Бюджет, налоги, финансы регионов Европы

Бюджет, налоги, финансы регионов Европы.

 

 

Рассматривая  финансовую сферу регионов Европы, основными стратегическими и  тактическими задачами регионов являются ныне всемерное укрепление собственной  доходной базы, налоговой базы и  обеспечение дополнительных внешних источников финансирования своих возросших расходов, в том числе за счет центра кого бюджета.

 

Налоговая компетенция региональных и мест властей прямо зависит от конституционного устройства соответствующих государств. Тогда как в федерациях она  признается, кодифицируется и подчас близка к автономной, в унитарных государствах субнациональные администрации официально лишены ее вовсе, а в странах промежуточного типа она выступает как частичная, условная и базирующаяся, как правило, на актах исполу тельной власти.

 

Так, в Австрии  земли имеют право вводить  и собирать собственные налоги, а  коммуны - взимать или взимать  налоги, разрешенные им государством. В Бельгии автономную налоговую  компетенцию имеют все с национальные звенья властной вертикали вплоть до коммун, однако в обмен они делят гарантии централы властей по погашению федерального государственного долга и по обязательствам страны в рамках ее экономического и валютного союза с Люксембургом. Сходную австрийской налоговую компетенцию имеют земли ФРГ и кантоны Швейцарии. Наоборот, в Великобритании и Ирландии графство поручено взимать всего один местный налог, начисление которого централизованно регулируется, и сходное положение существует в Греции, Нидерландах, Португалии и Швеции.

 

Среди "промежуточных" стран в Испании "автономные сообщества" имеют право вводить надбавки к собираемым общегосударственным налогам или даже собственные налоги, если они не пересекаются с этими общими по облагаемой базе. Во Франции департаменты также имеют определенную свободу в варьировании ставок общих налогов, в том числе в сторону их понижения для отдельных категорий плательщиков. В Люксембурге местные администрации могут варьировать ставки налогообложения с предварительного согласия государства. Наконец, в Италии зачатки собственной налоговой компетенции присутствуют пока лишь в регионах со специальным статусом.

 

Что касается непосредственных объектов местного обложения, то среди них в Европе наиболее часто фигурируют собственность, личные доходы населения, проживающего на данной территории, владение автотранспортом, деловая деятельность, а также домашние животные, реклама, туризм.

 

В Австрии  и Греции в пользу местных властей  идет акциз на пиво. Основную массу  поступлений почти повсеместно  дают налоги на собственность и деловую деятельность. При этом в абсолютном большинстве стран парламенты ставят местное налогообложение в определенные регулируемые рамки, либо, предусматривая для него потолок, либо, наоборот, разрешая соответствующим администрациям применять при начислении налогов системы скидок и льгот.

 

 Эти  особенности методологии и практики  налогообложения иллюстрируются  ниже на примерах отдельных  стран. Так, в Австрии ставки  ряда местных налогов имеют  свои потолки, в пределах которых  соответствующие администрации  могут, по своему усмотрению, устанавливать, менять и модифицировать эти ставки, равно как и вообще не взимать данный налог. В Финляндии при средней ставке местного подоходного налога в 17,53% она колеблется по отдельным коммунам в диапазоне 20%. Общий налог на деловую деятельность взимается по единой ставке повсюду, кроме Северной Ирландии, власти которой определяют ее самостоятельно. В Португалии ставки налога на недвижимость установлены в 0,8% для сельской и в 1,1 - 1,3% для городской местности. В Греции налог за коммунальное освещение берется с вещаемой площади, на рекламу - с размера рекламных щитов при максимуме и минимуме их ставок, утверждаемых централизованно. Однако наиболее диверсифицированная местная налоговая практика сложилась в Испании и Франции. Основными на местах являются налоги на собственность, деловую деятельность и автомобили. Налог на собственность (в основном недвижимость) базируется на ее кадастровой оценке, имеет свои верхние и нижние пределы, устанавливаемые государством. Налог на деловую деятельность варьируется в зависимости от ее характера и численности насела соответствующих коммун, но в любом случае не может превышать 1 прибыли предприятия.

 

Разумеется, фантазия местных финансистов неистощима. Однако региональные и местные власти предпочитают знать в разрешенных им налогах меру, чтобы не придушить собственный и не отпугнуть пришлый бизнес. К тому же их налоговая политика является не только чисто фискальной, но и структурной, то есть направленной на региональное развитие.

 

Одним из ведущих источником доходов регионов (провинций, округов, коммун) становятся ныне платные государственные услуги, оказываемые их властями местному бизнесу и населению, а также прибыль предприятий, находящихся в их собственности. В число этих услуг входят водо-, тепло- и энергоснабжение, уборка и переработка мусора, освещение, аренда земли и муниципальной собственности, плата за дороги и стоянки, услуги муниципальных предприятий транспорта, связи, информации, рекреационной сферы, образования, здравоохранения, культуры, соцобеспечения и т.д. Другими словами, региональные и местные власти стремятся активно зарабатывать на выполнении делегируемых им функций, а также на собственности, которой они располагают. Именно поэтому регионы и коммуны тем богаче, чем больше собственности находится в их владении, и жестко держатся за эту собственность, прибегая к ее приватизации лишь при отчаянном финансовом положении.

 

Разумеется, далеко не все перечисленные  услуги, особенно социальные, оплачиваются в местные бюджеты полной стоимости. Часть из них дотируется, и еще  часть как продукт естественных монополий подпадает под государственный контроль над их ценами. Однако за пределами этих ограничений региональные и местные администрации обычно достаточно свободны соответствующем ценообразовании.

 

Вместе с тем в большинстве стран центральные власти стремятся, во-первых, избежать "делимости" налогов во-вторых, не связываться с дифференциацией налоговых льгот по отдельным регионам (какие-либо индивидуальные льготы в Европе представляют собой крайнюю редкость, и здесь последовательно проводится принцип налогового равенства) и, в-третьих, перераспределять исходную доходную базу, а уже собранные налоги через свой бюджет.

 

Такое перераспределение осуществляется преимущественно через систему  грантов или безвозмездных бюджетных  субсидий, роль которых в последнее время заметно возрастает. Более того, именно гранты все более превращаются главное орудие оперативного финансового воздействия столиц на регионы, ибо позволяют перекладывать на них новые управленческие функции без просчитанного финансового обеспечения, а также открывают определенный простор для волюнтаризма столиц при распределении средств, а следовательно, и возможность приручать или, наоборот, дисциплинировать отдельные регионы.

 

По источникам финансирования гранты обычно выплачиваются из общих расходов центрального бюджета, иногда проходя в них отдельным разделом. Реже они бывают привязаны к конкретным источникам бюджетных поступлений, но всегда - к располагаемым размерам центральных бюджетов и потому меняются в своем объеме ежегодно, а сама строка грантов в бюджете не является защищенной.

 

Например, в Испании сумма грантов  не может расти быстрее ВНП  или расходов на аналогичные цели в центральном бюджете, в Португалии привязана к собираемому НДС, во Франции индексирована к  2/3 от темпа роста ВНП и к инфляции и т.д.

 

В числе  прочего это побуждает регионы  обеспечивать полную собираемость упомянутых налогов, а само предоставление грантов  зачастую бывает обусловленным выполнением  регионами всех своих обязательств перед центральным бюджетом.

 

В свою очередь, по своему характеру гранты делятся  на генеральные и целевые. Генеральные  гранты направляются обычно на общую  поддержку региональных и местных  бюджетов и расходуются по усмотрению их властей. Именно генеральные гранты, в частности, лежат в основе механизма межрегионального выравнивания доходов. Ту же форму приобретают и компенсации столицами региональным и местным администрациям недобора местных налогов ввиду централизованного предоставления льгот и изъятий по их уплате. Официально считается, что генеральный характер предоставляемых грантов повышает финансовую самостоятельность их получателей. Однако на деле именно такие гранты являются и наименее предсказуемыми по факту предоставления и объему и потому региональные администрации предпочитают им по возможности целевые перечисления, в том числе привязанные к отдельным проектам или видам расходов.

 

Целевые гранты могут предоставляться на цели поддержания  образования, науки, здравоохранения, охраны среды, социальной политики, инфраструктуры, городского хозяйства, то есть прежде всего под местные расходы, которые дают общенациональный эффект или укладываются в соответствующие общегосударственные политики и программы. В Финляндии, например, они идут в отдаленные и труднодоступные регионы, в Германии - на развитие восточных земель, в Португалии - на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, в Великобритании - на модернизацию местной полиции по общим для страны стандартам и выполнение тех государственных программ, которые передаются на исполнение регионам на разовой основе. Весьма распространена выдача целевых грантов политическими силами, стоящими у власти, в периоды избирательных кампаний для "улавливания" регионального электората. Наконец, на отправление своих особых политических функций целевые гранты получают и сами, обычно дотационные, столицы (как вариант - столицы "особых" регионов).

 

Критерии  и механизм межрегионального распределения  грантов весьма сложны, подчас сознательно  запутаны и оставляют значительный простор для волюнтаризма центральных властей.

 

В большинстве  случаев гранты выдаются обусловлено, причем главными условиями предоставления являются полное использование администрациями-бенефициарами  их собственной налогово-доходной базы и аудит расходов. Из особых условий можно отметить также жестко профильное использование этих средств, их обязательную сопряженность с местными инвестициями в те же проекты, затрату не менее 60% генеральных грантов на инвестиции, соответствие производимых расходов их официальным справочным стандартам и т.д.

 

Наконец, в  ряде случаев гранты распределяются через специализированные национальные финансовые институты. Таковы Фонд муниципального сотрудничества (Испания), Фонд финансовых компенсаций (Португалия), Муниципальный  фонд (Люксембург) и т.д.

 

Запуганность  критериев и большая степень  свободы центральных правительств в распределении грантов порождают, к сожалению, серьезные нарушения  на всем пути их прохождения и использования.