Бюджетная система Российской Федерации и ее развитие в условиях становления бюджетного федерализма

5. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

8. Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.

9. Принцип достоверности бюджета означает: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Бюджетная система государства, являясь частью инфраструктуры экономического базиса, подвержена его влиянию. Колебания и изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и к корректировке ее функций. В настоящее время главными проблемами в бюджетной сфере являются:

-сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

-совершенствование бюджетного федерализма, системы регулирования бюджетными ресурсами и бюджетного процесса;

-укрепление системы финансового контроля за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы;

-разработка методологических потопов, метопов и методик формирования бюджетов и распределения бюджетных средств.

Становление бюджетного федерализма.

Термин «федерализм» этимологически происходит от лат. «foedus» - «союз, договор». Федерализм – неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность. С политико-правовой точки зрения, федерализм – это система государственного устройства на федеративных началах.[9]

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятие ряда федеральных законов. В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разлил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь, минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, то есть показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами — передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение этого метода способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

В рамках трехлетней программы правительства по реформированию межбюджетных отношений в 1999 – 2001 годах методика и процедуры распределения средств ФФПР стали более «прозрачными», жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. В то же время вне ФФПР до сих пор существуют виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные ссуды различных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые «взаимные расчеты».

Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. В августе 2001 года была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ее основе лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий». Эта эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти требованиям[10]:

1)                 четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

2)                 региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;

3)                 наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;

4)                 наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;

5)                 стабильность всех вышеперечисленных условий.

В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), в котором были уточнены полномочия каждого уровня власти – федерального, субъектов Федерации, и муниципального. Об этом более подробно в следующем разделе.

3.Трансформация бюджетной системы в условиях реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления

Ключевыми мероприятиями последних лет стали федеративная реформа и реформа местного самоуправления. Их основными задачами были заявлены перераспределение полномочий между разными уровнями публичной власти, установление баланса между их расходными обязательствами и финансовыми ресурсами, приведение федерального и регионального законодательства в соответствие с базовыми законами, закрепившими новые принципы организации региональной и местной власти. Впоследствии к этим задачам прибавилась необходимость ликвидации т.н. «федеральных мандатов» и замены социальных обязательств государства перед населением денежными компенсациями. 

           В целом, задачи, стоящие перед реформой, были решены. Реализация базовых федеральных законов идет полным ходом. Однако – и в этом проявилась половинчатость реформы - на каждом шагу она наталкивается на объективные трудности. Многие положения законов оказались плохо проработанными, многие - не учитывающими особенности территорий. Не произошло пока и массированной передачи полномочий на региональный и местный уровни. Так, за субъектами Российской Федерации числится сегодня согласно положениям Федерального закона № 95-ФЗ около 50 полномочий (за автономными округами – еще меньше), в то время как Федерация располагает почти 700-ми. Не удалось пока выйти на сбалансированную, оптимальную схему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. Деятельность по упорядочению законодательной базы федеративных отношений велась слишком поспешно, многие необходимые стране законы принимались без глубокого анализа их положений. Платой за неоправданную интенсификацию законотворчества стало отсутствие законодательной взаимосогласованности, растущая бессистемность законодательства.

Подробнее остановимся на некоторых параметрах ожидаемых результатов работы по совершенствованию законодательства субъектов Федерации в части разграничения полномочий между уровнями публичной власти.
          Первое. Относительно полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, не перечисленных в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренном п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и финансируемых в форме целевых субвенций из федерального бюджета, принципиально то, что порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируется на федеральном уровне, поскольку определение прав и обязанностей органов государственной власти субъекта РФ осуществляется (в части таких полномочий) Федеральным законом (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации). Поэтому положения законодательства субъектов РФ, устанавливающие объем и порядок осуществления полномочий за счет субвенций из федерального бюджета, должны подвергаться тщательному контролю.
          Второе. Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять соответствующие полномочия органов государственной власти, перечисленные в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта Федерации (в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). В законах субъектов Федерации должны быть предусмотрены порядок и объемы осуществления соответствующих полномочий, иначе они не могут быть реально действующими.
          Поскольку объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления полномочий из бюджетов субъектов РФ устанавливается местным законодательством, нет оснований для восприятия ситуации таким образом, что полномочия возлагаются на них в прежнем, неизменном виде. Есть, впрочем, одно исключение - положения федеральных законов по вопросам, отнесенным к полномочиям, осуществляемым субъектами РФ за счет своих бюджетов, которыми предопределяется объем финансирования соответствующих полномочий за счет средств бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), применяются, если законами субъекта Федерации по указанным вопросам не установлено иное. Иначе говоря, если субъекты Федерации хотят найти более экономный подход к этим вопросам, то нужно заменить федеральное регулирование на свое. В противном случае им придется осуществлять финансирование исключительно за счет собственных средств и в объеме, предусмотренном ранее.
          При такой модели разграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на результат. В обобщенном виде работа с таким бюджетом представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. На каждый из приоритетов органами государственной власти субъекта Федерации формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем на основе межведомственных заданий определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.[11]
          Третье. Субъекты Федерации вправе принимать к рассмотрению и другие - не указанные в перечне п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - вопросы по предметам совместного ведения, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Субъекты РФ финансируют осуществление этих полномочий и регулируют их осуществление. Но именно осуществление за счет бюджета субъекта Федерации тех полномочий, которые прямо перечислены в перечне, является обязательным на всей территории страны, несмотря на варьирование объема их осуществления, поэтому при недостаточности ресурсов необходимо сосредоточиться именно на них.
          Четвертое. Нельзя пройти мимо проблемы разграничения полномочий в "сложносоставных" регионах, включающих край (область) и входящий в их состав автономный округ. Возможности автономных округов по участию в осуществлении полномочий субъектов РФ объективно несопоставимы. Поэтому для большинства автономных округов сужение их компетенции является положительным фактором. Федеральный закон установил параметры компетенции автономных округов. При этом остается возможность развития и расширения компетенции автономных округов на основе договора и соответствующего Федерального закона (п. 2 и 3 ст. 26.6 Федерального закона). Кстати, в некоторых из "сложносоставных" регионов уже наметилось движение в этом направлении (например, в Тюменской области заключен договор, частично перераспределяющий полномочия в пользу автономных округов). Но, если соответствующий договор либо федеральный закон отсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.
          Пятое. Предстоит исключить из законов субъектов РФ все положения, направленные на регулирование и осуществление государственными органами полномочий по вопросам местного значения. И здесь нужно обратить внимание на норму ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой устанавливается, что законы субъектов Федерации, как и федеральные законы, не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Предусматривать объем расходов означает не только установить конкретные суммы расходов. Если в каком-то нормативном правовом акте субъекта Федерации полномочие органов местного самоуправления описывается столь детально, что из него следует конкретный объем расходов, - это уже нарушение данной нормы.
          Шестое. Необходимо соблюсти параметры регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления. Перечень регулятивных полномочий субъектов Федерации в этой сфере указан в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным Федеральным законом. Фактически это положение означает, что закон субъекта может регулировать отношения в сфере организации местного самоуправления только в том случае, если на него имеется отсылка в Федеральном законе.
Во-вторых, возможно правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о Федеральном законе от 6 октября 2003 г., но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов Федерации в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства, то есть принципиальный подход остается.
В-третьих, регулирование субъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления, и такое регулирование должно отвечать требованиям ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. При этом субъект Федерации должен регулировать не порядок передачи осуществления отдельных государственных полномочий, а именно передачу конкретных полномочий конкретным законом.
В-четвертых, в абзаце четвертом ч. 1 ст. 6 указанного Закона говорится, что правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.
Эта норма не дает права устанавливать законами субъектов РФ какие-то специальные полномочия или обязанности именно для органов местного самоуправления. Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения (либо предметов совместного ведения, либо предметов исключительного ведения субъектов Федерации), а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями. Наложение на них каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей и ответственности не подразумевается.
          Работа над изменением законодательства на федеральном и региональном уровне в связи с разграничением полномочий имеет, в принципе, стимулирующее значение для всей системы управления. Во-первых, она может придать новый импульс административной реформе как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, в рамках реформы можно решать вопрос о сокращении числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, новое законодательное регулирование по вопросам разграничения полномочий может и должно стимулировать оптимизацию бюджетной сети субъектов Федерации. В тех случаях, когда порядок осуществления полномочия определяется самим субъектом, не обязательно предусматривать осуществление этого полномочия через учреждение. В целом можно и нужно совершенствовать механизм предоставления бюджетных услуг. В-третьих, это уникальный шанс систематизировать весь законодательный массив как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, устранить неточности и противоречия.
          Чтобы изменение законодательства было осуществлено своевременно и имело такой упорядочивающий управленческую систему эффект, есть ряд условий. Прежде всего, это плановость. Необходимо составить подробный план-график внесения изменений в законодательство, и многие субъекты Российской Федерации это уже сделали.
          Необходима надежная организационная и кадровая основа. Одна лишь юридическая служба не в состоянии справиться с огромным массивом законодательства, который необходимо проанализировать и скорректировать. Нужно привлечь к работе специалистов, имеющих опыт в сфере законотворчества, создать на уровне субъекта комиссию или рабочую группу. При этом особое значение имеет взаимодействие законодательных органов регионов с исполнительной властью. Именно их тесное сотрудничество с привлечением экспертного сообщества является залогом результативности работы. Тем более что имеется необходимость изменения не только законодательного, но и подзаконного регулирования в субъектах Федерации.[12]
          Следует помнить и о проблеме финансирования такой деятельности. Хотя есть некоторые сложности с точки зрения бюджетной классификации, но в самом тексте соответствующего закона или нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления о бюджете может быть предусмотрено, что определенная часть средств на государственное или муниципальное управление направляется на реформу. Кроме того, для решения данного вопроса можно рекомендовать использовать модель целевых программ.
          Важно также предпринять определенные усилия по разъяснению населению сути и содержания разграничения полномочий. Необходимо создать условия, чтобы в общественном сознании на должностных лиц одного уровня власти не перекладывалась ответственность за те публичные услуги, которые должен оказывать другой уровень.
          Для успеха реформы законодательного регулирования разграничения полномочий федеральным органам власти необходимо также проводить методическую и организационную работу с субъектами Федерации, чтобы обеспечить принципиальное единство основных подходов к правовому регулированию по тем или иным вопросам. Одной из форм такой работы может быть, в частности, проведение семинаров и совещаний в федеральных округах, разработка модельных законов, оказание субъектам Федерации помощи в проведении предварительной экспертизы разрабатываемых ими законопроектов.
          Только при соблюдении указанных условий поставленная цель будет достигнута, и мы получим стройную и непротиворечивую систему регулирования в сфере разграничения полномочий.

Конечные цели реформы межбюджетных отношений находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.

Россия имеет значительный исторический опыт федерализма, который является национальным достоянием, из которого проистекают исторические уроки, позволяющие обеспечить формирование федеративного устройства и федеративных отношений с учетом опыта зарубежных федеративных образований. Особенности федерализма в России и стратегия федеративного государственного развития предполагают не только решение проблем социально-экономического развития территорий, но и сохранение духовно-культурных ценностей, национальных традиций и этнических особенностей в условиях многонациональности и поликонфессиональности населения России.

Список использованной литературы

1.      ФЗ № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

2.      ФЗ № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.  "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

3.      Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. Издательство ГроссМедиа, 2008

4.      Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и К°», 2007

5.      Бабич А.М, Павлова Л.Н. Финансы, денежное обращение и кредит. - М.: ЮНИТИ, 2008.

6.      Балабанов А.И., Балабанов И.Т. Финансы. - СПб.: Изд-во «Питер», 2006

7.      Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие - М.: "Перспектива": ИНФРА-М, 2008.

8.      Борисов Е.Ф. Экономическая теория. - М.: Юрайт-Издат, 2005.

9.      Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. - М.: Финансы и статистика, 2004

10. Дробозина Л.А. Финансы: Учебник для вузов - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2009.

11. Ковалев В.В. Финансы - М: Проспект, 2006

12. Липсиц И.В. Экономика - М.: Омега-Л, 2006

13. Парыгина В.А. Бюджетная система России – М.: Эксмо, 2006

14. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009

15. Романовский М.В., Врублевская О.В., Бюджетная система Российской Федерации – М.: «Дашков и К°», 2008.

- 25 -

[1] Борисов Е.Ф. Экономическая теория. - М.: Юрайт-Издат, 2005.

[2] Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. - М.: Финансы и статистика, 2004.- 314 с.

[3] Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и К°», 2007. -88 с.

[4] Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и К°», 2007. -14 с.

[5] Парыгина В.А. Бюджетная система России – М.: Эксмо, 2006 – 124 с.

[6] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. Издательство ГроссМедиа, 2008

[7]  Баранова Л.Г., Врублевская О.В. и др. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие - М.: "Перспектива": ИНФРА-М, 2008

[8] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. Издательство ГроссМедиа, 2008

[9] Балабанов А.И., Балабанов И.Т. Финансы. - СПб.: Изд-во «Питер», 2006 – с 76.

[10] Балабанов А.И., Балабанов И.Т. Финансы. - СПб.: Изд-во «Питер», 2006 – 84 с.

[11] Липсиц И.В. Экономика - М.: Омега-Л, 2006. – 105 с.

[12] Липсиц И.В. Экономика - М.: Омега-Л, 2006. – 194 с.