Социально-экономическая сущность приоритетных национальных проектов

В настоящее время перед государством стоит двуединая задача: использовать возможности бюджетного федерализма  для разрешения имеющихся противоречий в бюджетных, налоговых и других финансовых отношениях в Российской Федерации и не дать усилиться тенденции к дальнейшей децентрализации и дестабилизации бюджетной системы, когда утрачивается ее единство и способность быть одним из важнейших регулирующих механизмов единого российского рынка.

В правовом отношении в основе потенциальной  слабости и нестабильности российской бюджетной системы лежит конституционная  неопределенность доходов бюджетов субъектов Федерации и местных  бюджетов и их бюджетных полномочий. Конституция РФ предусматривает сложную систему полномочий: раздельные (исключительные), совместные и договорные полномочия по большинству параметров экономических, финансовых, социальных, природоэксплуатационных и природоохранных полномочий и соответствующие механизмы управления.

Перенесение этой сложной конструкции  полномочий на сферу бюджетных отношений  порождает неопределенность бюджетных  прав и ответственности, механизмов взаимодействия органов законодательной власти.

Что касается полномочий в системе  вертикали исполнительной власти, то и здесь заложен и воспроизводится  ряд противоречий.

Во-первых, на протяжении последнего десятилетия, после принятия Конституции РФ исполнительная вертикаль в бюджетной сфере не может функционировать на основе принципов административного подчинения, поскольку отсутствует правовая основа административной взаимосвязи бюджетов вышестоящего и нижестоящего уровней. В современной России нет сбалансированного государственного бюджета. Все три уровня бюджетной системы самостоятельны. Поэтому вместо бюджетного подчинения возникло бюджетное взаимодействие на основе самостоятельности бюджетов, что проявляется в функционировании самой вертикали исполнительной власти при решении бюджетных и налоговых вопросов.

Во-вторых, бюджетная  вертикаль ограничена конституционными нормами, согласно которым "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12) и "самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы" (ст. 132)².

В экономическом и  финансовом отношении потенциальная нестабильность, конфликтность заложена в сохраняющихся элементах неопределенности отношений собственности на землю и недра, которые в растущей степени становятся экономической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению центра и субъектов Федерации "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами". Только с помощью специального законодательства можно подвести законодательную базу и под межбюджетные отношения, взаимодействующие с совместными источниками бюджетных доходов.

Поэтому, как представляется, крайне нежелательны политические кампании и непродуманные действия властей  по реализации отношений собственности  на землю и недра, выводящие эти  ресурсы из-под владения, контроля и управления государством, фактически из федеральной собственности и федерального управления.

Активный рыночный оборот земли ускорит ее переход из государственной  в частную собственность, приведет к массовой продаже земель сельскохозяйственного  назначения непосредственными производителями вследствие общей убыточности сельскохозяйственного производства и явится еще одной сферой спекулятивных операций, отвлекая тем самым потоки финансово-банковского капитала от реального сектора экономики.

В недалеком будущем  бюджетная система будет вынуждена ассигновать крупные средства на покупку у частных собственников по рыночным ценам земельных участков для нужд государственного и муниципального строительства объектов социально-культурной сферы, жилья, дорог и др.

Важнейшей причиной обострения межбюджетных отношений и одновременно их следствием является ослабление федерального бюджета как "фундамента" бюджетного федерализма. Существует возможность проявления двух противоположных тенденций во взаимоотношениях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом и в то же время децентрализация бюджетных взаимосвязей и "сжатие" федерального бюджета до минимально необходимых размеров содержания федерального центра.

Относительное и абсолютное уменьшение потенциала федерального бюджета подрывает его роль как источника трансфертов, субсидий, дотаций субъектам Федерации, источника финансирования федеральных программ, объединяющих российские регионы, поддерживающих общероссийскую инфраструктуру (транспорт, энергетику, связь, телекоммуникации, информатику, образование, культуру).

К настоящему времени  стихийно сложившаяся децентрализация  расходных полномочий в бюджетной  системе России достигла некоего "естественного" предела. Но суммарная величина помощи и поддержки, которую необходимо выделить Правительству РФ для реализации сложившихся расходных полномочий региональных бюджетов, значительно превосходит возможности центра. Утвержденные ассигнования недовыполняются, при этом в отношении отдельных регионов проявляется субъективный подход.

В результате между Федерацией и многими регионами объективно возникает и растет определенная взаимная неудовлетворенность. Это  приводит к возникновению постоянных противоречий во взаимоотношениях между  бюджетами разных уровней. Разрешение таких противоречий руководство страны и субъектов Федерации находит в Соглашениях по разграничению бюджетных полномочий.

Противоречия в системе  бюджетного федерализма и вообще межбюджетных связей могут обостряться  или смягчаться в зависимости от характера и разрешающей способности межбюджетных технологий. В целом они пока еще недостаточно отработаны и законодательно не полностью регламентированы. Практика постоянно предлагает свои "решения", не всегда отвечающие критериям и интересам государственной безопасности РФ.

Фактором, дестабилизирующим  финансовую систему, является неразделенность  налоговых полномочий центра, субъектов  Федерации, местных органов. По оценкам, в формально-юридическом отношении 90% всех доходных источников бюджетной системы представлены федеральными налогами, сборами и платежами и только около 10% источников бюджетов непосредственно регулируются и формируются региональными и местными властями. Перераспределение налоговой базы, формируемой федеральным законодательством, в источники бюджетов всех уровней, вызывается двумя группами факторов: объективным перераспределением расходных полномочий и субъективным давлением регионов на центр.

Пропорции формирования расходов не взаимоувязаны с пропорциями  разделения налоговых поступлений. Дисбаланс между бюджетными полномочиями и обязанностями в области расходов и бюджетными полномочиями в области доходов, нехватка ресурсов толкают субъекты Федерации и органы местного самоуправления на "самозахват" федеральных налогов и доходов, на нарушение федерального бюджетного и налогового законодательства.

В настоящее время  заключено более четырех десятков договоров о разграничении полномочий, в которых содержатся соглашения о разграничении налоговых и  бюджетных полномочий, индивидуализирующие межбюджетные связи между РФ и ее субъектами. При этом нарушается ст. 5 Конституции РФ, гласящая, что "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны"³.

Договорные отношения  могут способствовать как разрешению противоречий, так и их усилению, создавая угрозу экономической и  государственной безопасности, в зависимости от конкретного содержания. В настоящее время в большей степени проявляется второе. Это определяется тем, что договорные отношения:

- расширяют сферу применения  одноканальных бюджетных связей  в обход существующей системы  распределения налоговых полномочий и налогов;

- сужают экономическое  поле воздействия федерального  бюджета и федеральных ведомств  на территории Российской Федерации,  отсекают их от непосредственной  связи с юридическими и физическими  лицами и от регулирования  экономических процессов в соответствии с целями и задачами единой экономической политики;

- способствуют усилению  неравномерности в бюджетной  обеспеченности регионов и населения;

- создают условия для  игнорирования федерального законодательства, формирования полусепаратистских режимов власти в тех или иных субъектах Федерации;

- блокируют перечисление  причитающихся федеральному бюджету  налогов и платежей.

Бюджетно-налоговая асимметрия вызвала еще одну болевую точку  бюджетного федерализма, а именно конфликт между регионами донорами и регионами реципиентами. Этот конфликт особо явственно проявляется в условиях обостряющихся время от времени бюджетных кризисов. Ряд регионов выступили с призывом начать диктовать свои условия федеральному центру, подготовить проект закона, вводящий льготные условия для регионов доноров.

Бюджетно-налоговая асимметрия имеет зачастую скрытую форму  и проявляется через те или  иные преимущества, полученные от федеральных  властей. Необходимо также различать  бюджетно-налоговую асимметрию при  первичном разделении налоговой базы и конечную после учета всех межбюджетных трансфертов в форме ссуд, дотаций, субвенций, финансовой помощи, перечислений из Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Идеологической базой  конфликта выступают региональные пропорции в использовании налоговой базы, широко распространившееся представление о субъектах Федерации как о налогоплательщиках. Воспринимая себя в таком качестве, субъекты Федерации все более открыто вступают в противостояние с федеральными органами власти.

Федеральная помощь нередко  использовалась в сепаратистской игре с центром, в интересах региональных элит и отдельных деятелей, а не населения, поскольку отсутствует  непосредственная связь финансовой помощи из федерального бюджета с  физическими и юридическими лицами. Финансовые трансферты идут от центра администрациям (правительствам) республик, краев и областей, которые распределяют и используют эти средства по своему усмотрению.

Вследствие бюджетного кризиса федеральный центр не справляется с выполнением своих функций и полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации (оборона и безопасность, защита государственной границы и т.д.). Все более широко распространяется практика, когда региональные и местные бюджеты волей-неволей берут на себя финансирование территориальных федеральных органов, открывают дополнительное финансирование воинским частям и гарнизонам, пограничникам и пр.

Финансовые аспекты  функционирования органов местного самоуправления отданы фактически полностью  региональным властям. Существующая практика межбюджетных отношений приводит к  подавлению самостоятельности органов местного самоуправления, лишает федеральную власть "союзника" в лице системы местного самоуправления.

Указанные выше угрозы, "болевые  точки" в отношениях Федерации  и субъектов Федерации ослабляют  бюджетную систему России, блокируют  единую бюджетно-налоговую политику, не позволяют государству в полной мере выполнять свои функции в проведении внутренней и внешней политики, обеспечивать на необходимом уровне безопасность и оборону страны. В связи с этим представляется необходимым в области теории бюджетного федерализма:

а) пересмотреть трактовку  субъектов Федерации как налогоплательщиков, поскольку налогоплательщиками  являются только юридические и физические лица;

б) изменить концептуальный подход к финансовым потокам. Широко распространенное мнение "о встречных" финансовых потоках между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом служит обоснованием для претензий субъектов Федерации к федеральному бюджету, используется для блокировки платежей в федеральный бюджет.

В реальности продолжают иметь место в основном финансовые потоки от федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. Обратные потоки отражают только возврат бюджетных ссуд, а налоговые потоки идут не от субъектов Федерации, а от юридических и физических лиц;

в) усилить теоретическую  проработку принципов бюджетного федерализма, особенно в части исключительной компетенции Российской Федерации на формирование и использование федерального бюджета, федеральных налогов и сборов федеральных фондов, не рассматривать федеральный бюджет как бюджет, формируемый совместно центром и субъектами Федерации.

В области бюджетного и налогового законодательства следует:

а) предпринять усилия по скорейшему принятию всех поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации, что позволит осуществить главное: разделить налоги и налоговые полномочия, устранить основные причины, которые вызывают непрерывную борьбу за раздел федеральных налогов между центром и субъектами Федерации.

б) изменить систему трансфертов  из федерального бюджета по ряду федеральных  программ, осуществлять финансирование социальных расходов непосредственно  из федерального бюджета, минуя бюджеты  субъектов Федерации. Шире практиковать совместное (паритетное) финансирование инвестиционных расходов из федерального и региональных бюджетов;