Сведения
об истории торгов
в России
В Российской
Федерации с переходом экономики
на рыночные механизмы стала создаваться
и совершенствоваться система конкурсного
распределения государственных
заказов.
Однако история торгов в России начинается
не с настоящего времени. Ведь индустриальная
база в СССР возникла не на пустом месте.
Россия к 1913 году занимала пятое место
в мире по уровню своего развития и первое
место в мире по протяженности железных
дорог. Данные факты говорят о том, что
наше государство развивалось эволюционным
путем, развивалось комплексно, включая
и совершенствование законодательной
правовой базы, регулирующей экономические
взаимоотношения в обществе. Естественно,
развивалась и система закупок товаров,
работ, услуг, необходимых для удовлетворения
государственных нужд.
К настоящему времени в России в системе
конкурсного распределения государственных
заказов отработаны процедуры подготовки
и проведения всех этапов конкурса. К ним
следует отнести: объявление конкурса,
максимально доступное для всех потенциальных
участников; гласное объявление условий
проведения конкурса, включая и критерии,
по которым будет выявлен победитель;
определение требований к возможным участникам
конкурса; назначение органа, ответственного
за проведение конкурса (в случае распределения
функций их может быть несколько); выбор
победителя конкурса; подготовка проекта
контракта на выполнения государственного
заказа, причем контракт должен содержать
гарантии для государственного заказчика;
открытое объявление победителя конкурса.
При этом недопущение возможной коррупции
или злоупотреблений при выборе поставщика
продукции. Перечисленные процедуры
хотя не в полной мере характеризуют конкурсную
систему распределения заказов, однако
отражают ее существенные, определяющие
признаки или особенности. Историческое
развитие торгов в России рассматривается
именно с позиций этих особенностей.
В разное время государство неодинаково
расставляло акцент на соблюдении перечисленных
признаков. Иногда лицам, представляющим
интересы государства и претендентам
на выполнение заказа предоставлялась
относительно большая свобода действий.
Однако в случае обнаружения каких-либо
злоупотреблений они несли строгое наказание.
В других случаях превалировал жесткий
административный контроль за буквально
всеми действиями заказчиков и претендентов.
Третий, современный, подход основан на
полном исключении роли субъективных
факторов в процессе выбора исполнителя
государственного заказа, что достигается
за счет детально прописанных процедур
подготовки и проведения конкурса. Удачное
определение дано руководителем Центра
конкурсных торгов при МЭИ Г.М. Веденеевым:
первый подход назван соответственно
"либерально-репрессивным", второй
- "бюрократическим", а третий - "процедурным".
Закупки для государственных нужд в России
производились с очень давнего времени,
но отнести их к категории публичных торгов
видимо нельзя. Постепенно начал осуществляться
переход от волевого к экономическому
подходу в отношениях между государством
и поставщиками. Первая регламентация
проведения публичных торгов была осуществлена
во времена Петра I. Была организована
система учета выигранных подрядов. На
протяжении двух веков, до самой революции,
система конкурсного поиска исполнителей
государственных заказов развивалась
и совершенствовалась. Более того, конкурсная
система функционировала непродолжительное
время после революции, в условиях НЭПа,
при смешанной экономике. Однако с 1930 года,
при переходе на плановое хозяйство, публичные
торги, в основе которых лежала конкурентная
состязательность, прекратились.
Важной характеристикой уровня организации
подрядных торгов является наличие системы
регламентированных конкурсных процедур,
о которых сказано выше. Безусловно, уровень
соответствия организации торгов вышеперечисленным
процедурам разных этапах развития системы
государственных подрядов был различным.
Для того, чтобы хоть каким-либо образом
учесть данное обстоятельство, применим
следующую шкалу оценок:
5 (отлично) - полное
соответствие данному показателю;
4 (хорошо) - приемлемый уровень соответствия,
однако имеются некоторые непринципиальные
отличия от современного стандарта данного
показателя;
3 (удовлетворительно) - приемлемый уровень
соответствия, основные признаки показателя
присутствуют;
2 (плохо) - неудовлетворительный уровень
соответствия, присутствуют лишь отдаленные
признаки данного показателя;
1 (неудовлетворительно) - все признаки
данного показателя полностью отсутствуют.
Данная шкала оценок далеко не бесспорна,
более того, анализ соответствия прописанных
в том или ином историческом документе
процедур современным требованиям зачастую
делать очень сложно. Сами оценки носят
субъективный характер.
Основным
документом по подрядным торгам, принятым
при Петре I, был "Регламент Адмиралтейства
и Верфи". Открытость торгов обеспечивалась
барабанным боем, равноправия сторон практически
не предусматривалось, экономичности
решений значения не придавалось, но ответственности
поставщиков уделялось большое внимание:
предусматривались меры карательного
и поощрительного характера. Под эффективностью
понималась "нижайшая цена подряда".
Был регламентирован прообраз конкурсных
процедур: печатались билеты с условиями
конкурса, проводилась проверка обязательности
и состоятельности подрядчика, был назначен
трехнедельный срок заключения подряда
(плюс время горения "суточной" свечи).
Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство
(говоря современным языком - государственный
заказчик). Определение условий конкурса
либо отсутствовало, либо находилось в
зачаточном состоянии.
В "Регуле провиантского правления",
принятом при Елизавете в 1758 году, в развитие
системы подрядов были сделаны определенные
сдвиги. Так, появилась реклама и публикации
о торгах. Каждому участнику сообщалось
в печатном виде об условиях торга. Впервые
вводились преференции - преимущество
отдавалось непосредственному производителю,
а не купцу-посреднику. От участников требовалось
много справок, гарантий, проводилась
предварительная проверка надежности
поставщика.
В "Учреждении о губерниях" принятых
в 1776 году при Екатерине II, принципиальные
изменения отсутствуют, однако развитие
получила открытость - был принят четкий
порядок извещения объявлений о торгах,
обеспечено большее равенство участников
(раздельное выслушивание предложений),
предусмотрен ряд мер по обеспечению ответственности,
вплоть до суда, но под эффективностью
как и ранее понималась минимальная цена
подряда.
В "Положении 1830 г.", подписанным Николаем
I, были предусмотрены дополнительные
меры по обеспечению равенства участников,
к торгам допускались инородцы, иноверцы
и т.д. Были приняты меры по обеспечению
экономичности торгов, по снижению затрат
на их проведение, по применению новых
форм, включая торги с ограниченной конкуренцией.
Уровень открытости торгов и информированности
всех участников стал достаточно высоким.
"Положение о подрядах и поставках",
принятое в 1900 году, не содержало каких-либо
принципиальных изменений. Были введены
новые формы торгов: изустные (схема аукциона),
через запечатанные объявления, и смешанные.
Применялась достаточно развитая система
обеспечения исполнения обязательств,
включая и возможное уголовное преследование.
Введен залог, как способ обеспечения
обязательств. Конкурсная документация
приобрела более развернутый вид, стал
применяться проект контракта, появилась
техническая часть, описывающая предмет
торга.
Два "Положения о государственных подрядах
и поставках", принятые в 1923 и 1927 годах,
регламентировали проведение конкурсов
при советской власти в период действия
новой экономической политики. В целом
указанные положения закрепляли прежний
опыт организации торгов, однако в них
были и некоторые нововведения. Например,
введена монополизация объявлений о торгах.
Закреплено неравенство по "социальному
признаку": государственные предприятия
признавались более надежными, чем частные
и со смешанным капиталом. Ужесточены
контроль за проведением торгов и ответственность
за возможные нарушения. Однако категориям
эффективности и экономичности особого
внимания не уделялось.
В целом
за рассматриваемый исторический период
уровень организации государственных
закупок в России соответствовал
мировым стандартам.
1 сентября 1928 г. была принята Программа
Коммунистического Интернационала. Рыночные
отношения в условиях пролетарской диктатуры,
при правильной политике со стороны советского
государства, несут в своем развитии собственную
гибель: способствуя вытеснению частного
капитала, переделке крестьянского хозяйства,
дальнейшей централизации и концентрации
средств производства в руках пролетарского
государства, они способствуют тем самым
преодолению рыночных отношений вообще.
На практике подобный подход оборачивался
неспособностью планового хозяйства обеспечить
самые простые потребности народного
хозяйства. В Москве конца 20-х годов, не
говоря уже о провинции, сильно ощущался
товарный голод. Страна "сворачивала"
нэп, хозяйство становилось плановым,
распределение - государственным, "частный
элемент" - враждебным. Формально присутствуя
в Инструкции 1927 г., которую никто не отменял,
публичные торги (не считая аукционов)
исчезли из жизни, как и все относившееся
к рыночному хозяйству. В декабре 1930 г.
"Известия" не поместили ни одного
объявления о торгах.
Конкурсные закупки вернулись в России
на государственный уровень только через
70 лет, когда был принят Указ Президента
от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных
мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки
продукции для государственных нужд".
Началась новая история конкурсных торгов
в России.