Причины государственного долга и бюджетного дефицита в России

Но распределение  собственности на правительственные  облигации является, безусловно, неравномерным, т.е. государство должно не всем, а лишь меньшинству населения. Также, сегодняшний уровень государственного долга требует осуществление ежегодных процентных платежей. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Не все облигации находятся внутри страны, некоторой частью владеют граждане или организации других стран. Эту часть государственного долга мы, безусловно, не ”должны сами себе”, и в реальных терминах выплата процентов и сумму основного долга требует в данном случае передачи нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран. В качестве исключения из моих предшествующих комментариев можно назвать путь, следуя которым государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений. Рассмотрим два сценария, которые дадут нам два результата.

Первый сценарий. Допустим, что увеличение правительственных расходов финансируется ростом налогооблажения, скажем увеличением личных подоходных налогов. Так как большая часть доходов потребляется, то потребительские расходы упадут почти на такую же величину, на сколько вырастут налоги. В этом случае бремя роста правительственных расходов падает прежде всего на сегодняшние поколение в форме сокращения потребления товаров.

Второй сценарий. Предположим, что увеличение правительственных расходов финансируется за счёт увеличение государственного долга. В этом случае правительство выходит на денежный рынок и конкурирует с частными инвеститорами, тем самым их вытесняя. Это может привести к тому, что будущие поколение получают в наследство меньшую “национальную фабрику” и, следовательно, при дефицитном финансировании будут иметь более низкий уровень жизни.

Но следует  отметить, что если государственные  расходы связаны с инвестиционными  расходами, то это укрепляет будущий  производственный потенциал экономики. А также, если первоначально существует безработица, то дефицитные расходы не должны обязательно вызывать рост бремени на будущие поколение в форме сокращения размеров “национальной фабрики”.

2.4. Проблемы и противоречия

Проблема  обслуживания государственного долга - ключ к макроэкономической стабилизации в стране. От ее решения зависят состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляции, инвестиционный климат. Кроме того, принимая во внимание попытки наших международных кредиторов использовать долговую проблему для политического давления на Россию, грамотное урегулирование госдолга становится фактором национальной безопасности и условием проведения самостоятельной внешней, да и внутренней политики.

1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 2006 г. - в два раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 2007 г. - в 1,8 раза (до 690 трлн. руб). При сохранении таких темпов роста к 2007 г. объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.

2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр.

3. Центральный банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком "облигационном" сегменте финансового рынка. Управление долгом свелось к планированию объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО-ОФЗ.

4. Отсутствует средне - и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.

5. Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет), что произойдет не ранее, чем через два-три года. Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.

6. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. С одной стороны, наблюдается массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой - происходит смешение понятий - "внутренний валютный долг", существующий в форме "вэбовок". С допуском нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ, в частности, по оценкам Центрального банка РФ, сальдо по счету текущих операций уменьшилось в 2006 г. на 7 млрд. долл. по сравнению с предыдущим годом. Сегодня Центральный банк фактически вынужден брать на себя не свойственные ему функции гаранта по сделкам нерезидентов с ГКО. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи, возложенной на ЦБР, - поддержания устойчивости российской денежно-кредитной системы. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.

Рассмотрим  основные проблемы, связанные с нынешним состоянием государственного внешнего долга.

1. Принципиально разные правовые и экономические подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной отчетности вряд ли оправданно.

2. Серьезная проблема, обусловлена той ролью, которую исторически играл Внешэкономбанк в расчетах с иностранными кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по обслуживанию внешнего долга и агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение 2000-2007 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное законодательство.

3. Операции правительства по размещению еврооблигаций, а также реализуемые Центральным банком РФ механизмы допуска нерезидентов на рынок внешних заимствований (ГКО-ОФЗ) еще не получили должной экономической и правовой оценки. Влияние данных кредитных потоков на платежный баланс России остается не изученным.

Необходимо  отметить, что информация о мероприятиях, проводимых правительством и его  агентами по урегулированию вопросов, связанных с российскими внешними долгами и активами, необоснованно  закрывается и практически недоступна даже для аудиторов Счетной палаты РФ. Это крайне затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль за подобными операциями, стимулирует злоупотребления.

3. Причины государственного долга и бюджетного дефицита в России

Проект бюджета, т.е. доходов и расходов, на каждый следующий год готовит правительство. А принимает его (в процессе трех чтений) Государственная Дума. Ее решение одобряет (или не одобряет и возвращает на повторное рассмотрение в Госдуму) Совет Федерации. Право утверждать бюджет, данное Конституцией парламенту, очень важно, т.к дает ему возможность осуществлять финансовый контроль за деятельностью правительства. Ведь оно обязано проводить свою социально-экономическую политику строго в соответствии с узаконенным федеральным бюджетом. Иными словами, расходовать столько средств и на такие цели, которые предусмотрены в этом плане. Об исполнении бюджета правительство отчитывается перед парламентом. Для проверки этой отчетности Совет Федерации и Госдума образуют специальную Счетную палату, в которую привлекают квалифицированных специалистов. Доходы бюджета в основном формируются из налогов, сборов и пошлин - в 2007 г. на них придется примерно 82% доходов. А оставшиеся около 18% доходов дадут неналоговые источники - это доходы от эксплуатации федеральной (государственной) собственности, от продажи государственной и муниципальной собственности (от ее приватизации), от внешнеэкономической деятельности, административные платежи и доходы от применения различных экономических санкций. На 2007 г. доходы бюджета запланированы в размере 347,2 трлн. рублей.

Расходуются бюджетные средства на дотации предприятиям различных отраслей народного хозяйства, прежде всего сельского хозяйства, на содержание армии и внутренних войск, на производство вооружений, на содержание судов, органов исполнительной и законодательной власти, на науку  и культуру, на просвещение и здравоохранение, на погашение внутреннего долга (например, перед вкладчиками Сбербанка  и внешнего долга (в частности, зарубежным банкам, на поддержку дотационных регионов и т.п.

В прошлые  годы львиная доля расходов шла на "пушки", на оборону, на военно-промышленный комплекс, а на "масло" денег  не хватало, культура, просвещение и  здравоохранение финансировались  по так называемому остаточному  принципу, т.е. когда на нужды населения направлялись крохи, которые оставались на "столе" военно-промышленного комплекса. Да и сейчас еще ассигнования на оборону достигают 19% всех расходов из федерального бюджета и более чем втрое превосходят сумму, выделяемую на социальные нужды. В целом же расходы на 2007 г. запланированы в размере 435,7 трлн. рублей. Если плановые расходы бюджета превышают ожидаемые доходы, то говорят, что у бюджета есть дефицит. На 2007 г. дефицит бюджета определен в 88,6 трлн. рублей. По поводу дефицита бюджета ведутся острейшие споры и в правительстве, и в парламенте, и в обществе в целом. Речь идет как о самой величине дефицита, так и об источниках его покрытия. Почему? Потому что от способов покрытия дефицита - за счет займов у населения, за счет внешних займов или повышения ставок налогов - зависят уровень инфляции, темпы развития промышленности и уровень жизни.

При подготовке проекта бюджета на 2007 г. правительство просчитало разные его варианты, исходя из нескольких прогнозов социально-экономического развития страны на следующий год и различных уровней среднемесячной инфляции - от 3 до 1% (т.к налоговые поступления непосредственно зависят от уровня цен, то инфляция влияет на сумму доходов казны). Сначала правительство запланировало 1,5-процентную ежемесячную инфляцию. Но под мощным давлением депутатов отступило до 2%, хотя оппоненты хотели большего и предлагали заложить в расчеты доходов уровень инфляции 3-6%. Казалось бы, зачем правительству упорствовать на своем, если уступка в уровне инфляции даже на 0,5% принесла бюджету дополнительно несколько десятков триллионов доходов, которые можно распределить нуждающимся?

Однако специалисты, работающие в правительстве, знают  по опыту других стран, что ничто  так не разрушает промышленность, как инфляция. Поэтому они стремятся удержаться на как можно более низких темпах инфляции, чтобы обеспечить финансовую стабилизацию, т.е. устойчивую покупательную способность рубля. Это единственное, что дает надежду на выход экономики из кризиса. А практика показывает, что стоит сделать послабление в запланированном уровне инфляции, как жизнь сама добавит к нему еще несколько процентных пунктов: потребуются деньги, чтобы устранить последствия природных катастроф, землетрясений и т.п. Почему же некоторые депутаты выступают за высокие темпы инфляции? Ведь они должны понимать, что от роста цен снижается реальная зарплата, обесцениваются сбережения. Действительно, это так. Но от высокой инфляции выигрывают банки и отчасти торговля, поскольку банки присваивают себе почти половину инфляционного налога. Если правительство выпускает в оборот новые миллиарды рублей, оно способствует обесцениванию сбережений граждан, то есть как бы изымает часть сбережений, иными словами, облагает граждан варварским инфляционным налогом. Однако высокая инфляция лишает предприятия оборотных средств, у них не остается денег на модернизацию производства. А кредиты в условиях инфляции выдаются банками под столь высокий процент, что возвратить их нет никакой возможности.

Поэтому вопрос об уровне инфляции нынешнее правительство  считает для себя принципиальным. Оно рассчитывает на то, что при низкой инфляции в следующем году кредиты банков подешевеют, станут более доступными и инвестиции пойдут в производство. Раз налоги составляют львиную долю доходов бюджета, то очевидно, что правительство сможет реализовать свою социально-экономическую политику, только если сумеет собрать эти самые налоги. До сих пор ему это удавалось плохо. И неудивительно.

Сейчас в  России существуют около 150 налогов. При этом до 90% доходов бюджета дают всего лишь пять основных налогов: налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, ресурсные платежи и акцизы (налог на производство и потребление некоторых высокорентабельных товаров, приносящих производителям сверхвысокую прибыль, например спиртные напитки, сигареты, бензин).

В 2002 г. региональные и местные органы власти получили право вводить местные налоги. Когда принималось такое решение, была надежда, что эти власти заинтересованы в создании благоприятных условий для развития промышленности и не станут душить ее чрезмерными налогами. К сожалению, надежда не оправдалась. Местные чиновники еще слишком мало зависят от налогоплательщиков. Естественное стремление бюрократии изымать и перераспределять доходы привело к тому, что налоговая система России быстро превратилась в мозаичную картину: на региональном и местном уровнях изобретено более 60 налогов (помимо уже существующих 21 местного и 3 региональных). Среди этих налогов немало весьма экзотических, скажем, на содержание футбольной команды или на научно-исследовательские экспедиции. Якутия ввела 1000-процентный налог на сверхнормативный фонд оплаты труда, Чувашия - налог на падение объемов производства и на капиталовложения за пределами республики, а некоторые республики и области - собственные таможенные пошлины за ввоз тех или иных товаров, в основном алкогольных напитков. Налогоплательщики с большим трудом разбираются в таком обилии налогов, неизбежны ошибки. Налоговой инспекции трудно проверить, уплачены ли все налоги. Тяжелое налоговое бремя делает невыгодным честный бизнес. Все это сказалось на том, что в России стало массовым уклонение от уплаты налогов. На 1 ноября текущего года, по официальным данным, неплатежи в федеральный бюджет превысили 30 трлн. рублей, или примерно 17% всех запланированных на 2006 г. доходов. А по экспертным оценкам, недобор налогов и того выше - не менее 30%. Вывод - наша налоговая система нуждается в реформировании. Правительство подготовило проект нового Налогового кодекса, который предстоит рассмотреть и узаконить теперь уже новому парламенту. В соответствии с этим проектом число налогов в России будет сокращено до 30 и снижено общее налоговое бремя. В перспективе ликвидируются транспортный налог, налог на рекламу, на содержание жилищного фонда и соцкультбыта и др.