Мемлекеттік-муниципалдық басқарудың даму болашағы және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру бағыттары

Мазмұны

Кіріспе

Зерттеу тақырыбының өзектілігі. Қазақстан Республикасындағы әкімшілік реформалардың басымдылықты бағыттары мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және муниципалдық басқару жүйесін қалыптастыру болып табылады. Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және муниципалдық басқаруды дамытумен барлық экономикалық жүйенің толық қызмет етуі, елдің тұрақты әлеуметтік – экономикалық жағдайы байланысты.

Кез-келген қазіргі заманғы демократиялық мемлекет тым болмаса муниципалдық басқару әдісіне кепілдік бермесе немесе оның бар екенін мойындамаса, экономикалық және әлеуметтік үдерістердің тиімді басқарылуын қамтамасыз ете алмайды. Себебі, басқару саласы аса күрделі және көпқырлы, сондықтан қоғамдық дамудың барлық мәселелерін тек орталықтан шешу қиындық туғызады. Сондықтан, басқару қызметінің тиімділігін арттыру үшін өкілеттіліктің бір бөлігін тұрғындардың ортақ мүддесі тұрғысынан алып қарағанда оңтайлы нәтижеге қол жеткізеді деуге болатын басқару деңгейіне берген ұтымды және бұл нағыз демократияға жеткізер жолдың бірі.

Қазіргі уақытта белсенді түрде бірінші мәселе ретінде мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және муниципалдық басқаруды дамыту мәселелері алға қойылып отыр. Жергілікті мәселелерді шешудің бір қадамы 2001 жылы экспериментті түрде ауыл әкімдерін және 2006 жылы аудан және облыстық мәндегі қала әкімдерін сайлау болып табылды.

Бүгінгі таңда бұл жағдай Елбасының елдің негізгі Заңына жаңартулар енгізуімен түбірінен қайта өзгерді. Қазақстан кең көлемді территорияны иеленеді, осыған байланысты еліміздің аймақтары табиғи байлықтарының қалыптасуына, климаттық жағдайларына және т.б. негізделген әртүрлі экономикалық әлеуетке ие. Сонымен қатар аймақтар демографиялық, этникалық және тарихи ерекшеліктері бойынша бөлінеді. Әсер ету механизмдерінің орталықтандырылған стандартты жинағымен басқара, жоғарыда аталған факторларды ескере, мемлекет еліміздің барлық аймақтарының қажеттіліктерін бірдей деңгейде оптималды қанағаттандыра алмайды. Осыған байланысты мемлекеттік басқару деңгейлері арасында өкілеттіліктерді бөлу қажеттігі туындайды.

Бүгінгі таңда әрекет  ететін жергілікті мемлекеттік басқару – ауыл, ауылдық округтер, аудандық мәндегі қалалар деңгейіндегі әкімдер институты – жеткілікті тиімді емес, өйткені жоғарыда тұрған әкімдер мен үкіметке күшті тәуелділікте тұр. Соған байланысты олардың қызметі негізінен халықтың мүддесін қанағаттандыру мен экономикалық жинақтылыққа емес, ал жоғары тұрған органдардың бұйрығын орындауға бағытталған. Қалыптасқан жағдайдан шығу жолы муниципалдық басқару жүйесін енгізу болып табылады.

Мемлекеттік басқарудың тиімді жүйесіне жаңа талаптар мемлекеттік басқару жағдайын зерттеу, сонымен қатар мемлекеттік басқару жүйесі ретінде ғана емес, сонымен бірге ҚР-дағы муниципалдық басқару жүйесі ретінде ғылыми негізделген үлгіні жасау қажеттігін негіздейді. Бұған байланысты мемлекеттік басқаруды реформалау және муниципалдық басқаруды дамыту мәселелерін зерттеу облысындағы теориялық - әдістемелік және қолданбалы зерттеулердің ролі өседі. Жоғарыда аталғандар дипломдық жұмыс тақырыбының өзектілігін негіздейді.

Диплом жұмысының  мақсаты – Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік-муниципалдық басқарудың қалыптасуының теориялық аспектілерін қарастыра отырып, оның органдарының  жай-күйі мен даму болашағын зерттеу және бюджетаралық қатынастардың ұйымдастырушылық-әдіснамалық негіздері мен тәжірибесін зерттеу негізінде оны жетілдіру жөнінде ұсыныстар жасау болып табылады.

Осы мақсатқа сай жұмыста келесі негізгі міндеттер қойылды:

-        мемлекеттік билікті орталықсыздандыру қажеттігін және муниципалдық басқару жүйесін енгізуді негіздеу;

-   бюджетарлық қатынастарды қалыптастыру принциптері мен әдістеріне сипаттама беру;

-        ҚР-дағы муниципалдық басқару жүйесін шет мемлекеттермен салыстырмалы талдау; 

-        муниципалдық басқару жүйесін жетілдіру мақсатында мәслихаттардың рөлін көтеру бағыттарын анықтау;

-        мемлекеттік-муниципалдық басқару органдарының өзара әрекет етуін жетілдіру мақсатында түсімдер мен шығындардың бюджет деңгейлері арасында бөлінуін саралау; 

-        бюджетарлық қатынастарды реттеуді жетілдіру жолдарын ұсыну.

              Зерттеу пәні – муниципалдық басқару органдарының бюджетаралық қатынастарға қатысты құзыреттерін жүзеге асыру барысында орындайтын функциялары мен қолданатын әдістері.

              Зерттеу объектісі – Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік- муниципалдық басқару органдары.  

Диплом жұмысы кіріспеден, үш тараудан және қорытындылар мен қолданылған әдебиеттер тізімінен тұрады. Жұмыс 17 кесте мен 4 суретті қамтиды.

Бірінші бөлімде мемлекеттік-муниципалдық басқару мәселелерінің теориялық негіздері қарастырылып, орталықсыздандыру мәселелерімен қатар бюджетаралық қатынастарға сипаттама берілді. 

Жұмыстың екінші бөлімі мемлекеттік-муниципалдық басқару органдарының жай-күйін талдауға арналды. Бұл бөлімде зерттеу объектісі ретінде алынған муниципалдық басқару органдарының қызметі мен Қазақстандағы бюджетарлық қатынастардың жүзеге асу барысы талданды.

Үшінші бөлімде муниципалдық басқару органдарының даму болашағы, олардың қызметін  жетілдірудің бағыттары мен жолдары, сонымен қатар бюджетаралық қатынастарды реттеудің негізгі бағыттары ұсынылды. 

Дипломдық жұмыстың қорытынды бөлімінде қарастырылып отырған мәселеге қатысты тұжырымдар мен ұсыныстар берілді.

1 Мемлекеттік-муниципалдық басқару  және бюджетаралық қатынастардың теориялық негіздері

1.1 Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру муниципалдық басқаруды дамыту негізі ретінде

Қазақстан Республикасында тәуелсіздік алған 19 жыл ішінде экономиканы дамыту және қоғамды демократиялауды нарықтық жолға қою бойынша реформалар жүргізілді. Тәуелсіз мемлекет ретінде Қазақстанның  алғашғы жылдарында басымдылықты көңіл мемлекеттілікті бекіту, күшейтуге, халықаралық аренада орын алуға, әлеуметтік-экономикалық сферда реформалар жүргізуге аударылды. Дамудың қазіргі кезеңінде, яғни тәуелсіздіктің жалпы ұлттық негізі құрастырылған кезде басымдылықты тапсырмалардың бірі жергілікті мемлекеттік басқару және  жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін реформалау, яғни мемлекетік басқаруды орталықсыздандыру болып табылады.

Соңғы оңдаған жылдар бойында ұдайы зерттеулер жүргізіліп, мемлекеттік басқарудың нәтижелі модельдері мен құрылымдары іздестірілуде. Көптеген елдерде жүргізілген эксперименттердің нәтижесінде халықты басқарудың төмендегі деңгейлері бөліп көрсетіле бастады:

-        мемлекеттік басқару (федералдық немесе республикалық деңгейде);

-        жергілікті мемлекеттік басқару (әкімшілік-аумақтық құрылымның жоғары буындары деңгейінде);

-        аумақтық өзін-өзі басқару (төменгі әкімшілік-аумақтық бөлініс деңгейінде) [1].

Мемлекеттік басқаруды бұлай жіктеу ғаламдану жағдайында азаматтар мен қоғам істерін жария басқару жүйесінің әлеуметтік нәтижелілігін арттыру, бұл жүйеде демократияны тереңдету қажеттілігінен туындаған. Мемлекеттік басқарудың жаңа тұжырымдамаларының авторлары мұндай құрылымды жаңа жағдайда – ғаламдану жағдайында мемлекеттік басқарудың орталық органдары негізінен елдің сыртқы байланыстарын реттеумен шұғылданып, сол арқылы мемлекеттік басқарудың ішкі міндеттерін ойдағыдай орындау үшін қолайлы сыртқы жағдай жасауға тиіс екендігімен ақтайды. Бұл деңгей сондай-ақ мемлекеттік басқару жөніндегі заңдарды қалыптастырып, жетілдіру ісіне жәрдемдесуге, салалық және басқа мемлекеттік бағдарламалар қабылдауға, ұлттық компанияларды және негізгі мемлекеттік ресурстарды басқаруға және басқа перспективалық мәселелерді шешуге тиіс.

Жергілікті мемлекеттік басқару жүйесі – орталық пен әкімшілік аумақтар арасында құзырлар ара жігін ажырату нәтижесі. Әдетте жергілікті мемлекеттік басқару органдары мемлекеттік басқарудың орталық салалық органдарының агенті ретінде қимылдап, қоғамдық стандартқа сәйкес халыққа іс жүзінде барлық кызметті көрсетеді.

Жергілікті мемлекеттік басқару деңгейінде статистикалық есеп, азаматтардың жекелеген категорияларына нақты көмек көрсету, ұйымдық-реттеушілік, ұйымдық-рұқсатетушілік, ұйымдық-бақылаушылық процедуралар, сондай-ақ әртүрлі субъектілердің әкімшілік және шаруашылық дауларын құқық негізінде шешу жүзеге асырылады.

Азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқару 18 ғасырда пайда болды. Қазіргі кезде жергілікті өзін-өзі басқару, біріншіден, төте және өкілдікті демократияның пошымы жеке бір әкімшілік ауқымында саяси құқықтармен бостандықтарды іске асыру пошымы деп қарастырылады. Жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік басқарудың барлық буындарына азаматтардың қатысуын жоққа шығармайтынын атап өту дұрыс. Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік  басқаруды толықтыру құралы ретінде қажет, ол аумақ істерін көпшілік болып басқару жүйесінде азаматтардың пікірі мен мүддесінің барынша ескерілуін қамтамасыз етуге тиіс. ТМД Парламентаралық Ассамблеяның 1994 жылғы 29 қазанда қабылданған арнайы Декларациясында «жергілікті өзін-өзі басқару Достастық мемлекеттерінің мемлекеттік және қоғамдық өмірін демократиялық жолмен ұйымдастырудың қажетті элементі болып табылады» деп көрсетілген.

Қазақстан егемендігін алғаннан бері көптеген институционалдық сипаты бар мәселелермен кездесті. Қазақстан жағдайы халықаралық қатынастар субъектісі ретінде республикадан халықаралық кеңістікте өз орнын табуға көмектесетін саяси және экономикалық теңестіруді талап етуде. Осыған байланысты мемлекет құрылысының өзі аса маңызды. Осы тұсынан келсек те, демократиялық дамудың ең маңызды мәселелерінің бірін қарастыру қажет болды, дәлірек айтсақ – транзитті қоғам жағдайында билік органдарын орталықсыздандыру мәселесі. Осыған байланысты орталықсыздандыру мәселесіне теориялық қорытынды беру, әлеуметтік субъектілер мен институттар арасындағы қарым-қатынасты Қазақстанның саяси жүйесіне қолайлы болатындай етіп жасау маңызды. Қазіргі кезде еліміздің әлеуметтік-экономикалық, саяси, мәдени өміріндегі алғышарттар пайда болды және олар билік органдарын орталықсыздандырудың негізі бола алады [2]. Орталықсыздандыру түсінігіне көптеген анықтамалар бар. Соның ең басты екеуін келтіруге болады.

1.     Орталықсыздандыру –  басқару функцияларын орталықтан жергілікті билік органдарына беру, жоғары тұрған органдарындың есебінен төменгі билік органдарының өкілеттіліктерін кеңейту.

2.     Орталықсыздандыру – орталықтандыруға қарама-қарсы басқару жүйесі, яғни жергілікті әкімшілік органдар мен қоғамдық өзін-өзі басқару мекемелерінің билік өкілдіктерін кеңейту [3]. 

Орталықсыздандыру түсінігінің әртүрлі анықтамасымен бірге  оның әртүрлі нысандары бар. Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру екі жақты сипатқа ие. Осыған байланысты Қазақтан Республикасының стратегиялық жоспарлау бойынша агенттігі мемлекеттік қызметті орталықсыздандыру концепциясының жобасында мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың екі нысанының -  деконцентарция және деволюцияның бар екенін атап өтті. Деконцентрация деп иерархиялық басқару жүйесінің күшін сақтай отырып, мемлекеттік биліктің басқару функцияларын осы жүйесі бойынша төменгі билік органдарына берумен байланысты процесті айтады. Оны «әкімшілік орталықсыздандыру» деп те атайды. Деконцентрация басқарудың әкімшілік астарына да қатысты және оның орталық және орталық емес басқару органдары арасында функцияларды иерархиялық бөлуді қайта қалыптастыру сияқты мақсаттары бар. Орталықсыздандыру саяси жағынан (саяси орталықсыздандыру) келсе, ол шешім қабылдау құқығын жергілікті басқару органдарына беруді білдіреді. Бұл құқықтық жүзеге асуы жергілікті басқарудың актісін білдіреді. Деволюция (міндеттерді табыстау) жергілікті өзін-өзі басқару органдарына шешім қабылдауға және дербес қаржылық, басқарушылық іс-әрекет жүргізуге құқық беруді білдіреді. Осылайша, орталықсыздандыру үрдісінің үш сатысын былай да сипаттауға болады. [4]

Cурет 1 - Орталықсыздандыру  процесінің үш сатысы

Сонымен, жергілікті үкімет іс-әрекетінің дербестігін қамтамасыз ететін шарттар қатарын былай кескіндеуге болады:

1.     Саяси автономия, яғни мемлекеттің құрылымына тәуелсіз, жергілікті қауымдастықтың өкілетті органдарын тікелей жалпылама таңдау арқылы сайлау.  Атқарушы органды өздерінің сайлауы арқылы қалыптастырады, ол өзінің функциясын орындауда орталықтың тәуелсіз құқығына ие болуы мүмкін.

2.     Құқықтық автономия – заңмен бекітілген және биліктің басқа деңгейлерімен табысталған өз өкілдіктерін дербес жүзеге асыру құқығы.

3.     Әкімшілік автономия, билік деңгейлері тарапынан иерархиялық бағыныштылықтан еркін (демократиялық орталықтандыру қағидасынан бас тарту - төменгінің жоғары тұрған органға бағыныштылығы).

4.     Қаржылық автономия – жергілікті мәселелер шешуге қажетті қаржы ресурстарының қолма-қолдығын және оларды пайдалану мүмкіндіктері мен олардың қозғалысын басқаруды (орналастыруды, бөлуді)  білдіреді.

Қазіргі ғылымы мен техникасы, ақпараты мен пікір алмасу үрдісі қарқынды дамып келе жатқан қоғамда мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың маңызы арта түсуде. 2007 жылдың 28 ақпанындағы Парламент палаталарының бірлескен отырысында жария етілген Президенттің Қазақстан халқына дәстүрлі Жолдауында демократия, жергілікті басқаруды жетілдіру мәселелері жан-жақты көрініс тапты. Онда еліміздегі демократияландыру және тиімді басқару мәселелері қозғалды. Соның ішінде жергілікті өкілетті органдарды дамыту, мәслихаттарды күшейтіп, өкілеттігін кеңейту және уақыт өте келе мәслихаттардың жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізіне айналуы атап өтілді. Жергілікті өкілетті органдары – мәслихат.  "Жергілікті мемлекеттік басқару туралы" Заң бойынша мәслихаттардың өкілеттіктеріне төмендегілер жатқызылады:

                       аумақтың жоспарын, экономикалық және әлеуметтік даму бағдарламаларын, жергілікті бюджетті, оның атқарылуы туралы есепті бекіту;

                       қоршаған ортаны қорғау бойынша бағдарламаларды бекіту;

                       әкім ұсынған әкімшілік-аумақтық бірлікті басқару сызбасын бекіту;

                       әкімнің ұсынысы бойынша әкиматтың жеке құрамын маслихат сиссиясының шешімімен келісу;

                       атқарушы органдар жетекшілерінің есептерін қарау, маслихат шешімін орындамаған ұйымдардың, мемлекеттік басқару органдарының лауазымды тұлғаларын жауапкершілікке тарту бойынша сәйкес органдарға ұсыныс беру;

                       ҚР заңдарына сәйкес азаматтардың құқықтары мен заңды мүдделерін қамтамасыз ету өкілеттіктерін іске асыру;  

                       ҚР әкімшілік құқық бұзушылық Кодексіне сәйкес тәртіпті бекіту;

                       жергілікті бюджеттің, жоспарларының, экономикалық және әлеуметтік даму бағдарламаларының орындалуына бақылау;

                       маслихаттың тұрақты комиссиясын және басқа да органдарын құру, олардың қызметтерінің есептерін тыңдау және т.б.;

                       халықты еңбекпен қамту және кедейшілікпен күресу бағдарламасын бекіту;

                       ведомствоаралық сипаттағы мәселелер бойынша акимат жанынан консультативтік-кеңестің жеке құрамын әкімнің ұсынысымен бекіту;

                       ҚР Жер заңдары бойынша жер қатынастарын реттеуді жүзеге асыру;

                       ҚР Конституциялық нормаларын, заңдарын, Президенттің актілерін, ҚР Үкіметінің нормативтік құқықтық актілерін орындауға қатысу [5].

Мәслихат өзінің өкілетін сессияда (сессия жылына 4 рет өткізіледі), өзінің тұрақты комиссиясы, маслихат сессиясының төрағасы, депутаттар, маслихат хатшысы арқылы жүзеге асырады.

Президенттік бақылауды тікелей президент өзі немесе оның әкімшілігі жүзеге асырады. Президент облыс, Астана мен Алматы қалаларының әкімдерін сәйкес мәслихаттың  ұсынысы бойынша тағайындайды.

Логика бойынша әкім толықтай Үкіметке жауапты болуы керек, себебі ол жергілікті атқарушы органның жетекшісі, дегенмен әкім Президенттің тапсырмасын орындауға міндетті. Иерархиялық емес, бәсекелестік бағыныштылық пайда болады, бірақ Президенттің алдындағы жауапкершілік басымырақ.

Президент барлық деңгейдегі әкімдердің жұмыстарына бақылау жасай алмайды, бақылаусыз оларды жұмыстан босатуға болмайды. Облыстарға бекітілген мемлекеттік инспекторлар бар, бірақ барлық деңгейдегі әкімдерге бақылау жасау мүмкін емес. Сондықтан Президенттің де, Үкіметтің де алдынан жауапкершілік төмендеуі мүмкін, сол себепті әкім Үкіметтің алдында жауап береді, ал Үкімет әкімдер үшін Президенттің алдында жауапты.

Жергілікті басқару органдарының қызметтеріне парламенттің бақылауы заң бойынша қарастырылмаған. Бас прокурордың ұсынысы бойынша Сенат мерзіміне дейін маслихаттардың өкілеттеріне тоқтатуға құқығы бар.

Үкімет конституциялық өкілеті шеңберінде заңдардың орындалуына бақылау жасауды жүзеге асырады. Әділет министрлігі мен оның аумақтардағы органдары жергілікті органдардың актілерін тіркейді. Атқарушы орган тігінен бағынышты.

Маслихаттардың тігінен бағынышты болмағандығы, олардың бір-бірінен қызметтері алшақтатылғандықты білдірмейді. Жоғары тұрған маслихат шешімі төменгі тұрғандардың орындауына міндетті болғанымен, оның төменгі органның өкілетіне араласуға құқығы жоқ. Төменгі тұрған маслихат заңсыз шешім қабылдаса да, оны жоғары тұрғаны маслихат жоя алмайды, оны тек сот тәртібі арқылы  жүзеге асыруға болады.

Маслихаттардың тұрақты комиссияларының ешқандай бақылау жасау функциялары жоқ. Белгілі бір әкімшілік-аумақтық бірлікке жалпы бақылауды жергілікті маслихат пен акимат жүзеге асырады.

Қазақстанда жергілікті билікті ұйымдастырудың Конституциялық үлгісі өкілетті орталықтандырылған бақылауды сақтауды қарастырады. Бүгінгі таңда биліктің жергілікті органдардың функциялдық  құрылымы аймақтарда әртүрлі және әкімшілік-территориялық басшылық ауысқан сайын өзгереді. Кейбір аймақтарда обылыстық орталық денгейіндегі жеке қалалық звенолар қалалықпен  біріктірілген, аудандық органдар обылыстық атқарушы органға бағынышты. Осыған байланысты қызмет көрсетуге жауапкершілік аудандық (қалалық) звено құзіретіне қалса, ал қаржыландыру сәйкесінше атқаруды бақылау мен басшылық обылыс орталығында жүзеге асырады, екеулік бағынушылық жүйесі туындайды.

Жоспарлаудағы және шығындық өкілеттіліктерді жүзеге асырудағы, сәйкесінше шешім қабылдаудағы биліктің аудандық (қалалық)  денгейінің жеткіліксіз дербестігі барлық мемлекеттік қызыметті жүзеге асырудың сапасы мен тиімділігінде көрінуде.

Жергілікті басқару денгейлері бойынша коммуналды меншікті шектеу мәселесі шешілген. Коммуналды меншікті иелену мәселелері мемлекетті басқарудың жергілікті органдары үшін маңызды болып табылады. Қазіргі кезеңде обылыстық аудандық және ауылдықтарда коммуналды меншікті әділетті бөлу жоқ.

Ал меншік бюджетпен қоса мемлекеттік басқарудың барлық денгейлерінің қызметі болып табылады. Жергілікті жерлерде мемлекетік қызметті жүзеге асыру тиімділігі әлеуметтік инфрақұрылым объектілері  бойынша  меншік сиптына байланысты.

Биліктің аудандық, қалалық (аудандық мәндегі) денгейі де мемлекеттік басқарудың дұрыс иниституттары мен механизмдері жоқ. Қазақстан мемлекетінің ауылды жерлерінде 6,5 млн. көп  адам тұрады, бірақ бұл денгейінде басқару белгілі бір вакумінде ғана көрінеді – жергілікті басқару органдары құрастырылмаған әкімшілік-территариялық әкімдер шаруашылық және экономикалық салаларда шешім қабылдауда дербестікке ие емес.

Бүгінгі таңда республикада көптеген аудандар бюджеттің табысты бөлігіне түсімдердің жеткілікті денгейін қамтамасыз ете алмайды. Мемлекеттік басқару негізінде орталықсыздандыруға басқарудың осы денгейінде мемлекеттік басқарудың жетілген иниституттарын кезеңдеп қалыптастыру қажет.

Жоғарыдағы аталған мәселелерді ескере отырып, алдағы орта мерзімді кезеңде мемлекетімізде мемлекеттік басқару жүйесін ары қарай жетілдіру бойынша шаралар мемлекеттік қызметтер құрамын оптималдауға және мемлекеттік басқарудың барлық денгейлері арасында оларды тиімді бөлуге сонымен бірге жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастыруға бағытталған.

Осыған байланысты мемекетік құрылыс пен мемлекетік  басқарудың тиімділігін көтеруде осы кезеңде мемекетік қызметерді орталықсыздандыру және мемлкеттік басқаруды демократизациялау мәселелері туып отыр.

Кеңінен таралған теориялық бағыттардың авторларына сәйкес аймақтық басқарудың үш үлгісін көрсетуге болады олар:

-        «Орталықсыздандырылған аймақтық менеждемент» үлгісі территориялық дербестігін күшейтуге бағытталған аймақтың өзін-өзі басқару нысанындағы орталықсыздандырумен байланысты. Осыған қарай берілген бағыттың аймақтық басқару процесстерін өсіру болып табылады.

-        Аймақты кеңістікті басқарудың екінші үлгісі «орталықтандырылған аймақтақ менеджмент» - олардың өндірістік процесстері орталықтандырылған реттеу басымдылығына бағытталған бағытқа сәйкес келеді. Сондықтан территорияның әлеуметік-экономикалық мәселелерін шешеу орталықтан жүргізіледі.

-        «баланысты кеңістікті менеджмент» үлгісі орталықсыздандыру мен орталықтың  рационалды сәйкестігіне негізделеді және кеңістікті ұйымның тұрақты қызмен етуіне әкелетін әлеуметтік және экономиклық мүделерін тепе-теңдіңдікту дамытуды ұсындады [6].

Мемлекеттік басқаруда орталықсыздандыру екі жақты сипатқа ие. Осыған байланысты Қазақтан Республикасының стратегиялық жоспарлау бойынша агенттік мемлекеттік қызметті орталықсыздандыру концепциясының жобасында мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың екі құрамасының; деконцентарция және деволюцияның бар екенін ескеріп өтті [7].

Осылайша мемлекттік басқаруды орталықсыздандыру мемлекеттік биліктің звенолары арасындағы қызметтерді қайта бөлумен байланысты мемлекеттік басқару жүйесін ары қарай реформалау ғана емес, сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін негіздеу мен дамытуды білдіреді.

1.2 Қазақстан Республикасындағы  мемлекеттік-муниципалдық басқару жүйесінің қалыптасуының теориялық аспектілері

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі демократиялық мемлекеттің қызмет етіуінің қажетті шарты болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқару концепциясының негізінде адамды мемлекетті басқаруға, оның өміріндегі маңызды мәселелерді шешуге қатысу құқығымен қамтамасыз ету жатыр. Адамның өзінен басқа ешкім оның мүдесін нақты көрсете алмайды. Сондықтан оның мүдделері нақты шешімге айналатын билік денгейіне жақын болған сайын, оның қызметі тиімді болады. Тәжірибеде бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың кеңінен таралғанын, адамдардың күнделікті өмірлеріне тікелей қатысты мәселелердің көбісін оның билігіне беруді білдіреді. 1949 ж  10 желтоқсанда адам құқығының жалпы демократиясы әрбір адам өз мемлекетін басқаруға тікелей немесе еркін сайланған өкілдер арқылы құқығы бар деп бекітті. Мұнда жергілікті өзін-өзі басқарудың қандай орын алатынын  Европалық кеңестің мүшелерінің 1985ж 15 қыркүйекте «Жергілікті өзін-өзі басқару» хартиясын қабылдауы болып табылады.

Хартияның негізгі қағидасы тікелей қоғамдық істерге қатысуға азамтаттардың тікелей полстулаты тек жергілікті денгейде жүзеге асырылуы мүмкін, ал жергілікті территориялық құрылымдар кез-келген мемлекеттің  демократиялық нысанының негізінің бірі. Жергілікті өзін-өзі басқару концепциясы заң актілерінде көрсетілген жергілікті органдардың құқықары мен міндеттерін – өз жауапкершілігімен жергілікті халықтың мүдесіне қоғамдық істердің маңызды үлесін басқару мен реттеуді жүзеге асыруды білдіреді. Мұндай құқық жасырын дауыс беру жолымен сайланған мүшелерден тұратын кеңес немесе жиналыстармен жүзеге асырылады. Олардың алдында жауапты атқарушы органдарға ие [8].

Жергілікті өзін-өзі басқару – жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік істердің маңызды бөлігін реттеуге және оны өз жауапкершілігі мен жергілікті халық мүддесінде заң шегінде басқаруға құқығы мен мүмкіндігі [9].

Жергілікті өзін-өзі басқару – бұл қандай да бір ұйымның өмір сүруіне, тарихи сипаты бойынша құқықтар мен әлеуметтік жаңалықтар беруге, оларға қатысты істерде осы индивидтерді бірігіп пайдалануға, ұйымдарды басқарудың субъектісі мен объектісі арасындағы байланыстың жоқтығына қатысты осы ұйымның нормалар мен шешімдерін қамтамасыз ететін қоғамдық ұйымның салыстырмалы автономды қызмет етуі [10].

Жоғарыдағы аталғандарды ескере отырып, «жергілікті өзін-өзі басқару» ұғымына  анықтама берейік. Жергілікті өзін-өзі басқару – бұл жергілікті мәндегі мәселелерді шешу үшін азаматтардың территориялық өзін-өзі  ұйымдастыруы. Ол жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербес қызмет етуі мен тәуелсіздігі, қоғамдық пікірлердің жариялылығы мен есебі, жергілікті және мемлекеттік мүдделердің заң негізінде жүзеге асырылуы.

Кез-келген мемлекетте жергілікті өзін-өзі басқару негізгі үш мақсатты жүзеге асыру құралы ретінде қызмет етеді: мемлекеттік басқаруда орталықсыздындыруды қамтамасыз ету; жергілікті мәндегі мәселелерді шешуде демократиялық бастауларды дамыту және жергілікті істерді жүргізуде тиімділікті көрсету [11].

«Жергілікті өзін-өзі басқару» түсінігі қоғам мен мемлекеттің өмір сүруін ұйымдастыру туралы кешенді және әртүрлі бейнелеуді қамтиды. Жергілікті өзін-өзі басқару деп әдетте жергілікті мәндегі мәселелерді халықтың дербес шешуін көрсететін жергілікті денгейдегі биліктің конституциялық бекітілген ұйымдастырылуы түсіндіріледі. Сәйкесінше, жергілікті өзін-өзі басқару:

а) елдің конституциялық тәртібінің негізі;

ә) жергілікті мәндегі мәселелерді халықтың өзінің шешу құқығы;

б) халықтың билік ету нысаны болып табылады.

Қазақстан мемлекеті демократиялық мемлекет ретінде танылып, Қазақстан Республикасының Конституциясы халықтың билік етуінен, билікті заң шығарушы, атқарушы, сотқа бөлуден, идеологиялық және саяси әр түрлілігінен,  жергілікті өзін-өзі басқарудан көрініс табатын мемлекеттік демократизімінің маңызды тәртібін бекітеді. Жергілікті өзін-өзі басқару Қазақстан Республикасының Конституциясымен танылады және кепілдендірледі. Қазақстан Республикасының Конституциясының  89-бабында жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті мәндегі мәселелерді заң негізінде шешуді;

тікелей сайлау жолымен сонда тұратын халық және сайланған органдар арқылы жүзеге асыруды; заңмен бекітілген өкілеттілік шегінде оның қызметін жүзеге асыруды білдіреді [12].

Конституциялық  тәртіптің бір негізі ретінде жергілікті өзін-өзі басқаруды тану басқарудың орталықсыздандырылған жүйесін қалыптастыруды, мемлекеттік биліктің орталық органдары, мемлекеттік биліктің жергілікті органдары және жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өзара байланысының басқа да негізін бекітуді білдіреді.

Жергілікті өзін-өзі басқару халықтың билік ету нысаны ретінде келесі негізгі белгілерге ие болуы тиіс:

1.     жергілікті өзін-өзі басқару ерекше субьектіге ие – жергілікті қоғамдастықтың халқы;

2.     жергілікті өзін-өзі басқару – қоғам мен мемлекетті басқарудың демократиялық механизімінің ерекше нысаны;

3.     жергілікті өзін-өзі басқару ерекше объектіге ие – жергілікі мәндегі мәселелер;

4.     жергілікті өзін-өзі басқару билікті ұйымдастыру мен жүзеге асырудың ерекше нысанына – дербестікке ие;

5.     жергілікті өзін-өзі басқару өзінің жауапкершілігі негізінде өз қызметін жүзеге асырады [13].

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі органдар мен олардың қызметінен, қағидалардан, өкілеттіктер шеңберінен және жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет негізінен құралады. Жергілікті өзін-өзі басқару құрылымын келесі сызбадан көруге болады.

Қазіргі кезеңдегі мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару саласындағы реформалар мен өзгерістер жасаудың мақсаты - ұтымды ұйымдастырылған жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі арқылы жергілікті ресурстарды тиімді пайдалану, әлеуметтік мәселелерді шешу мен халықтың билікке деген сенімін арттыру болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқару халықтың жергілікті мәселелерді шешудегі белсенділігін арттырып, қоғамдағы өзін-өзі басқару мен бастамашылдыққа деген ішкі стимулдар құрып қана емес, сонымен қатар әлеуметтік-экономикалық және ғылыми-техникалық дамуға алып келуі тиіс.

Cурет 2 - Жергілікті өзін-өзі басқару құрылымы

Жергілікті өзін-өзі басқару теориясына арналған  еңбектерді талдау нәтижесінде келесі негізгі қағидаларды бөлуге болады:

1. Жергілікті мәселелерді халықпен шешудің дербестігі. Ол жергілікті референдум арқылы жүзеге асырылады. Сондай-ақ жергілікті қоғамдастықтарды сайлау пікірін білдірудің басқа нысандары жолымен немесе мен жергілікті өзін-өзі басқарудың сайланушы және өзін-өзі басқарудың басқа да органдары арқылы жүзеге асырылады. Жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен жүзеге асырудың осы және басқа да нысандары жергілікті қоғамдастықпен дербес жасалынатын және халықпен тікелей немесе жергілікті өзін-өзі басқарудың өкілді органымен қабылданатын жергілікті қоғамдастықтардың жарғысымен реттелінеді. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары өз бетінше жергілікті меншікті басқарады, жергілікті бюджетті қалыптастырады, бекітеді және орындайды, жергілікті салықтар мен алымдарды бекітеді. Азаматтардың пікірін тікелей көрсету жолымен қабылданған шешімдер, сонымен бірге жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен  лауазымды тұлғаларының шешімдерін жергілікті құрылым территориясындағы кәсіпорын, мекемелер және ұжымдар өздерінің ұйымдастырушылық-құқықтық нысанынан тәуелсіз орындауға міндетті.

2. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекетті басқару жүйесінде ұйымдастырушылық негізделуі және ортақ тапсырмалар мен қызметтерді жүзеге асырудағы олардың мемлекеттік билік органдарымен өзара байланысы. Яғни жергілікті деңгейдегі әкімшілік пен маслихаттың өзара байланысты іс-қимылын білдіреді. Мемлекеттік органдар жергілікті өзін-өзі басқару қызметіндегі заңдардың сақталуын қамтамасыз етеді.

3. Жергілікті өзін-өзі басқарудың материалдық және қаржылық ресурсының  оның өкілетілігімен үйлесуі. Кез-келген жергілікті өзін-өзі басқару құылымның бөлінбейтін атрибуты жергілікті өзін-өзі басқару меншік пен жергілікті бюджет болып табылады.

4. Халық алдындағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының және лауазымды тұлғалардың жауапкершілігі. Жергілікті мәселелердің қанағаттандырылмай шешілуі кезінде жергілікті қоғамдастық халқының претензиялары жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен лауазымды тұлғаларға, сонымен қатар өздеріне хабарлануы тиіс. Халық алдындағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының жауапкершілігі халық тарапынан сенімсіздік туғанда пайда болатын және жергілікті өзін-өзі басқару органдарының депутаттарына және лауазымды тұлғаларына сенімсіздік білдіру, оларды орнынан босатуға құқы арқылы көрінеді.

Жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен лауазымды тұлғалардың жауапкершілігі, тәртібі мен шарттары халықтың сенімділік білдіруі нәтижесінде жергілікті қоғамдастықтың жарғысымен анықталады.

5. Азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын сақтау қағидасының мәні Қазақстан Республикасының Консититуциясы адамды, оның құқықтары мен бостандығын жоғары құндылық деп санайтын және адам мен адамзаттың құқығы мен бостандығы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының да қызметінің мәні мен маңызын анықтайтындығын негіздейді.

6. Жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен қызметтердің заңдылығы. Заңдылық қағидасы жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың және қызмет етудің жүзеге асырылуын талап етеді.

7. Жергілікті өзін-өзі басқару қызметінің жариялылығы. Жергілікті өзін-өзі басқару қызметіндегі жариялылық қағидасын жүзеге асыру олардың  қызмет етуінің ашық сипатын, жергілікті қоғамдастық халқына ол туралы ақпараттың жүйелі берілуін білдіреді. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметін бақылауда жергілікті мәнді мәселелерді шешуде азаматтардың қатынасуы үшін қажетті бағыттар мен шарттар туғызады.

8. Жергілікті өзін-өзі басқаруды мемлекеттің кепілдендіруі. Аталып отырған қағиданы жүзеге асыру жергілікті өзін-өзі басқару құқықтарын қорғауды кепілдендіру жүйесін құруды білдіреді. Мемлекет жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен қызмет етудің құықтық негіздерін, жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық, экономикалық және ұйымдастырушылық дербестігіне құқықтық кепілдемесін, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекетік органдармен өзара байланысу қағидаларының негіздерін бекітеді [14,15,16].

Халықтың билігін ұйымдастыру және жүзеге асырудағы жергілікті өзін-өзі басқарудың ролін оның келесідей негізгі қызметтерінен байқауға болады:

а) жергілікті мәндегі мәселелерді шешуге халықтың қатысуын қамтамасыз ету. Жергілікті өзін-өзі басқару қызметін жүзеге асыруда халықтың тікелей,  сайланушы және басқа жергілікті органдары арқылы қатысушының құқықтық кепілдемесін заңмен бекітілуі. Азаматтар жергілікті референдумға, жиынға, сайлануға жергілікті қызметке теңестірілген басқа да органдарға, жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен лауазымды тұлғаларға жергілікті мәселелер бойынша шағымдануға, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметі туралы толық және объективті ақпарат алуға, адам мен азаматтардың құқы мен бостандықтарына тікелей қатысы бар материалдар мен құжаттармен танысуға, өзінің сот тәртібінде жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысу құқығын қорғауға құқылы.

Жергілікті мәндегі маңыздырақ мәселелері шешу үшін немесе қоғамдық пікірді айқындау үшін жергілікті өзін-өзі басқару территориясында өмір сүретін барлық азаматтар қатысуға құқылы.

Жергілікті қоғамдардың қызметі жергілікті өзін-өзі басқару органдарының және лауазымды тұлғалардың уақытынан бұрын өкілеттілігін босату, халықтың сенімділік білдіру тәртібін реттейді. Халық жергілікті қоғамдастық жарғысына сай:

1) жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жергілікті мәселелер бойынша құқықтық актілердің жобасын жасауға құқылы. Олар оны халық өкілдері қатысуымен ашық отырыста қарастыруға міндетті.

2) Мәселелердің жауаптары бұқаралық ақпараттың жергілікті құралдарында ресми түрде жариялануға тиіс, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына сұраныс беруге құқылы.

ә) Жергілікті қоғамдастық өзінің муниципилалды меншігі мен жергілікті бюждетіне ие. Жергілікті қоғамдастық пен қаржыға қатынасты меншік иеленуші құқығын жергілікті өзін-өзі басқару органдары, сонымен қатар тікелей халық жүзеге асырады. Заңға сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару органдары жеке және заңды тұлғаларға меншік объектілерін уақытша пайдалануға беруге, жалға беруге құқылы, сонымен қатар басқа да келісімдер жүргізуге, меншік объектілерін жекешелендіру немесе қолдануға берудің шарттарын сақтауға құқылы; мақсатты бюджеттен тыс қорлар және қаржылық-несиелік ұйымдар құруға құқылы. Қарастырылып отырған қызметті жүзеге асырумен байланысты, осы және басқа өкілеттіліктерді жүзеге асыру жергілікті қоғамдастықтың халқы мүддесі  үшін жүзеге асырылуы, олардың қажеттіліктерін қанағаттандыруы тиіс. Бұл ең алдымен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызыметімен қамтамасыз етіледі.

б) Жергілікті құрылым территориясында кешенді дамуды қамтамасыз ету де жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі міндеті болып табылады. Кешенді даму жергілікті шаруашылық тиімділігін көтеруді, әлеуметтік-мәдени, экологиялық тапсырмаларды шешуді, еңбек, табиғи және басқа жергілікті ресурстарды ұтымды пайдалануды, азаматтардың өмір сүруі мен демалысы үшін қажетті шарттар туғызуды қамтамасыз етуге бағытталған[17].      

Жергілікті қоғамдастықтың кешенді әлеуметтік-экономикалық даму мәселелері көбінесе жергілікті өзін-өзі басқару меншікке жатпайтын кәсіпорын, ұжымдардың қызметтерімен байланысты. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары өз территориясының  кешенді әлеуметтік-эконмикалық дамуында аталған кәсіпорындар, ұжымдар мен ұйымдардың қатысуын реттеуге құқылы.

в) Әлеуметтік-мәдени, коммуналдық-тұрмыстық және басқа өмірлік маңызды қызметтер мен халық қажеттіліктерін қанағаттандыруды қамтамасыз ету. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының бұл қызметтерін жүзеге асыру үшін, біріншіден, сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару кәсіпорындар, ұжымдар, ұйымдар мен қызметтерді дамытуды қамтиды. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының кәсіпорын, ұжым мен ұйымдарды құруға құқы заңмен бекітіледі. Ол органдар мектепке дейінгі, негізгі жалпы және  кәсіби білім берудің жергілікті өзін-өзі басқару ұжымдарының, энергия, газ, жылу және сумен қамтамасыз ету мекемелерінің  қаржымен қамтамасыз етілуін ұйымдастыру мәселелерімен айналысуы керек. Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару органдары тұрғын үй және әлеуметтік-мәдени құрылыс үшін; халықты сауда тауарларымен, қоғамдық тамақ және тұрмыстық қызмет көрсетумен қамтамасыз ету үшін мәдениет ұйымдарының, бұқаралық ақпарат ұйымдарының және т.б. қызметін ұйымдастыру үшін жағдай туғызуға міндетті. Осымен бірге, жергілікті өзін-өзі басқару органдары халықтың санитарлық игілігін, әлеуметтік қолдау мен халықты жұмыспен қамтамасыз етуге ықпал етуң керек. Үшіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару огандары реттеуші және басқарушы қызметті атқарады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары жергілікті қоғамдастық қамтуға тиісті салаларда минималды әлеуметтік стандарттардан төмен емес денгейде халықтың негізгі өміріне қажетті  қажеттіліктерін қанағаттандыруға міндетті.

г) Қоғамдық тәртіпті сақтау. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары қоғамдық тәртіпті жүзеге асырады. Негізінен қоғамдық тәртіпті сақтауды жергілікті өзін-өзі басқару органдар қамтамасыз етеді. Олар жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыруды қамтамасыз етеді және олардың қызметіне бақылау жүргізеді.

д) Заңмен кепілденген жергілікті өзін-өзі басқару мүдделері мен құқығын жергілікті өмірдің салаларындағы мемлекеттік органдармен және басқа да ұйымдармен бірігіп, жергілікті халық мүддесін қорғауда сот және басқа да нысандағы конституциялық өкілеттіктерін қолдануы керек. Сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен лауазымды тұлғалары мемлекеттік билік органына, кәсіпорын, мекеме және ұйымдардың әкімшілігіне жергілікті өзін-өзі басқару құқықтарын сақтауды, жергілікті өзін-өзі басқару құрылымдардан халықтың мүддесін екеруді талап ете алады. Берілген ұсыныстар міндетті түрде қаралуы тиіс.

1.3 Бюджетаралық қатынастарды қалыптастыру принциптері мен       әдістері

Үкіметтің таңдап алған экономикалық саясаты негізінде жасалынатын әрбір дамып жатқан қоғамның экономикалық құрылымның құрылуына және дамуында алдыңғы, аңықтаушы рөлді мемлекеттік реттеу алады. Соның ішінде мемлекетке  өзінің экономикалық және әлеуметтік реттеуін жүзеге асыруға мүмкіндік беретін аса маңызды механизмдердің бірі – қоғамның қаржы жүйесі.

Осы қаржы жүйесінің ең маңызды саласы – мемлекеттік бюджет. Осы қаржы жүйесі арқылы мемлекет мемлекет органдарына жүктелген  қызметтерін орындауға мүмкіндік беріп, орталықтанған және орталықтанбаған қаржы қорларының құрылуына ықпал етеді.

Мемлекеттік механизмнің тиімді қызмет етуінің басты шарттарының бірі – үкімет пен жергілікті билік органдарының келісімді және үйлесімді жұмыс жүргізуі болып табылады. Бұл міндетке қол жеткізу үшін басқару деңгейлері арасындағы қызметтер мен өкілеттіліктердің шегін анықтап алу қажет.

Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру саясатының маңызды бөлігі – бюджеттік орталықсыздандыру. Бюджеттік орталықсыздандыру дегеніміз барлық деңгейдегі бюджеттердің тәуелсіздігін білдіреді, яғни:

-әрбір деңгейдің өзінің жеке табыс көздерінің бекітілуі;

-оларды жұмсау (шығындау) жолдарын өздері анықтау құқығы;

-жоғарғы органдардың қабылдаған шешімдері нәтижесінде туындаған шығындардың өтемақысын талап ету құқығы болуы тиіс [19].

Оқымыстылардың айтуынша орталықтандырылмаған бюджет жүйесі әлде қайда тиімді. Себебі мұнда шешімдер әртүрлі деңгейде қолданылады. Мұндай жүйеде салық салу деңгейі мен бюджеттік қызметтердің арасындағы арақатынас біртіндеп сол жердегі тұрғындардың қажеттіліктері мен мүдделеріне сәйкестеледі. Сонымен салықтың әрбір деңгейі жоғары қайтарымдылыққа ие болады.

Бюджеттік құрылымға қатысты бюджет жүйесі ұйымдастырушылық бөлімшелерге немесе деңгейлерге бөлінеді. Мемлекеттік құрылымның екі нысаны белгілі: -біріншісі, басқарудың екі буынды жүйесімен (орталық және жергілікті буын) қарастырылатын унитарлы мемлекет және басқарудың үш деңгейлі (орталық, федерация мүшелері және жергілікті буындар) жүйесі бар федералды мемлекет. Осыған сәйкес экономикалық қатынастарға және заңды нормаларға негізделген, билік деңгейлерінің барлық бюджеттерін біріктіретін бюджет жүйесі құрылады. [13]

Сурет 3 – Қазақстан Республикасының бюджет жүйесі

Бюджетаралық қатынастардың бірыңғайлығын қамтамасыз ету үшін республикалық және жергілікті бюджеттер арасында түсімдерді бөлудің жалпыға ортақ, тұрақты нормативтері белгіленген. Осылайша, бюджет түсімдерінің барлық түрі республикалық және жергілікті бюджеттер арасында нақты бекітілген.

Аймақтардың әлеуметтік-экономикалық даму деңгейлерінің әртүрлілігі облыстар арасындағы айырмашылықтарды реттеуді талап етеді. Заңда заңдылық актілерге сәйкес республикалық бюджеттен облыстық бюджеттерге берілетін ұзақ мерзімді субвенциялар көлемі мен жергілікті бюджеттерден республикалық бюджетке берілетін алып қоюларды белгілеу жөнінде нормалар қарастырылған.

Облыстық бюджет пен аудандық бюджеттер арасындағы субвенциялар мен алып қоюлар көлемі облыстық уәкілетті органдар арқылы бекітіледі. Орталық пен аймақтар арасында бюджеттік өкілеттіліктердің бөлінуі және тағы да басқа өзгерістер Қаржы министрлігінің жүргізген функционалдық талдау нәтижесі бойынша жасақталып, 1999 жылы қабылданған және қазіргі қолданыстағы «Бюджеттік жүйе туралы» Заң негізінде белгіленген болатын [20]. Осылайша, қазіргі заманғы бюджеттік жүйені құруда үш негізгі қағиданы ерекше атап көрсетуге болады:

-шығындар бойынша жауапкершіліктің нақты бекітілуі;

-билік деңгейлері арасында салықтардың теңдей бөлінуі;

-бюджетаралық трансферттердің тиімді жүйесі.

Шығындар бойынша жауапкершіліктің бекітілуі заңдық тұрғыда анықталып, нақты билік деңгейінің функциясына сәйкес келуі тиіс. Бұл биліктің жоғарғы деңгейінің төменгі деңгейге шығындық міндеттемелерді өз бетінше «арта салуын» болдырмауға және сол арқылы бюджеттік шығындарды жоспарлаудың қолайлы шарттарына қол жеткізуге мүмкіндік береді.

Ал егер түсімдердің бөлінуіне келетін болсақ, әлеуметтік-экономикалық дамуы мен салық салу базасы бойынша аймақтар арасында үлкен алшақтық орын алған Қазақстан үшін түсімдерді бөлудің қазіргі қағидасы, яғни барлығына бірдей түсімдерді бөлудің орта мерзімге арналған тұрақты нормативтері сақталып отыр.

Аймақтардың қаржылық мүмкіндігін кеңейту, олардың қаржы саласындағы дербестіктерін арттыру жергілікті бюджетті басқарудың тиімділігін арттырудағы ең басты мәселе. Сондықтан да жоғары тұрған бюджеттен төменгі бюджетке трансферттер, субсидиялар бөлу унитарлы және федеративті мемлекеттерде кеңінен таралған. Яғни қаржылық ағындар процесі бюджетаралық қатынастар негізін құрайды. Ал бюджетаралық қатынастардың қамтамасыз етілуі үшін мынадай жағдайлардың орындалуы міндетті деп ойлаймыз:

     бюджет мәселесінде жалпы мемлекеттік мүдде мен халық мүддесінің бірлігі;

   бюджет – салықтық өкілеттіліктерді ажыратуда, шығындар мен табыстарды, сонымен бірге, табыстарды бөлу және қайта бөлуде орталықтандыру және орталықсыздандыру қағидаларының ұштастырылуы;

     бюджеттер дербестігінің жоғары деңгейлілігі және әрбір басқару органдарының бюджеттерінің теңестірілуін қамтамасыз етуге жауапты болуы;

   мемлекеттің бюджет-салық саясатын жүзеге асыруға аумақтық басқару органдарының белсенді қатысуы [21].

Аймақтар өз ішінде инвестиция үшін, жұмыс орындары үшін, азаматтар үшін өзара бәсекелестік жүргізу қажет. Себебі қоғамдық қаржылар нашар басқарылатын аймаққа қаржы мен адам капиталының «құйылуы» нашар жүргізіледі. Осыған қоса шығындық өкілеттіліктер нақты түрде бөлініп берілуі қажет және табыс көздері тұрақты түрде бекітіліп, бюджеттік теңестіру салықтық ауыртпалық пен объективті қажеттіліктерге сай жасалуы қажет деген ойдамыз.

Аймақтар экономикалық, әлеуметтік және климаттық жағдайларымен бір-бірінен ерекшеленеді. Осы факторларды есепке ала отырып аймақтық минималды бюджеттік қамсыздандырылуының нормативі жасалып шығарылуы керек. Мұнсыз облыстардың бюджеттік шығындарын анықтау мүмкін емес. Аталған нормативтер аймақтың бюджеттік қамсыздандырылуын есептеуге және бюджетаралық қатынастарды реттейтін механизмді жасап шығаруға мүмкіндік береді. Соның ішінде республикалық бюджеттен бөлінетін трансферттер (субвенциялы, субсидиялар, мақсатты трансферттер) жайындағы сұрақтар шешіледі. Трансферттер тұрақты әрі мақсатты болуы тиіс. Бұл жергілікті бюджеттерді қаржылай қолдаудың механизмінің объективтілігі мен анықтылығын күшейте түседі.

              Ресми трансферттер – бюджетаралық қатынастарды реттеу нысандарының негізгі түрі.

              Ресми трансферттер жалпы сипаттағы трансферттер, ағымдағы нысаналы трансферттер, нысаналы даму трансферттері болып бөлінеді.

              Бюджет субвенциялары мен бюджеттік алып қоюлар жалпы сипаттағы ресми трансферттер болып табылады. Бюджет субвенциялары дегеніміз – жоғары тұрған бюджеттерден төмен тұрған бюджеттерге республикалық немесе облыстық бюджетте бекітілген сомалар шегінде берілетін ресми трансферттер. Төмен тұрған бюджеттерден жоғары тұрған бюджеттерге республикалық немесе облыстық бюджетте бекітілген сомалар шегінде берілетін ресми трансферттер бюджеттік алып қоюлар болып табылады.

              Жалпы сипаттағы ресми трансферттердің көлемдері тиісті жергілікті бюджеттің кірістері мен шығындары көлемдерінің арасындағы айырма ретінде айқындалады.

              Жергілікті бюджет шығындарының болжамды көлемінен кірістерінің болжамды көлемі асып түскен кезде жергілікті бюджеттен жоғары тұрған бюджетке бюджеттік алып қоюлар белгіленеді.

              Жергілікті бюджет шығындарының болжамды көлемі кірістердің болжамды көлемінен асып түскен жағдайда жергілікті бюджетке жоғары тұрған бюджеттен бюджет субвенциялары белгіленеді.

Әртүрлі бюджет деңгейлері арасындағы бюджетаралық қатынастар жүйесі бірлік және автономдылық қағидасына негізделуі қажет. Бюджетаралық қатынастар жүйесі ойдағыдай жұмыс істеу үшін жергілікті өкілетті және атқарушы органдардың жұмысының тиімділігін күшейту керек. Олар сырттай қаржылық бақылауды іске асыру қажет. Сондықтан мәслихаттың ревизиялық комиссияның мәртебесін нығайту туралы мәселе қойылуда. Олар ондай бақылауды «Республикалық және жергілікті бюджеттердің орындалуын бақылау туралы» заңға сәйкес жүргізеді [22].

Сонымен, бюджетті орталықсыздандыру үдерісі, ең алдымен, жергілікті органның бюджет процесінің тазалығын, анықтылығын қамтамасыз ететіндей ынталандыруды арттыруға бағытталуы қажет. Сонымен қатар бюджеттік қаражаттардың іс-әрекетінің тиімділігін арттыруға бағытталуы тиіс деп санаймыз.

Бюджет мемлекеттік органдарды қаржыландыруға қажетті қаржыларды шоғырландырып қана қоймай, тұрақтылықты сақтау үшін аймақтар арасында табыстарды қайта бөлуге де қызмет етеді.

Басқарудың барлық деңгейлерінің өз бюджеттері бар және олар өздерінің өкілеттіктері шеңберінде қызмет етеді. Әртүрлі басқару деңгейлері бюджеттерінің нақты қалыптасқан нормалар негізінде дербес қызмет етуі бюджетаралық қатынастардың негізін құрайды.

Әртүрлі деңгейдегі бюджеттердің өзара іс-әрекеті және елдің бюджет жүйесінің бірлігін салықтарды бөлу арқылы ғана қалыптастыруға болады. Бюджеттер арасында салықтарды бөлу тәсілдері әртүрлі.

Бірінші тәсіл, нақты бір салықтар түрлерін республикалық және жергілікті бюджетке бекіту.

Екінші тәсіл, салықты бюджет деңгейлері арасында нақты бір пропорция арқылы бөлу.

Үшінші тәсіл жоғары тұрған бюджеттен төменгі бюджетке трансферттер, субвенциялар бөлуді білдіреді.

Бюджетаралық қатынастарға қатысушылардың мүдделерінің сақталуын төмендегідей принциптер қамтамасыз етеді:

-  жалпымемлекеттік мүдде мен халықтың мүддесінің бірлігі;

-  бюджет-салық өкілдіктерін, шығындар мен табыстарды ажыратуда, оларды бөлуде ортадықтандыру және орталықсыздандыру принциптерінің болуы;

-  бюджеттер дербестігінің жоғары деңгейде болуы, әрбір басқару деңгейлерінің жауапкершіліктері;

-  мемлекеттің бюджет-салық саясатын жүзеге асыруға аумақтық басқару органдарының белсенді қатысуы.

Бұл принциптердің негізінде орталық және аймақтық билік өкілдерінің өзара қарым-қатынасы жүйесі белгіленеді.

Бюджетаралық қатынастарда бюджеттік реттеудің маңызы үлкен. Бюджеттік реттеу арқылы бюджет жүйесінің әртүрлі деңгейлерінің өзара қарым-қатынасы жүзеге асады. Бюджеттік реттеудің төмендегідей әдістері белгілі.

-  бюджет түрлері арасында шығындарды бөлу;

-  жекелеген бюджеттердің бекітілген тұрақты табыстарын белгілеу;

-  жекелеген бюджеттердің реттеуші табыстарын белгілеу;

-  бюджетаралық дотация;

-  бюджетаралық кредиттеу.

Екінші және үшінші деңгейлі бюджеттердің жалпы мемлекеттік бюджеттен ерекшелігі, олардың кірістері:

-  бекітілген немесе жеке меншік;

-  реттеуші болып табылады.

Бекітілген табыстар деп белгіленген тәртіп бойынша тұрақты немесе ұзақмерзімді негізде толықтай немесе тіркелген үлесте (пайызбен) сәйкес бюджетке түсетін табыстарды айтамыз.

Реттеуші табыстар – табыстар мен шығындарды теңестіру мақсатында бюджетке салықтардан немесе тіркелген үлесте емес басқа төлемдерден пайыздық аударым жасау арқылы түсетін табыстар (ресми трансферттер).

Бюджет тепе-теңсіздігі проблемасы кез келген мемлекетке тән. Тігінен теңсіздік проблемасы жалпымемлекеттік салықтардағы әртүрлі басқару деңгейлерінің үлестік қатысуы және аумақ шығындарын жоғары тұрған бюджеттердің субсидиялауы арқылы шешіледі. Көлденеңінен тепе-теңсіздік аумақтардың салықтық базасының әртүрлілігінен туындайды.

Тігінен және көлденеңінен балансқа қол жеткізу үшін бюджет жүйесінде теңестіру жүйесі қолданылады. Бюджеттік теңестірудің негізгі құралдары – басқару деңгейлері бойынша салықтық табыстарды бөлу және жоғары тұрған бюджеттен трансферттер бөлу.

Бюджетаралық қатынастардың екі үлгісі бар: орталықсыздандырылған және кооперативтік.

              Орталықсыздандырылған үлгі мынадай ерекшеліктермен сипатталады:

1)    Мемлекеттік органдардың үш басты функциясы бар: макроэкономикалық тұрақтылық, ұлттық табысты қайта бөлу, мемлекеттік тауарлар мен қызметтердің өндірісі. Алғашқы екеуі орталық үкіметтің функциялары соңғысы басқару деңгейлері арасында бөлініске түседі.

2)    Әртүрлі билік деңгейлеріне салық салу бойынша өкілеттіктерді үлестіру функциясы. Орталық бюджетке түсетін салықтар: жеке және заңды тұлғалардың табыстарына салынатын салықтар, акциздер және кедендік салықтар. Аймақтық бюджетке қалған табыс көздері түседі: тауарлар мен қызметтерге салық, мүлік және жер салықтары.

3)    Аймақтық биліктің жоғары дәрежеде қаржылық тәуелсіздіктері мен дербестіктері.

Кооперативтік үлгіге төмендегілер тән:

1)  Ұлттық табысты бөлуге және макроэкономикалық тұрақтылықты қалыптастыруға аймақтың билеуші органдары қатысады.

2)  Салықтық табыстарды бөлу жүйесінде аймақтық билеуші органдардың рөлі артады.

3)  Орталық билеуші органдар көлденеңінен бюджеттік теңестіру саясатын белсенді жүргізеді, аймақтың қаржысына жауапкершілігін арттырады, аумақтардың әлеуметтік-экономикалық даму деңгейлерін теңестіру жұмыстарын жүзеге асыру арқылы аймақ дербестігіне шектеу қойылады.

Бюджетаралық қатынастардың кооперативті үлгісін көптеген Еуропа елдері қолданады, соның ішінде Скандинавия елдері.

Жоғарыда аталып өткен ерекше бюджет режимі шетелдердің тәжірибесінде экономикасы артта қалған аумақтар үшін қолданылады. Ерекше бюджет режимін енгізу жалпыұлттық заңдармен реттеледі және оған сәйкес бюджет, салық заңдарының болуын талап етеді, оған қоса, арнайы келісім шарт, контрактілік, инвестициялық құқық бөлімдері болуы да міндетті. Ерекше бюджет режимінің мәні мынада: аумақтық биліктің бюджеттік дербестігін, салық салу және шығындарды қаржыландыру өкілеттіктерін кеңейту және салықтардың түсімдерін бөлуде жеңілдіктерге ие болу.

Әлем тәжірибесі ерекше бюджет режимін санаулы ғана аймақтар қолдана алатындығын көрсетеді. Бұл әдісті кеңінен қолдану мемлекеттің макроэкономикалық тұрақтылық сферасын азайтуға, бюджет жүйесінің тігінен және көлденеңінен тепе-теңдігінің бұзылуына, аумақтардың егемендігін күшейтуге әкелуі мүмкін.

Оған мысал ретінде аймақтар мен орталық арасындағы жеке-келісім шарт қатынасын кеңінен қолданатын Қытайды айта аламыз. Ерекше бюджет режимін қолдану көптеген провинциялардың дамуына әкелгенімен, орталық қазынаға түсетін табыстары қысқарып, олар табыстың басқа көздерін іздеуге мәжбүр болды.

Ерекше бюджет режимі әдісін көптеген елдер экономикалық зона (аймақ) құрылатын шағын аумақтарға қолданады. Зоналық саясат индустриалды дамыған мемлекеттерде дағдарысты аймақтардың экономикасын көтерудің маңызды құралы болып табылады. Дамушы елдерде ерекше локалды бюджет режимінің болуы экономикалық өсудің анклавтарын құруға бағытталған. (Анклав – аумағын басқа мемлекеттердің аумағы жан-жағынан қоршап тұрған мемлекет немесе соның бір бөлі

2 Қазақстандағы мемлекеттік-муниципалдық басқару органдарының қызметі мен   бюджетаралық қатынастардың даму барысын талдау

2.1 Қазақстан республикасындағы мемлекеттік-муниципалдық басқарудың даму ерекшелігін талдау

Дүние жүзінде қалыптасқан жергілікті өзін-өзі басқару модельдері мемлекеттің басқарылу нысаны, қалыптасқан саяси режимі, құқықтық жүйесі және тағы басқа фактоларға байланысты дамыған. Зерттелген модельдердің қайсы бірінің өзгеріссіз  Қазақстанда енгізілуі мүмкін емес, себебі, еліміздің тарихи дамуы, демографиялық және географиялық ерекшеліктері шетелдік өзін-өзі басқару модельдерін зерттей отырып, жергілікті өзін-өзі басқарудың Қазақстандық үлгісін қалыптастыруды қажет етеді.

Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу мәселесі күрделі және ауқымды үрдіс болып табылады. Өйткені, бұл институтты енгізудің саяси, экономикалық, құқықтық және әлеуметтік маңызы зор.

Республикада өткен онжылдықта жергілікті өзін-өзі басқару органдарын төменгі деңгейде енгізудің күмәнді болса да тәжірибесі бар. Арнайы заңның жоқтығына қарамастан, жергілікті өзін-өзі басқару  жүйесінің енгізілу кепілі туралы конституциядағы негіздерге сүйене отырып, республиканың көптеген өңірлерінде, сонымен қатар Алматы қаласында жергілікті өзін-өзі басқару элементтері енгізілді. Бұл үрдіс үш кезеңнен тұрды:

1-ші кезеңде, 1991-93 жылдары қоғамдық өзін-өзі басқару комитеттерін құру бойынша белсенді жұмыс атқарылды. Бұл істердің заңдық негізі конституция мен ҚазССР-інің халық депутаттарының жергілікті кеңесі туралы заңы болып табылды.  1993 жылы Алматы қаласы бойынша 64 қоғамдық өзін-өзі басқару комитеттері қызмет атқарды. Қоғамдық өзін-өзі басқару комитеттері мысалында комитеттердің әлеуметтік-шаруашылық қызметін анықтайтын құжаттар дайындалды. 1992 жылдың тамызында республикадағы алғашқа муниципалдық басқару және менеджмент институты ашылды. Кейінірек, Алматы қаласында территориалдық қоғамды өзін-өзі басқару туралы шешім қабылданды. Аталған қоғам органдарына сол кездегі астананы дамытудағы құқықтар, өкілеттіктер мен қызметтердің бір бөлігі берілді.

2-ші кезеңде, 1993 жылдың 10 желтоқсанында  «Қазақстан Республикасындағы жергілікті өкілетті және атқарушы органдар» туралы заң қабылданды. Бірақ бұл заңда жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері көрініс таппауына байланысты оның қаладағы дамуы едәуір тежелгендей болды.

3-ші кезеңде, Қазақстан Республикасының 1995 жылдың 30 тамызында қабылданған конституциясында жергілікті өзін-өзі басқару мойындалды. Қоғамдық өзін-өзі басқару комитеттері тұрғындардың территориалдық өзін-өзі басқару комитеттеріне айналды. Олардың саны Алматы қаласында 47-ге жетті.  Бұл комитеттер өз қызметтерін халықты әлеуметтік қорғау, денсаулық сақтау, ардагерлерге көмек көрсету, соғыс және еңбек мүгедектеріне, зейнеткерлерге, т.б. халықтың әлжуаз бөлігіне көмек көрсету, тұрмыстық мәселелер, мысалы,  электр энергиясымен, сумен, газбен қамтамасыз ету мәселелері бойынша көмек, қоғамдық тәртіпті қорғау, халықтың демалыс уақытын өткізуді қамтамсыз ету, көркемөнерпаздық үйірмелер ұйымдастыру, сауда және қоғамдық тамақтандыруды ұйымдастыру т.б. салаларда қызмет атқарды.

Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару техникалық немесе әкімшілік сипаттан гөрі саяси сипатқа ие. Осы уақытқа дейін жүргізіліп келген әкімшілік реформалар шеңберінде тиімді қызмет ететін жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне орын болмады. Алайда, Қазақстан жағдайында жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізуге деген  саяси беттеу  мен жігер-ерік болды. Ол 1995 жылғы Қазақстан Ресубликасының Ата Заңында көрініс тапты [23].

Мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының  қызмет аясы мәселе масштабы мен орындалатын міндет маңыздылығы бойынша бөлінеді, соған сәйкес өкілеттіктер де тігінен шектеліп, бөлініп отырады. Мемлекеттік билік органдары өз өкілеттіктерін  жалпы мемлекеттік маңызы бар қорғаныс және қауіпсіздік, ішкі және сыртқы саясат, сыртқы экономикалық қатынас, сот құрылысы  және т.б. салаларда атқарады.

Ал, жергілікті өзін-өзі басқару органдары аумақты көркейту, тұрғын-үй коммуналдық шаруашылық, көгалдандыру, т.б.жергілікті қоғамдастықтың спецификалық мәселелерін шешумен айналысады. Алайда,  жергілікті өзін-өзі басқару органдарының айналысатын істері тек нақты бір ғана муниципалдық  бірлік тұрғындарының мүддесі үшін атқарылады деуге болмайды. Мысалы, халыққа білім беруді тек жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызметіне жатқызу дұрыс емес. Әрине, жергілікті бюджет есебінен білім беру мекемелерінін салу мен педагогтар еңбегін қаржыландыруға болады, алайда,  кадрларды дайындауды, оқу білім беру стандарттары мен оқыту әдістемелері мен бағдарламаларын дайындауды тек мемлекеттік деңгейде ғана жүргізу мүмкін. Осындай әдіс бойынша мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқару органдары арасындағы өкілеттіктер мен қызметтерді бөлу орындалуы тиіс [24].

Мемлекеттік басқарудың тиімді жүйесін құру мақсатында біртұтастық пен басқарушылық талаптарының бұлжымай орындалуы жағдайында мемлекеттік биліктің түрлі деңгейлері арасындағы қызметтер аясын, функциялары мен жауапкершіліктерін нақты ажыратуды қамтамасыз ететін заңдарды одан әрі жетілдіріп, сонымен бірге жергілікті мемлекеттік басқарудың тиімді жұмыс істеуі үшін жағдайлар тұрғызу басты мақсат болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқару институттарын кезең-кезеңімен қалыптастыру азаматтық қоғам институттарын нығайтуға ықпал етпек.

Елімізде нарықтық қатынастардың қалыптасуы экономиканы басқару жүйесінің өзгеруіне әсер етті. Әсіресе, мемлекеттік басқарудың орталықтандырылған жүйесінен біртіндеп орталықтандырмай басқару жүйесіне ауысу процесінің басталуы уақыт талабына сай екенін айқындап отыр. Сондықтан да қазір мемлекеттік басқаруды тиімді ету жолдарын қарастыруда еліміздің аймақтарына біртіндеп өкілеттіктерді беру арқылы жергілікті мәселелердің тиімді әрі уақытында шешімін табуға, халықтың мүддесінің толығымен сақталуының негізгі жолдары анықталды. Жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру, дамыту және жетілдіру мақсатында көптеген қарама-қайшылықтармен бірге, оны әрі қарай дамытпайынша, тұтастай экономиканың тиімді дамуына қол жеткізу мүмкін еместігі де белгілі болды.

Мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін-өзі басқару дамуының Қазақстанға тән ерекшелігі оның территориалдық-әкімшілік бөлінісімен байланысты болып табылады. Республика өңірлері аумақ көлемі,  халықтың орналасу тығыздығы, елді мекендер және территориалдық бірлік саны және тағы басқа көрсеткіштері бойынша ерекшеленеді. Аталған факторлар аумақтарды дамыту саясатының жүргізілуін қиындатады, өйткені бұл өңірлік ерекшеліктердің ескерілуін қажет етеді.

Аталған факторлардан басқа өңірлердің әлеуметтік-экономикалық дамуы, салалық бағытталуы, нақты территорияның дербес басқарылуына мүмкіндік беретін түрлі ресурстармен қамтамасыз етілуі сияқты ерекшеліктер де ескерілуі тиіс.

Статистикалық мәліметтерге жүгінсек, Қазақстан республикасында 14 облыс, 173 әкімшілік аудандар және 2346 ауылдық округтар мен 7194 ауыл, 157 кент түріндегі елді мекендер тіркеліп отыр. Келесі кестеден Қазақстан облыстарының негізгі сипаттамаларын көруге болады.

Кесте 1 - Қазақстан облыстарының негізгі сипаттамалары

Мемлекеттік басқарудың тиімді болуы үшін оның барлық функцияларын басқару деңгейлері арасында нақты бөлу тек қана уақытты талап етіп қоймай, сонымен бірге, ел мүддесіне залал келтіретіндей қателіктер жіберіп алмау үшін шетелдердің тәжірибелеріне талдау жүргізу, кейбір елдерде болған кемшіліктерді болдырмау, бюджет жүйесіне өзгерістер енгізу, өкілеттіктерді айқын ажырату, салықтарды бөлу, бюджетаралық қатынастарды дұрыс шешу, ең маңыздысы мемлекеттік мүдденің халық мүддесімен астарласып жатуына аса сақтықты талап ететін мәселе.

Қазақстан Республикасының заңнамасына сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті мемлекеттік басқару жалғасы ретінде қарастырылады. Осы тұста жергілікті мемлекеттік және өзін-өзі басқару ұғымдарының айырмашылығы мен ұқсастықтарын қарастыру керек.

Кесте 2 - Жергілікті өзін-өзі басқару мен жергілікті мемлекеттік басқару ерекшеліктері

Жергiлiктi маңызы бар мәселелерге Қазақстан Республикасының заңнамасына сәйкес тиiстi әкiмшiлiк-аумақтық бөлiнiс тұрғындарының басым бөлiгiнiң құқықтары мен заңды мүдделерiн қамтамасыз етуге байланысты облыс, аудан, қала, қаладағы аудан, ауылдық (селолық) округ, ауылдық (селолық) округтiң құрамына кiрмейтiн кент пен ауыл (село) қызметiнiң мәселелерi жатқызылады.

Қазіргі кездегі жергілікті өзін-өзі басқару органы - мәслихат тұрғындардың  көпшілігінің заңды құқықтары мен мүделерін қамтамасыз етуі тиіс, бірақ әлеуметтік, экономикалық және мәдени бағыттағы сұрақтар көпшіліктің барлығын бірдей мазаламауы мүмкін. Бұл саладағы қабылданған заң жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзіретіне жатқызылатын мәселелер қатарын толығымен айқындамаған. Бірақ, басқарудың азаматтық институтының дамуы бағытында қадамдар жасалды деп айтуға толық мүмкіндік бар.

Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының негізгі қызметі келесі бағытта орындалуы керек:

-  жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзіретіне жатқызылатын халықтың күнделікті қажеттілігін (сумен қамтамасыз ету, жер қатынастары, жол салу, экология мәселелері, территориядағы құрылыстар, территорияны көгалдандыру мен көркейту және т.б. ) қанағаттандырумен байланысты мәселелерді кешенді жүзеге асыру арқылы жергілікті мүддені қорғау саясатының тізбектеп жүргізілуін қамтамасыз ету;

-  әлеуметтік қатынастарды дамыту  - жергілікті қоғамдастықтың әрбір мүшесінің өміріне қатысты әлеуметтік мәселелерді кешенді шешу;

-  бұл қызметті атқару білім, денсаулық сақтау, мәдениет, халықтың әлжуаз бөлігін қамсыздандыру, жұмыспен қамту және тағы басқа салаларда жүргізілетін саясатты жасаумен байланысты;

-  аумақтарды дамыту бағдарламаларын дайындау – жергілікті қоғамдастық болашақтағы дамуы үшін жауакершілікті өзінің мойнына алуы керек. Осыған байланысты ол өзінің ресурстары мен мүмкіншіліктерін бағалай білуі тиіс.

Тәжірибелік бағытта мемлекеттік және қоғамдық басқарудың бірігуі өте маңызды болып табылады, өйткені, осы екі ұғымның бірлесуінен маңызды қоғамдық-мемлекеттік міндеттердің шешілуі мүмкіндік алады.  Кең мағынада, мемлекеттік басқару органдары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарын бірыңғай әлеуметтік басқару және  көпшілік билігі жүйесінің қоғам қызметін қамтамасыз ететін элементі ретінде қарастыруға болады.

Қазақстан Республикасының Президенті Н.Назарбаевтың бастамасымен  жүргізілген конституциялық реформаларды жүзеге асыру заң шығарушы орган – Парламенттің, саяси партиялардың, барлық деңгейдегі мәслихаттардың қоғамдағы ролін арттыра түсті. Сонымен қатар, бұл реформалар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізіп, жаңартуға әкелді.

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі орталық билік пен жергілікті билік органдары арасындағы өкілеттіктің нақтылы шектелуін қажет етеді. Өйткені, жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттің бекіткен  және таныған халықтың  өзін-өзі басқару құқығы болып табылады. Бұл жерде халық билігі жергілікті маңызды мәселелерді өз жауапкершілігіне алады. Сондай-ақ жергілікті билік орталық органдардың келісімімен ішкі мүмкіндіктерді пайдалана отырып, мәселелерін шешіп отырады.

Мемлекеттік құрылысқа деген көзқарастардың ырықтандырылуы  мен демократиялануының салдарынан жергілікті өзін-өзі басқару институтының пайда болуы қажеттілігі туындап отыр. Қоғамның өзіндік ұйымдастырылуы қабілетінсіз қазіргі кезде жоғары стандарттарға қол жеткізу, азаматтық қоғам құру және Қазақстан тұтастығын нығайту мүмкін болмай отыр.

Осы уақытқа дейін аталған салада атқарылып жатқан реформаларға жергілікті тұрғындар тарапынан қанағаттанбаушылықтардың орын алуы басқа да игілікті шараларды ескермеуге алып келді. 

Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру келесі стратегиялық мақсаттарды көздеуі тиіс:

1.     Мемлекеттік басқарудың тиімділігін арттыру;

2.     Төменгі буындағы жемқорлықты азайту;

3.     Азаматтық қоғамды қалыптастырып, дамыту.

Іс жүзінде қазіргі кезде конституциялық реформаларға сәйкес жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік биліктің жалғасы болып табылады. Ол жергілікті тұрғындардың қатысуымен іске асырылады, тұрғындар біртіндеп өздерінің алдында тұрған мәселелерді өз бетімен шешуге үйренеді. Бұл шара саяси шешімдерді қабылдауға қоғамның кеңінен  белсенді қатысуына жол салуы тиіс.

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі тұрғындардың өмір сүру жағдайында маңызды мәселелерді шешумен қатар, қоғамдағы ішкі күштердің күшеюі мен әлеуметтік-экономикалық және ғылыми-техникалық прогрессті жылдамдатады.         

Бүгінде еліміздің  конституциясына өзгертулер енгізілуіне байланысты жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін дамытуда бірнеше  өзгерістер пайда болды. 

Өзгерістерге сәйкес, қоғамдық және мемлекеттік органдардың бірігуіне тиым салушы ереже алынып тасталды. Бұл өзгеріске сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына енді мемлекеттік қызметтерді жүзеге асыруға мүмкіндік беріледі. Ендігі кезекте заң жүзінде мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін-өзі басқару арасындағы өкілеттіктердің бөлінуі қолға алынуы тиіс.

Қазақстан Республикасы заңдарына сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқару облыс, аудан, қала, қаладағы аудан, ауылдық (селолық) округ, ауылдық (селолық) округ құрамына кірмейтін кент пен ауыл (село) шегінде жеке жүзеге асырылады.

Облыстың, ауданның, қаланың, қаладағы ауданның, ауылдық (селолық) округтің, ауылдық (селолық) округ құрамына кірмейтін кент пен ауылдың (селоның) әкімі мемлекеттік басқару қызметтерімен қатар жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметтерін атқарады және жергілікті өзін-өзі басқарудың басқа да органдарының құрылу мүмкіндігі танылады.

Қоғамдағы саяси жүйені реформалау шеңберінде жергілікті өзін-өзі басқару негізі халық еркін, жасырын, тік немесе жалпы дауыс беру арқылы сайланған жергілікті мәслихаттар табылады. Маслихаттардың ролі мен құзіреттілігі арттырылып, бес жылға дейін ұзартылды. Олардың келісімімен барлық деңгейдегі әкімдер сайланатын болды.

Өткізілген реформалар мен атқарылған істерге қарамастан елімізде қызметтердің қосарлануы мен қайталануы немесе бірнеше деңгеймен қатар атқарылуы да кездеседі. Аталған кемшіліктер әкімшілік-бюджеттік реформаның жалғасуының қажеттілігін дәлелдейді.

ҚР-да жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік билікпен тығыз байланысты болып табылады. Екеуінің де көздегені ел халқының тұрмыс жағдайын жақсарту мақсатындағы мүддесін білдіру болып табылады. Мемлекеттің саясаттағы орталық орынға ие болуы  оның ғаламдық мақсаттарға  жетуді қамтамасыз етудегі қоғамның басты міндеттерін орындай алуымен байланысты.

Егер мемлекет өз өкілеттігінің бір бөлігін жергілікті халыққа берген болса,  бұл халықтың мемлекеттік билік органы құқығында қызмет етуі қажеттігін білдіреді. Яғни, жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік билік органдарының қызметтерін атқара алады.

Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу оның негізгі параметрлері негізінде жүргізілуі тиіс: халқы, территориясы, оның территориясындағы құндылықтар, қаржыландыру көздері, өкілеттіктер, яғни олардың қызметтерінің заңмен бекітілуі. Қалалық мәслихат депутатының сайлау округі жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызмет ететін оптималды әкімшілік-территориалдық бірлік шекарасы болып табылады. Сондай-ақ, бұл жерде тек халық  саны ғана емес, экономикалық, әлеуметтік және басқа да факторлар есепке алынуы тиіс.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет етуі үшін және оған берілген аудандағы, ықшам аудандардағы, ауылдар мен селолардағы әлеуметтік-экономикалық, мәдени өкілеттіктердің іске асырылуы үшін жергілікті өзін-өзі басқаруға әкімшілік территориялардағы бюджетті қалыптастыру және заңмен бекітілген шеңберде жергілікті маңыздағы салықтар мен алымдар енгізілуін атап өту керек.

Елімізде заң жүзінде жергілікті қоғамдастықтың қызмет етуінің экономикалық механизмі анықталмаған. Ал өкілеттіктердің берілуі бюджеттік қамтамасыз етілумен қатарлас жүруі тиіс. Жергілікті қоғамдастықтың қаржылық негізі анықталмауымен қатар, аудандық деңгейден төменгі деңгейлерде (ауылдық округ, ауыл, кент) бюджет қарастырылмаған.

Жергілікті мемлекеттік басқару органдарының қаржылық негізін жергілікті бюджет құрайды.

Қазақстан Республикасының бюджеттік жүйесі унитарлық құрылымға сәйкес, республикалық және жергілікті болып бөлінеді. Республикадағы жергілікті бюджет құрамы келесідей:

Кесте 3 - ҚР жергілікті бюджет табысының құрамы (жылдың 1 қаңтарына) млн тг.

Жергілікті бюджет табысының қомақты бөлігі салықтық түсімдерден құралып отыр (42-46%).

Жергілікті бюджеттердің салықтық құрамына келетін болсақ, ҚР заңнамасына сәйкес, мемлекеттік және жергілікті бюджеттің салықтық түсімдері бюджет деңгейлері арасында келесідей бөлінеді:

-       корпорациялық табыс салығы – 100%  республикалық бюджетке түседі;

-       жеке тұлғалардың табыс салығы - 100%  жергілікті бюджетке түседі;

-       қосылған құн салығы – 100%  республикалық бюджетке түседі (Астана қаласының бюджетіне 50%, шикізат секторынан басқалардан);

-       Қазақстан Республикасы территориясында өндірілген барлық алкогольді және басқа да акцизді тауарларға салынатын салық түрлері - 100%  жергілікті бюджетке түседі (шикі мұнай мен газ конденсатынан басқа);

-       Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкес республика территориясына импортталатын тауарларға акциздер - 100%  республикалық бюджетке түседі;

-       әлеуметтік салық -  100%  жергілікті бюджетке түседі;

-       мүлік салығы -  100%  жергілікті бюджетке түседі;

-       жер салығы -  100%  жергілікті бюджетке түседі;

-       жеке және заңды тұлғалардың көлік құралдарына салынатын салық - 100%  жергілікті бюджетке түседі;

-       кеден төлемдері -  100%  республикалық бюджетке түседі [28].

Әр жергілікті органның заңмен бекітілген экономикалық дербестігінің болуы өзіндік бюджеті мен оны құрау және бекіту мүмкіндігінің берілуімен байланысты. Басқару деңгейінің органы иелігінде  өз территориясында экономикалық және әлеуметтік саланы басқаруды ұйымдастыру үшін қажетті қаржылық ресурстары болуы керек. Соңғы жылдары жергілікті бюджетті толықтырудың тұрақты көздерінің  және салық ставкалары мен жергілікті бюджетке тиесілі нормативтерінің өзгеруі жиі байқалды.

Бюджеттік жүйе деңгейлері арасындағы салық түсімдерін бөлуде әр деңгейде атқарылатын мемлекеттік функцияларға сәйкес салық түрлерін қалдырған жөн.

Қазақстан Республикасында білім беру, денсаулық сақтау, мәдениет пен спорт және туризмге жұмсалатын шығындар орталықсыздандырылған деуге болады.

Қазақстандағы бюджеттердің орындалуы бойынша есептерге сүйенсек,  «Тұрғын-үй коммуналдық шаруашылыққа» жұмсалатын шығындар тек қана жергілікті бюджеттен қаржыландырылады. Сонымен қатар, төменгі деңгейдегі бюджет шығындарының көлемі мақсатты трансферттердің көлеміне байланысты болады. Трансферттердің берілуі өкілеттіктердің емес, тек шығындардың орталықсыздандырылуын білдіреді, өйткені, олардың жұмсалуы жоғарыдан бақыланып отырады.

Қазақстан Республикасы шоғырландырылған бюджетінің шығындары жергілікті бюджеттердің, республикалық бюджеттің шығындарынан және Ұлттық қордың шығыстарынан тұрады. Көптеген функционалдық топтар бойынша шығыстар жергілікті және республикалық бюджеттен жүзеге асырылады, сол уақытта Ұлттық қордан республикалық бюджетке ҚР Президенті айқындайтын мақсаттарға нысаналы трансферттерді қаржыландыру жүзеге асырылады.

Қазақстан Республикасындағы әртүрлі қызметті орындаудағы шығындардың бөлінуін  4- кестеден көруге болады. Кестеден көрініп отырғанындай, республикалық бюджеттің рөлі қорғанысқа, борышқа қызмет көрсетуге, әлеуметтік көмек пен әлеуметтік қамтамасыз етуге, қоғамдық тәртіп пен жалпы сипаттағы мемлекеттік қызметтерге арналған шығыстарды қаржыландыру үшін ерекше маңызды. Өңірлік және жергілікті бюджеттер тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық, денсаулық сақтау және білім беру сияқты функционалдық топтар бойынша шығыстардың негізгі көлемін жүзеге асырады.

Кесте 4 - Қазақстан Республикасындағы бюджеттік жүйе деңгейлері бойынша әртүрлі қызмет шығындарының бөлінуі (пайызбен)

Қазақстан Республикасы бюджеттік жүйесі арасындағы өкілеттіктердің бөлінуі нақты емес. Себебі, заңдарда билік деңгейлері арасындағы қызметтерді орындаудың нақты шегі анықталмаған. Сонымен қатар, аймақтық бюджет шығындарының едәуір бөлігі республикадағы заңнамада бекітілген. Мысалы, бюджеттік сала қызметкерлерінің жалақысы мен халықтың нақты бөлігіне көрсетілетін жеңілдіктер заңдармен анықталып қойған.

Өкілеттіктерді бөлудегі жергілікті  басқару органдарының қаржылық қамтамасыз етілуі мәселесі төңірегінде төмендегі кестеден басқарудың деңгейлерінің арасындағы шығын топтары мен жауапкершіліктің бөлінуін көруге болады.

Кестеге сәйкес, көптеген қызметтердің ресми түрде жергілікті деңгейде атқарылатындығы белгілі болды. Алайда, тәжірибе жүзінде кім неге жауап береді деген сұрақтың орын алуынан шиеленіс пайда болады. Мемлекеттік басқару жүйесіне өзгерістер енгізу осындай қиыншылықтардың себебінен қоғамдық қызметтерді жергілікті, өңірлік және ұлттық деңгей иелігіне бөлуде критерийлерді анықтау бірқатар кедергілерге ұшырайды. Мысалы, сумен қамтамасыз ету, қоғамдық транспортты ұйымдастыру, мектепке дейінгі білім беру жергілікті мүддеге жатқызылса, денсаулық сақтау, орта және жоғары білім беру, телекоммуникация, т.б. қызметтерді орындау тек өңірлік және орталық органдар құзырында.

Кесте 5 - Басқару деңгейлері арасындағы шығын топтары мен жауапкершіліктің бөлінуі

Еліміздің заңнамасында жергілікті деңгейде атқарылатын қоқыс жинау, көшелерді жарықтандыру, өртке қарсы қауіпсіздік қызметі, алғашқы медициналық көмек, ветеринарлық және санитарлық көмек, бастапқы және орта білім беру сияқты қызмет түрлері атап көрсетілмеген. Бірақ, бұл қызметтерге бөлінетін қаржы бюджеттік заңнамада бағдарламалар әкімшілерімен қоса анықталған. 

Соған сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына халыққа жақын мәселелерді шешуді тиімдірек орындау талабы қойылуы тиіс.

Қазақстан Республикасының заңнамасында анықталған жергілікті мемлекеттік органдар құзіреттерін талдай келе, біздің ойымызша, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына  жергілікті мемлекеттік басқару органдарының атқаратын өкілеттіктерінен басқа немесе қосымша  өкілеттіктерді ойлап табудың қажеті жоқ.  Бүгінгі күні жергілікті мемлекеттік басқару органдарына жүктеліп отырған, олардың конституциялық өкілеттіктерінен басқалары жергілікті өзін-өзі басқару органдарына өкілеттіктеріне жатқызылуы немесе берілуі (делегирленуі )тиіс.

2.2 Мемлекеттік-муниципалдық басқару органдарының қаржылық өкілеттіктерінің бөлінуін салыстырмалы талдау: Қазақстан және шет мемлекеттер

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің тиімді қызмет етуінің басты шарттары – жергілікті өзін-өзі басқару органдарына тиімді басқаруды жүзеге асыратын көлемдегі құқықты жүктеу және олардың арасындағы қызметтерді тиімді бөлу болып табылады. Осыған сәйкес, құзірет дегеніміз – нақты заңда бекітілген құқықтар шеңбері болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзіреттерін бастапқы және екінші деңгейлі деп бөлуге болады. Бастапқы құзіреттерге көше тазалығы, жергілікті құрылыстың жүргізілуі, орта білім беру жүйесі, денсаулық сақтау органдары, парктер мен демалыс орындары, тұратын мекені жоқ және қарттарға қамқорлық көрсету, т.б. жергілікті істер жиынтығын жатқызуға болады.

Екінші деңгейлі құзіреттерге жергілікті өзін-өзі басқару органдарының жоғары тұрған органдар жүктеуі бойынша орындайтын қызмет түрлері жатқызылады. Олар: сайлаушылар мен әскерге шақырушылар есебін жүргізу, қауіпсіздік мәселелері, т. б. жергілікті істерге жатқызылмайтын, орталық органдар мүддесіндегі істер. Қазіргі кезде жергілікті органдар құзіретіндегі маңызды салалар болып табылатын білім беру, жол салу, коммуналдық шаруашылық сияқты қызметтер саны өсуде.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың шетелдік тәжірибесін зерттеу нәтижесінде муниципалдық қызметтің негізгілері ретінде реттеу мен басқару қызметі ажыратылады. Реттеу қызметіне – сауда қызметін жүргізуге лицензия беру, тұрмыстық қызмет көрсету, кинотеатрлар мен театрлар қызметін қамтамасыз ету, сауда ережелерін бекіту, құрылыс мәселесін реттеу, құрылысқа жер телімдерін беру, қоғамдық жерлердегі тәртіп ержелерін бекіту, өртке қарсы қауіпсіздікті қамтамасыз ету, санитарлық бақылау, т.б. жатқызылады. Бұл реттегі  қызметтерге Францияда муниципалдық полиция қызметі де топтастырылады.

Басқарушылық қызмет ретінде муниципалдық меншікті құрайтын кәсіпорындарды басқаруды қарастыруға болады. Әдетте мұндай кәсіпорындар коммуналдық транспорт, коммуналдық шаруашылық, тұрмыстық қызмет көрсету саласында қызмет етеді. Муниципалитеттер иелігінде нақты тұрғын-үй қоры, мектептер, кітапханалар, парктер, қарттар үйі болуы мүмкін. Кейбір елдерде муниципалитеттер денсаулық сақтаумен айналысады, емханаларды басқарады, кедейлік және жұмыссыздық бойынша жәрдемақылар береді.

Муниципалдық органдардың құзіреттерін түсіну үшін олардың өкілеттіктерінің жіктелуін қарастыруды ұсынамыз:

1.     Қаржы-экономикалық қызмет саласындағы өкілеттіктер. Бұл жергілікті бюджетті қабылдау, акцияларды шығару немесе сатып алумен байланысты әлеуметтік және экономикалық жобаларға қатысумен байланысты маңызды қызмет болып табылады. Бұл өкілеттіктерге қаражат құралдарын жинау және шоғырландырумен байланысты қызмет те кіреді. Қаражатсыз ешқандай жұмыс жүрмейді, қалған өкілеттіктер де ақша қаражаттарымен байланысты өкілеттіктерге тәуелді болады.

2.     Қоғамдық тәртіпті қорғау саласындағы өкілеттіктер. Шет елдерде жергілікті органдар қызметтері құрамында патрульді және күзет қызметі болады. Жергілікті атқарушы органның басшысы әдетте, полиция қызметінің басшысы қызметін де атқарады. Франциядағы префект – тек әкімшілік басшы ғана емес, сонымен қатар, жергілікті бас полицей болып табылады. Жергілікті  атқарушы органның басшылары мұнда алғашқы тергеу, күдіктілерді іздестіру, т.б.  қызметтерді атқарады.  Полицейлік қызметті иелене отырып, олар полицейлік қызметкерлерді арнайы қызметке жалдайды.

3.     Муниципалдық органдардың коммуналдық қызмет, территорияны көркейту және қоршаған ортаны қорғау саласындағы қызметі.  Бұл топқа жатқызылатын қызметтер: транспорт саласы, жергілікті жол салу, қалалардың санитарлық жағдайы, қоршаған ортаны қорғау, судың және ауаның ластануына жол бермеу саласындағы заңдардың сақталуын қадағалау, сумен қамтамасыз ету, канализация мәселелері, жарықтандыру, қоқысты тазалау. Бұл қызметтер жергілікті органдар қызметінің негізгілері және қала тұрғындары үшін ең қажетті қызмет түрлері болып табылады.

4.     Әлеуметтік сферадағы өкілеттіктер. Мұндағы негізгі аталатын қызметтер: қарттар, мүгедектер және халықтың кедей бөлігіне арналған тегін асханалардың, арнайы қарауды қажет ететін адамдар мен қарттар үйлері қызметін ұйымдастыру сияқты қызметтер. Сонымен қатар, әлеуметтік салада муниципалдық емханалар, перзентханалар, муниципалдық кітапханалар, бала бақшалар, спорт алаңдары, халықтық білім беру ордаларының қызметтерін қамтамасыз ету өкілеттігі болады.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың айналысуы тиіс мәселелер шеңбері болып табылатын қызмет аясы немесе құзіретін және белгілі бір мәселелер шеңберіндегі құқықтар, міндеттер мен жауапкершіліктердің жиынтығы болып табылатын өкілеттіктерді ажырата білу керек. Мысалыға алсақ, Ресейде, білім беру жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет аясы, мектеп ғимараттарының жағдайын бақылау жергілікті өзін-өзі басқарудың  өкілеттігіне жатады. Ал, мектеп бағдарламаларын жасау, мектептерді материалдық қамтамасыз ету, мұғалімдер жалақысын төлеу жергілікті өзін-өзі басқару емес, мемлекеттік билік өкілеттігіне жатқызылады [30].

Түрлі елдерде өкілеттіктер мен құзіреттердің тізімі қалыптасқан бір немесе көпдеңгейлі жергілікті өзін-өзі басқару модель ерекшелігімен байланысты болады.

Батыс Еуропа елдерінде екі және үш деңгейлі жергілікті өзін-өзі басқару модельдері қалыптасқан: екі деңгейлі - графтықтар және коммуналар, үш деңгейлік - аймақ, графтықтар және коммуналар.

Төмендегі 6-кестеден мемлекеттік билік деңгейлері мен жергілікті өзін-өзі басқарудың аймақтық органдарының қызмет аясына жалпы аумақ халқынының мүдделеріне қажетті жоғары білім беру, экономикалық даму, полиция, транспорт және т.б. мәселелер, ал жергілікті өзін-өзі басқару құзіретіне қоғамдастық халқы мүддесіне жақын бастапқы білім беру, территория тазалығы, т.б. жергілікті маңыздағы мәселелер жатқызылғандығы белгілі болды.

Кесте 6 – Қазақстандағы және шет елдердегі мемлекеттік және жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзіреттерінің бөлінуі

-       1,2,3,4 сандары – билік деңгейлері: 1 - мемлекеттік билік, 2 - аймақтық билік (кей елдерде мемлекеттік билікке, кейбіреуінде жергілікті өзін-өзі басқаруға жатқызылады), 3 пен 4 – жергілікті өзін-өзі басқару органдары;

-       + - аталған құзірет көрсетілген деңгей қызмет аясына жатқызылады;

-       «-» – көрсетілген жергілікті өзін-өзі басқару деңгей жоқ.

Шет елдердегі муниципалдық билік органдарының атқаратын қызметтері үш бағытта қалыптасқан: құқықтық, соттық және атқарушы қызметтер. Талдау барысында атқарылатын істердің тізімі келесідей болып анықталды:

-  тұрғын үй, мектептер, парктер, демалыс орындары, кітапханалар, көгалдандыру, стадиондар, аэропорттар қызметін қамтамасыз ету, көпірлер салу, қоғамдық транспорт қызметі;

-  полиция, өрт сөндіру, жедел жәрдем қызметі, түрмелер қызметі және тазалау құрылғылары, тұрмыс қалдықтарын өңдеу, қоршаған ортаны қорғау, коммуналдық және қалалық шаруашылықтың муниципалдық қызметі;

-  жерлердің пайдаланылуын бақылау, тарихи ескерткіштерді қорғау, жоспарлау;

-  транспорт құралдарын тіркеу, көлік жүргізу құқығы құжаттарын беру, транспорт қозғалысын басқару, территорияда алкогольды ішімдіктердің сатылуын лицензиялау, кабельдік тележүйені реттеу;

-  әлеуметтік қызмет, оның ішінде, білім беру, денсаулық сақтау, кедейлерге көмек, қарттар мен жұмыссыздарға көмек ұйымдастыру т.б.;

-  экономикалық даму, жоспарлау және аталған салалардағы соттық және құқықтық қызмет.

Осы аталған қызмет түрлері шет елдердегі  жергілікті органдар қызметінің негізгілері болып саналады. Бұл құзіреттерді жүзеге асыру қаржы құралдарын қажет етеді.

Шет елдердегі жергілікті органдардың табыс көзі негізінен келесідей жергілікті салықтардан құралады:

-  муниципалдық табыс салығы;

-  жер құнына салынатын салық;

-  кампаниялардан түскен табысқа салынатын салық;

-  меншік салығы (үй иелері төлейтін салық, шаруашылық құрылыстар салығы, жер учаскелері салығы);

Кейбір елдерде әр сатылған тауардан жергілікті бюджетке алынатын пайыздық мөлшер бекітілген.

Жергілікті бюджеттің негізгі табыс көзі – мемлекеттік субсидиялар болып табылады. Олар үш түрде болады: жалпы субсидиялар, мақсатты субсидиялар және арнайы дотациялар.

Табыс көздерінің келесі түрі сауда жасауға, көрсетілім шараларын ұйымдастыруға, құрылыс жүргізуге рұқсат беру үшін төленетін ақы жергілікті бюджет түсімдері болып табылады.

Жергілікті бюджеттің табыс көздерінің келесі түрі – тұтынушылардың суға, қоқыс шығаруға, т.б. төлейтін төлемдері болып табылады.

АҚШ – тағы жергілікті бюджеттің негізгі қаржыландыру көздерін тұрғын үйлерге салынатын салық пен тұрғын үйге жатпайтын мүлікке салынатын салық құрайды. Мүлік салығы шетелдердегі жергілікті билік органдарының негізгі табыс көздерін құрайды. Бұл салық түрінен түскен салық жалпы жергілікті табыс көздерінің 26 %-ын құрайды. Жергілікті билік органдары бюджетінің 5%-н әр сатылымнан түскен түсім, 2%-ын жергілікті жеке табыс салығы және 14%-ын түрлі қызметтерді пайдалану және басқа да төлемдерден түскен табыс құрайды.

Жергілікті өзін-өзі басқаруды қаржыландыруға дотациялар бөлу арқылы штаттар да қатысады. Негізінен штаттар жергілікті өзін-өзі  басқару органдарымен бірқатар салықтардан (сатылымға салынатын салық, жеке табыс салығы, жанар-жағар майға салынатын салық) түскен түсімдермен бөліседі. Орталықтан муниципалитетке келіп түскен мемлекеттік дотациялар муниципалитеттің жалпы шығындарының үштен бірін құрайды.

ТМД (тәуелсіз мемлекеттер достастығы) мемлекеттеріне келсек, Беларуссияда жергілікті билік органдарының ұйымдастырылуы толықтай ескі әкімшілік бөлініске сәйкес. Жергілікті билік органдары жергілікті өзін-өзі басқару органдары деп аталғанымен, жергілікті кеңестер жалпы мемлекеттік әкімшілік жүйенің құрамдас бөлігі табылады. Жергілікті кеңестер иелігінде шешім қабылдау немесе қаржылық өкілеттіктер жоқ. Олар тек заңдағы терминология жүзінде бар болып саналады («жергілікті кеңестер», «атқарушы комитет», «қала басшысы», т.б.).

Қазақстан жағдайында жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызметін атқарушы жергілікті мемлекеттік басқару органдары мемлекеттік басқару жүйесіне кіреді және олар қаржыландыру мәселелеріне жауапты болып табылады. Жергілікті билік органдарына республикалық бағыныштағы қалалар мен облыстар (Алматы және Астана) және облыстық бағыныштағы аудандар мен қалалар жатқызылады. Сонымен қатар, республикалық үкімет тек облыстық деңгеймен өзара әрекет етеді, ал облыстар сәйкесінше, аудандар мен облыстық маңызы бар қалалармен бюджетаралық қатынаста болады. Аудандық деңгейден төмен деңгейлерде бюджет қалыптаспағандықтан, олар басқару деңгейі ретінде қарастырылмайды.

Украинадағы жергілікті өзін-өзі басқару органдары село, қоныс және қалалар негізінде қалыптасқан. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен  жергілікті мемлекеттік әкімшіліктер туралы заңға сәйкес, аудандық және облыстық кеңестер село, қоныс және қалалардағы территориалдық қоғамдастықтардың мүдделерін білдіреді және Қазақстандағы жүйеге ұқсас мемлекеттік билік органдарына жатқызылады.

Армениядағы реформа нәтижесінде аудандық деңгей таратылып, ел аумағы әкімшілік аумақтарға (марзаларға) бөлінген. Әр марза құрамына бірнеше бұрынғы аудандар кіргізілген. Марзалар орталық үкіметтің құрамдас бөлімшелері болып табылады және жеке бюджеттік деңгей ретінде қарастырылмайды. Жергілікті өзін-өзі басқару ауылдық деңгейде және Ереван қаласы ішіндегі коммуналар деңгейінде енгізілген.

Аймақтық деңгейде орталық органдардың әкімшілік бөлімшелері бар Грузияда алғашқыда, екі жергілікті билік органдары орын алған. Олар: аудандық деңгейдегі жергілікті билік органдары және қоныстар деңгейіндегі жергілікті өзін-өзі басқару органдары. Мұнда нақты өзін-өзі басқару қоныстық деңгейде қалыптасқан. Бірақ, 2006 жылы мұндағы бірінші деңгейдегі өзін-өзі басқару таратылып, қазіргі кезде тек аудандық деңгейдегі жергілікті өзін-өзі басқару ғана танылады.

Молдова Республикасында аймақтық деңгей таратылған, нәтижесінде орталық үкімет тікелей аудандар территориясында қалыптасқан жергілікті өзін-өзі басқару деңгейімен өзара әрекет етеді.

Ресейде бұрынырақ ел заңнамасына сәйкес федерацияның субъектілерінде әр түрлі жергілікті өзін-өзі басқару модельдері қалыптасқан болатын. 2006 жылдан бастап Ресей территориясында тұтастай жергілікті өзін-өзі басқарудың екі деңгейлі моделі енгізілді. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары ірі қалалар және аудандар мен қоныстар деңгейінде құрыла бастады. Аудандық деңгей ресми түрде жергілікті өзін-өзі басқару деңгейі болып табылғанмен, бұл деңгейге мемлекеттік өкілеттіктер делегирленеді және дербес салықтық түсімдері жоқ, яғни de facto бұл деңгейді мемлекеттік билік агенттері ретінде қарастыруға болады. 

Зерттеу нәтижесінде ТМД мемлекеттеріндегі жергілікті билік органдарының құрылуының әркелкілігі байқалды. Атап айтқанда, Беларуссия мен Қазақстанда аса орталықтандырылған мемлекеттік билік органдар жүйесі орын алса, Ресей мен Молдовада жергілікті билік органдарының екі деңгейлі жүйесі қызмет етуде. Сондай-ақ, жергілікті өзін-өзі басқару деңгейінің дербес қызмет етуі Армения мен Грузияда байқалса, Украина мен Қырғызстанда жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік билік органдарымен қатарлас қызмет етеді.

Кесте 7 – Қарастырылған елдер бойынша жалпы ақпарат (2009 жыл)

90-шы жылдары Ресейде аймақтар мен жергілікті өзін-өзі басқару деңгейі арасында кіріс көздері үшін тайталас орын алды. Сол кезде табыс көздері нені қаржыландырады деген сұрақ негізге алынбай қалды. Кейінірек, Ресей Федерациясының Бюджеттік кодексінде федерация мен аймақтар арасындағы салықтық түсімдер 50:50 қатынасында қалыптасып,  атап айтқанда кәсіпорындардың мүлік салығының 50 % жергілікті бюджетке бағытталды.

Жергілікті бюджеттердің дербестігінің деңгейін бағалау мақсатында салықтар жеке (жергілікті органдар салық салынатын база мен салық ставкасын дербес анықтайтын) және реттеуші (түрлі деңгейлер арасында бөлінетін және алық ставкасы жергілікті органдардың қатысынсыз анықталатын) деп жіктеледі. Жергілікті билік органдарының фискалық дербестігі тұрғысында салықтардың тұрақты негізде жергілікті деңгей иелігіне бекітілуі маңызды, бұл бюджеттік жүйенің анықтылығына әсер етеді.

Жергілікті салықтар ретінде бірінші кезекте жылжымайтын мүлікке салынатын салық қарастырылады. Молдова, Ресейде жергілікті билік органдары заңмен бекітілген тәртіпте салық ставкасын өзгерте алады. Ал Армения мен Украина елінде жергілікті билік органдарының  қолында мүлік салығы бойынша табыстарды басқару тетіктері жоқ. Қарастырылып отырған барлық елдерде мүлік салығы бойынша салық салу базасы орталықтан анықталады. Тек Молдова мен Украинада жергілікті басқару органдары мүлік салығына қосымша, алдын-ала бекітілген тізімдегі жергілікті салық немесе алымдар енгізе алады және орталық үкімет бекіткен тәртіпте олардың ставкаларын өзгерте алады. 

ТМД елдерінде орын алған жергілікті салықтар тізімін қысқарту тенденциясына тоқталсақ: Ресейде 2004 жылы жергілікті салықтар тізімі 22-ден 4-ке дейін азайса, Грузияда 2004 жылы жергілікті салықтардың 2 түрі ғана қалған. Орталық билік жергілікті салықтар тізімін қысқартуын салық жинау үрдісінің шығындылығымен байланыстырады.

Жергілікті бюджет кірістерінің тағы бір көзі ретінде жеке тұлғалардың табыс салығы қарастырылады. Егер бұл салық түрі адамның тұрғылықты жері бойынша төленсе, бұл қаржыны ол адамның жергілікті бюджеттен қаржыландырылатын қызметтер үшін төлеген төлемі ретінде қарастыруға болады.  Кейбір елдерде (Ресей, Беларуссия, Украина) еңбекақыдан ұсталатын салық қызметкердің тұрғылықты жері бойынша емес, жұмыс берушінің тіркелген орны бойынша төленеді. Бұл салық салынатын базаның бірыңғай бөлінісіне кедергі болады және төленген салықтар мен тұтынылған қызметтер арасындағы байланысты бұзады. Арменияда 2002 жылдан бастап, жергілікті бюджетке табыс салығы түсімдері бағытталмайды.

Бюджетаралық трансферттер тікелей және көлденең баланстың жойылуына жол бермеу және орталық, аймақтық және жергілікті билік органдарын жалпыға бірдей бюджеттік қызмет көрсетумен қамтамасыз ету мүддесіне сай саясат жүргізуге ынталандыру мақсатында қолданылады.

Қарастырылып отырған барлық елдерде жергілікті билік органдары теңестіруші трансферттерді пайдаланады. Грузияда теңестіруші трнсферттерге қоса компенсациялық трансферттер енгізілген. Сонымен қатар, барлық елдердегі жергілікті бюджеттерге мақсатты трансферттер аударылады (инвестициялық трансферттер, делегирленген өкілеттіктерді қаржыландыруға арналған мақсатты трансферттер, т.б.).

Көптеген елдерде теңестіруші трансферттерді бөлу әдістемесі бюджеттік жүйенің табыстылық мүмкіндіктерін бағалау мен шығыстар қажеттілігін анықтауға негізделеді.  Беларуссия, Қазақстан және Молдова елдерінде трансферттер кірістер мен шығыстар айырымына сәйкес бөлінеді. Ресей мен Арменияда бюджеттік қамсыздандырылуға, яғни, жан басына шаққандағы жергілікті бюджеттің кірістері мен шығыстарының қатынасын анықтау арқылы бөлінеді.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың екі деңгейлі жүйесі қалыптасқан елдерде (Беларуссия, Молдавия, Қазақстан) трансферттердің бөлінуінің иерархиялық моделі қалыптасқан. Бұл модель бойынша трансферттер аудандық деңгейге беріліп, ары қарай бағытталады. Украинада трансферттер орталық үкіметтен облыстық және аудандық деңгейге, аудандық деңгейден муниципалдық бірліктер бюджетіне беріледі.

Ресейде әлеуметтік саладағы ағымдық шығындарды қаржыландыруда «қосымша қаржыландару» механизмі де қолданылады. Федералдық орталық және федерация субъектілері  жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өкілеттігін қаржыландыруға қаржы құралдарын бағыттайды және мұндағы жергілікті бюджет қаржыларының міндетті бөлігі талап  етілмейді. Тек федералды немесе аймақтық бюджет белгілі бір жобалар шеңберінде қардыландыру жүргізе алады.

Делегирленген өкілеттіктерді қаржыландыру үшін қажетті трансферттер берілетін өкілеттіктердің құнына байланысты болады. Халықтың нақты категориясын әлеуметтік қорғау, жеңілдіктер мен жәрдемақы тағайындау бойынша өкілеттіктер Украина мен Ресейде аймақтан аудандар мен қалаларға берілуі мүмкін.

Жергілікті бюджет шығындарының құрылымы жергілікті билік органдарының жеке өкілеттіктері мен делегирленген өкілеттіктерінің жалпы көлеміне байланысты болады. Өйткені, есеп беруде жеке немесе делегирленген өкілеттіктер бойынша қаржыландыру болып бөлінбейді. Жергілікті бюджет өкілеттіктерінің көлемі жергілікті билік органдарының әкімшілік-территориалдық ұйымдастырылуы мен мемлекеттік сектор көлеміне байланысты болады.

Кесте 8 - Мемлекеттік сектор шығынының көлемі

8-кестеге талдау жасайтын болсақ, Қазақстандағы мемлекеттік сектор ЖІӨ ішіндегі 16,5%, Молдавияда 46% деңгейінде қалыптасқан.  Кеңейтілген Үкімет бюджетіндегі жергілікті бюджет көлемінің ең аз үлесі Арменияда қалыптасқан (6%). Себебі, Арменияда жергілікті өзін-өзі басқару қалалар мен қоныстар деңгейінде қалыптасқан. Евразия елдерінде орталық үкімет органдары қоныстар деңгейіне өкілеттіктердің едәуір бөлігін табыстаған. Қалалар мен қоныстар бюджетінен тұратын елдерден құралған мемлекеттер тобына аудан бюджеті қалыптасқан елдерді де қосуға болады. Бұл топтағы Ресейде жергілікті бюджет үлесі 19%, Грузияда 21%, Молдавияда  25%.  Украина, Беларуссия және Қазақстанда жергілікті бюджетке облыстық  бюджеттер де жатқызылады. Сондықтан, бұл елдердегі жергілікті бюджет шығындарының көлемі жоғары (Украинада - 32%, Беларуссия - 37%, Қазақстанда - 54%). Аталған елдерде облыстардағы биліктің атқарушы органдары орталық үкіметке бағынады, сондықтан,  кең көлемдегі өкілеттіктерді төменгі деңгейге бергенмен орталық үкімет қызметтердің орындалуын бақылауды жоғалтпайды. Бұл жерде орталықсыздандыру емес шоғырландырмау туралы сөз болуы тиіс.

Әкімшілікті-аумақтық бөлініс шығындық өкілеттіктер тізімінің қалыптасуына ықпал етеді. Әдетте, сыртқы әсер етуші факторларға байланысты қоныстық деңгейге көп көлемдегі қызметтерді орындау жүктеле бермейді. Ең төменгі деңгейдегі негізгі қызметтер келесідей қалыптасады. Олар: тұрғын-үй коммуналдық қызмет және мектепке дейінгі білім беру. Егер жергілікті бюджетке аудан жатқызылса, онда өкілеттіктерді бөлу критерийлеріне сәйкес, бұл қызметтерге білім беру және денсаулық сақтау саласындағы өкілеттіктер қосылады. Ал егер де,  жергілікті бюджетке облыстық бюджет жатқызылатын болса, денсаулық сақтау  мен білім беру шығындары жалпы шығындардың едәуір бөлігін құрайды, өйткені бюджеттік жүйенің аймақтық деңгейінде масштаб эффектісі үлкен территориядағы тұтынушыларға қымбатырақ қызметтерді көрсетуге мүмкіндік береді.

Муниципалдық бірліктері көптеп саналатын елдердегі шығындардың 1 тұрғынға шаққандағы көлемінің үлкендігі байқалады, соған сәйкес, жергілікті бюджет құрылымындағы жалпы сипаттағы мемлекеттік қызметтер шығыны артады. Арменияда жалпы сипаттағы мемлекеттік шығындардың үлесі 25% және тұрғын-үй коммуналдық қызмет 24%-ды құрайды, білім беру саласындағы шығындары 15 % шамасында қалыптасады.

Жергілікті бюджеттің қоныстық деңгейі қалыптаспаған Грузияда жалпы сипаттағы мемлекеттік шығындар 6%, тұрғын-үй коммуналдық қызмет 47,5% шамасында болады. Жергілікті бюджеттегі шығындардың 17 % экономикалық мәселелерге, мектепке дейінге білім беруге 7%, мәдениетке 8 % бағытталады.

Жергілікті бюджеттерге облыстық бюджеттер де жатқызылатын Беларуссия, Қазақстан және Украинада жергілікті деңгейде тек мектепке дейінге білім беру ғана емес, жалпы білім беру, кейде кәсіптік білім беру де қаржыландырылады. Бұл білім беру статьясы бойынша шығындар көлемінің артуына әкеледі (25-28%).  Осы топтағы елдердегі маңызды шығындардың бірі денсаулық сақтау шығындары – 19-20% шамасында қалыптасқан. Экономикалық мәселелерге жалпы шығындардың Беларуссия мен Украинада 12%, Қазақстанда 17 % жұмсалады.

Жергілікті бюджетке жергілікті өзін-өзі басқарудың екі деңгейі жатқызылатын Ресей мен Молдовада шығындары құрылымының әртүрлілігі байқалады. Ресейде мектепке дейінгі және жалпы білім беруге шығындардың 37%-ы, ал Молдовада 50%-дан астамы, денсаулық сақтауға Ресейде жергілікті бюджеттің 14%-ы , Молдовада 2%-ы ғана жұмсалады.

Жергілікті табыстардың құрылымын талдау да шығындарды талдаудағы жіктелу мәселесіне келіп тіреледі. Мысалы, Ресейде 2005 жылға дейін аймақтар жергілікті бюджетке келіп түсетін салықтардың дифференциалды нормативті мөлшерін анықтап отырған. Нәтижесінде, нормативтерді аймақ бекітетін тәжірибелі өңірлерде  бюджет құрамындағы салықтық түсімдердің көлемі табыстары дотациядан тұратын аймаққа қарағанда жоғарырақ қалыптасты. Алайда, табыс құрылымы талдауының негізінде бірінші аймақтың қаржылық автономиясы жоғары деп айтуға негіз болмады.

Сонымен қатар, Грузияда қарастырылатын  басқа елдермен салыстырғанда  трансферттердің көлемі едәуір азырақ (17%), ал бюджет құрылымындағы салықтық түсімдер үлесі жоғары болып табылады.

Беларуссиядағы саяси режимге сәйкес, атқарушы органдардың тігінен бағынушылығы жағдайында шығындардың орталықсыздандырылуына аса жол берілмейді, сондықтан жергілікті бюджеттегі салықтық түсімдер көлемі жоғары және заң жүзінде табыстардың артық мөлшерін орталық бюджетке трансферт ретінде бағыттау орын алады. Қазақстанда салықтық түсімдер көлемі жоғары (50%), бірақ Беларуссиямен  салыстырғанда төменірек. Тәжірибеде жүзінде республикалық бюджетке реттеуші салықтардан нормативті төлемдер мен кері трансферттер бағытталуы жиі орын алып отырады.

Молдова республикасындағы ел бюджеті құрылымындағы салықтық түсімдер үлесі жоғары (48%), бұл реттеуші салықтарға байланысты қалыптасқан. Ресейдегі бюджет құрылымының 31%-ы салықтық түсімдерден құралады және салықтық түсімдердің бір бөлігі теңестіруші трансферттерді алмастырады.

Бюджет құрамындағы ең төменгі салықтық түсімдердің үлесі Арменияда қалыптасқан-26%. Бұл Армениядағы жергілікті бюджетке тек қоныстардың бюджетінің жатқызылуы себебінен болып отыр. Қоныс бюджетіне тек мүлік салығынан түскен табыс келіп түседі.

Кесте 9 - Жергілікті бюджет табысының құрылымы

ТМД елдері бюджеттерінің құрамындағы салықтық түсімдердің едәуір бөлігін табыс салығы құрайды. Ресей, Грузия, Молдова, Украина елдерінде барлық салықтық түсімдердің 80%-ы табыс салығынан (негізгі бөлігі – жеке табыс салығы) түскен түсімдер болып табылады. Заңды тұлғалардың табыс салығы оның базасының әркелкілігіне байланысты әртүрлі көлемде болады. Қазақстанда барлық салықтық түсімдердің көлемінің 31%-ы табыс салығы және әлеуметтік салықтан тұрады.

Барлық салықтық түсімдер арасындағы мүлік салығының үлесі Украинада 8%, Молдовада 12%, Қазақстан мен Ресейде 12%, Беларуссияда 14%, Грузияда 16%, Қырғызстанда 20% көлемінде қалыптасқан. Арменияда жергілікті бюджет тек мүліктік салықтың түсімдерінен құралатындықтан оның үлесі 100% көлемінде. 

Жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімді жүйесі мемлекеттің тарихи, мәдени, географиялық ерекшеліктерінен тәуелсіз қалыптаса алмайды және елдің территориалдық ерекшеліктері жергілікті билік органдарының қалыптасуына ықпал етеді. ТМД елдерінде жергілікті өзін-өзі басқару ұйымдастырылуының осы факторларға тән нұсқалары қалыптасқан.

Көптеген елдер өз аумақтарында жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыра алмады. Бірақ, оң қадамдар жасалуда.

Шығындық өкілеттіктердің бөлінуіндегі мәселелер:

1.     Барлық елдерде шығындық өкілеттіктердің бөлінуі нақты емес. Қарастырылып отырған елдердегі түрлі деңгейлер арасындағы шығындақ өкілеттіктер заңмен анықталса да, түрлі билік деңгейлерінің қаржылық өкілеттіктерінің ұқсастығы немес қайталануы байқалады. Қырғызстанда жергілікті билік органдарының өкілеттіктері нақты анықталғанмен басқа мемлекеттік билік органдарының жауапкершілігі бекітілмегендігі байқалады.

2.     Жергілікті билік органдырының фискалдық дербестігі шектелген. Көптеген елдерде (Қазақстан, Беларуссия) жыл сайынғы бюджетте реттеуші салықтардың нормативтері алдын-ала бекітіліп отырады және ол жергілікті басқару органдарына орта мерзімде өз бюджетттерін жоспарлауға мүмкіндік бермейді.

Қарастырылған елдер үшін тұрақты салық салу базасы қалыптасқан табыс көзін табу үлкен мәселе болып табылады. Жергілікті бюджеттегі бюджет табыстарының дифференциациясын арттырушы салықтық көздерін бекіту бюджеттік жүйе алдына оны теңестіру мәселесін тудырады. Оған қоса, муниципалдық бірлік (қоныс, кент) көлемі кіші болған сайын оған сәйкес табыс көзін табу қиын болып табылады.

Жергілікті бюджеттерді реттеуші салықтар мен трансферттер арқылы қаржыландыру бюджетке төленген салықтар мен жергілікті билік органдары көрсететін қызметтер арасындағы байланыстың жоғалуына әкеледі. Себебі, жергілікті билік органдары мәселенің шешілуін «қаржы құралдарын бөлмеген» жоғары тұрған билік деңгейіне итеріп салса, ал халық төлеген салықтары үшін қажетті деңгейдегі көрсетілуі тиіс қызметтерді талап етпейді. Бұл жерде халық менталитеті үлкен роль ойнайды, себебі, кеңестік жүйе кезіндегі бюджет есебінен фактісін «тегін» деп қабылдаудан арылу қажет. Бюджет есебінен «тегін» көрсетілетін муниципалдық қызмет халық төлеген салықтар есебінен көрсетіледі деп түсінген жөн.

2.3 Оңтүстік Қазақстан облысы Мақтарал ауданындағы муниципалдық басқару органының қызметін талдау

Қазақстан Республикасының заңнамасына сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқару – халық тікелей жүзеге асыратын, сондай-ақ мәслихаттар мен басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылатын, заңдар мен нормативтік-құқықтық актілерде айқындалған тәртіппен жергілікті маңызы бар мәселелерді өзінің жауапкершілігімен дербес шешуге бағытталған қызмет. [33]

Аталған әлеуметтік жүйенің нормалары мен ережелеріне  мемлекеттің анықталған және маңызды белгілері негіз болады. Олар: билік әшкерелігі,  құндылықтар жүйесі, өзін-өзі басқару механизмі,  институттар статустары иерархиясы, басқару объектілері мен субъектілерінің сана-сезімі, т.б. жатады.

Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқару тиімділігі мәселесі жергілікті өзін-өзі басқарудың жүргізілуімен тікелей байланысты.

Қазақстан жағдайында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізудегі негізгі мәселелердің бірі қаржылық қамтамасыз ету болып табылды. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қаржылық қамтамасыз ету сәйкес салықтар мен алымдардың есебінен және жаңа бюджетаралық қатынастар негізінде жүзеге асырылуы тиіс. Мұндай өзгерістер нәтижесінде азаматтардың жоғары демократиялық мәдениеті қалыптасып, демократиялық қоғам негізі пайда болады.

Аталған саладағы эксперттердің айтуынша, қалыптасқан мәслихаттар қызмет ететін жергілікті мемлекеттік басқару жүйесінен бас тарту дұрыс болмас екендігі сарапталып, жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару жүйелерінің интеграциясы дұрыс бағыт деп танылды және басқарудың ең төменгі деңгейінде жергілікті тұрғындар кеңестерінің құрылуы сақталды.

Өз тәуелсіздігін алғаннан бері Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысты заң жобаларының бірқатары қарастырылды. Бұл заңдар тәжірибе жүзінде іске аса алмады [34]. 

Қоғамдағы экономикалық және саяси тұрақтылық тікелей басқару тиімділігіне байланысты. Қазіргі кезде республиканың көптеген аудандары бюджет табыстарына қажетті деңгейдегі түсімдерді  қамтамасыз ете алмайды. Бұл мәселе ауылдық деңгейде де өз шешімін таппаған. Бюджетаралық қатынастарды жетілдіру орталық пен өңірлер мүддесін ескере отырып, өңірлердің экономикалық дамуы мен жергілікті бюджеттердің түсімдерінің тұрақтандырылуына бағытталған. Қазіргі кезде республикалық және жергілікті бюджеттер арасында әр салық түрі көрсетілуімен бөлінген табыс көздері және олардың пайдаланылу бағыттары анықталған [35].

Өткізілген реформалар мен атқарылған істерге қарамастан елімізде қызметтердің қосарлануы мен қайталануы немесе бірнеше деңгеймен қатар атқарылуы да кездеседі. Аталған кемшіліктер әкімшілік-бюджеттік реформаның жалғасуының қажеттілігін дәлелдейді.

ҚР-да жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік билікпен тығыз байланысты болып табылады. Екеуінің де көздегені ел халқының тұрмыс жағдайын жақсарту мақсатындағы мүддесін білдіру болып табылады. Мемлекеттің саясаттағы орталық орынға ие болуы  оның ғаламдық мақсаттарға  жетуді қамтамасыз етудегі қоғамның басты міндеттерін орындай алуымен байланысты.

Егер мемлекет өз өкілеттігінің бір бөлігін жергілікті халыққа берген болса,  бұл халықтың мемлекеттік билік органы құқығында қызмет етуі қажеттігін білдіреді. Яғни, жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік билік органдарының қызметтерін атқара алады. Олардың өкілеттіктерінің негізгі көзі мемлекеттік билік, сондықтан мемлекет пен өзін-өзі басқаруды қарама-қарсы ұғымдар ретінде қарастырудың мағынасы жоқ.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет етуі үшін және оған берілген аудандағы, ықшам аудандардағы, ауылдар мен селолардағы әлеуметтік-экономикалық, мәдени өкілеттіктердің іске асырылуы үшін жергілікті өзін-өзі басқаруға әкімшілік территориялардағы бюджетті қалыптастыру және заңмен бекітілген шеңберде жергілікті маңыздағы салықтар мен алымдар енгізілуін атап өту керек.

Елімізде заң жүзінде жергілікті қоғамдастықтың қызмет етуінің экономикалық механизмі анықталмаған. Ал өкілеттіктердің берілуі бюджеттік қамтамасыз етілумен қатарлас жүруі тиіс. Жергілікті қоғамдастықтың қаржылық негізі анықталмауымен қатар, аудандық деңгейден төменгі деңгейлерде (ауылдық округ, ауыл, кент) бюджет қарастырылмаған.

Осы мәселе тұсында, зерттеу барысында, Оңтүстік Қазақстан облысы, Мақтарал ауданындағы 8 елді мекен әкімдері арасында сауалнама жүргізілді. Сауалнама келесі бағытта болды:

1.     Елді мекен аты мен орналасқан жері.

2.     Халық саны.

3.     Халықтың іс-әрекетінің сипаты мен жұмыспен қамтылуы туралы ақпарат.

4.     Елді мекен территориясында орналасқан жылжымайтын мүлік сипаттамасы. 

5.     Тұрғын және өндірістік ғимараттардың жылыту жүйесі. 

6.     Сумен қамтамасыз ету.

7.     Байланыс сипаттамасы.

8.     Елді мекендердегі коммуналдық қызметтердің көрсетілуі.

9.     Елді мекендердегі жолдар кімге қарайды және олардың жағдайы.

10. Елді мекендер бойынша әкімдердің ұсыныстары.

11. Елді мекендер территориясындағы жылжымайтын мүлік бойынша ұсыныстар.

12. Көлік қызметін ұйымдастыру бойынша ұсыныстар.

Зерттеу жүргізілген Мақтарал ауданы халық тығыз орналасқан Оңтүстік Қазақстан облысында орналасқан. Бұл аудан Оңтүстік Қазақстан облысының қиыр оңтүстік бөлігінде орналасқан әкімшілік-аумақтық бөлік. Жерінің аумағы 1,8 мың км (облыс аумағының 1,5%-ы). Тұрғыны 268,7 мың адам. Аудан жеріндегі 176 елді мекен 1 қалалық, 3 кенттік және 21 ауылдық округке біріктірілген. Орталығы - Жетісай қаласы.

Ауыл шаруашылық өндірісінің негізгі бағыты - шитті мақта өндіру. Оның үлесіне ауданның ауыл шаруашылық жалпы өнімінің 70,8% тиесілі, егіс аумағының 80%-ын алып жатыр. Қазіргі таңда аудан өнеркәсібі өнімдерінің 86,4% тоқыма және тігін өнеркәсібіне келеді. «Мырзакент» ААҚ, «Мақташы» ААҚ, «Мақтаарал» ААҚ, «АҚ алтын» ААҚ, «Ынтымақ» ААҚ, «Қантал» ЖАҚ сынды тоқыма өнеркәсібі кәсіпорындары облыс бойынша 70,7% мақта-талшықтарды өндіреді. Олар аудан экономикасының дамуына тікелей үлес қосуда.

Мақтаарал ауданы республикадағы шитті мақтаның 80%-ын береді. "Молчанов және К" спирт, шарап өндіруші кәсіпорын, "Мақтарал тәжірибе стансасы", "Оңтүстік су шаруашылығы" мемлекеттік кәсіпорындары, 2 минералды су цехы, 1 бетон зауыты, Қазақ-Қытай жіп иіру-тоқыма кәсіпорындары сияқты 37 өнеркәсіп орындары жұмыс істейді.

Аудан шаруашылықтарында облыс бойынша 12,6% ірі қара бар, оның ішінде сиырлар – 12,9%, қойлар мен ешкілер – 3,7%, оның ішінде қаракұл қойлары – 3,3%, шошқалар – 15,9%, жылқылар – 7,3%, түйелер – 9%.

Білім беру мекемелерінен "Сырдария" университеті, гуманитарлық-медициналық, гуманитарлық-экономикалық, агробизнес колледждері, 117 мектеп, 2 кәсіптік-техникалық мектеп, 1 оқу-өндірістік комбинат, 2 музыкалық, 2 спорт мектептері, 1 көмекші мектеп-интернат, 13 балалар бақшасы бар. Денсаулык сақтау мекемелерінен "Диагностикалық орталық", 6 аурухана, 31 отбасылық дәрігерлік емхана, 87 фельдшер-акушерлік пункт бар.

Ауданда жалпы өнімнің көлемі 2011 жылдың қорытындысымен – 7 млрд. 190,1 млн теңгеге жетіп, өткен жылдың тиісті кезеңімен салыстырғанда 114,2 пайызға артты (2010 жылы – 6 млрд. 293 млн. теңге).

Аудан экономикасы дамуының негізгі көрсеткіші болып саналатын бюджеттің кіріс бөлігіне  салықтар мен түсімдер контингент бойынша 2011 жылы жоспарланған – 372,4 млн. теңге түсіп, жоспар 143 пайызға орындалды.

Жергілікті бюджеттің шығыс бөлігі жоспардағы 365,6 млн. теңгенің орнына 363,5 млн теңгеге орындалды, яғни 99,4 пайызды құрайды. Негізінен қаржының қомақты мөлшері білім беру саласына (2859,3 млн) мен әлеуметтік саласына (164,6 млн) қаржыландыруға жоспарланған.

Сауалнама жүргізілген елді мекендердегі халық саны 2 000 нан - 20 000 адам аралығында болып табылады. Барлық халық саны үлесіндегі жұмысқа қабілетті халық саны үштен бірін құрайды.

Зерттелінген территориядағы халықтың едәуір бөлігі негізінен ауыл шаруашылығымен айналысады. Бескетік ауылдық округында 235 шаруа қожалығы, Атакент ауылдық округында 7 ЖШС, 182 шаруа қожалықтары, Асықата ауылдық округында 2 өндірістік кооператив және мақта өңдеу, "ЮТЕКС"-мақта тазарту зауыттары қызмет етеді. Мырзакент, Алғабас, Қызылқұм, Жалын елді  мекендерінде ауыл шаруашылығында 867 адам, қосалқы шаруашылықта 671 адам, үйдегі мал шаруашылығында 1184 адам, жеке  кәсіпкер ретінде 533 адам тіркелген.

Елді мекен территорияларындағы жылжымайтын мүлік сипаты біркелкі. Олардың көпшілігін мәдениет үйлері, кітапханалар, бастауыш және орта мектептер, ауылдық емханалар, фельдшерлік-акушерлік пункттер, әкімшілік ғимараттары, жеке дүкендер, май құю бекеттері, кафелер құрайды. Ірі нысандардан Бескетік ауылында  "ЮТЕКС"-мақта тазарту зауыты орналасқан. Сәйкесінше, жергілікті өзін-өзі басқару дамуының қаржылық мәселелерін туғызатын салық салынатын базаның төмендігі анықталып отыр. Сонымен қатар, экономикалық жағдайды қиындататын жағдай ретінде ауылдық округта жиналатын салықтың аудындық деңгейге жіберілуін айтуға болады.

Кесте 10 - ОҚО, Мақтарал ауданында орналасқан елді мекендердің жалпы сипаттамасы

Аудан территориясындағы мемлекеттік мекемелерді жылыту мәселесі аудандық бюджет тарапынан қаржыландырылады. Ал, шағын және орта бизнес нысандары мен жеке үйлер тұрғындардың өз күшімен газ, кей жерлерде көмірмен жылытылады.

Зерттелінген елді мекендер орталық су құбырымен жартылай қамтамасыз етілген. Оны күрделі және ағымдағы жөндеу жергілікті бюджет қаржысына жүргізіледі. Су құбыры тартылмаған ауылдарда құдық суы пайдаланылады.

Барлық елді мекендердегі коммуналдық қызметтер – санитарлық тазалық, көріктендіру, көгалдандыру, көшелер жарықтандыру, т.б. қызметтер аудандық бюджеттен қаржыландырылады. Бұрынырақта, елді мекендер ішіндегі жолдардың жағдайы орташа деп бағаланып, республикалық маңыздағы жолдардың жағдайына көбірек көңіл бөлінетіндігі анықталды. Соңғы кезде «Жол картасы-2010» бағдарламасының арқасында көптеген жол бөліктері күрделі жөндеуден өткізілген.

Елді мекен әкімдерінің негізгі ұсыныстары ауылдар мен елді мекендердегі жағдайдың нашарлығын жиналған салықтарды сол деңгейде қалдырып, заңдық негізде ауылдық бюджетті қалыптастыру арқылы шешу мүмкіндігімен байланысты болды.

Кесте 11 - ОҚО, Мақтарал ауданы елді мекендерінің қызмет түрлерімен қамтамасыз етілуі

11-кестенің жалғасы

Сонымен қатар, елді мекен территориясында орналасқан барлық шаруашылық субъектілері төлейтін салықтардың бір бөлігін сол деңгейде қалдыру керектігін ұсынды. Жүргізілген сауалнама мақсаты - жалпы мемлекеттік басқару тиімділігі, негізінен, маңызды мәсселелерді шешуде халыққа едәуір жақын жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің қызметіне тәуелді екендігін дәлелдеу болды.

Мемлекеттік қызмет көрсетулердің сапасын арттыру үшін оларды үнемі бағалау керек. ОҚО, Мақтарал ауданында жүргізілген сауалнаманың екінші бағыты аудан орталығы Жетісай қаласында түрлі мемлекеттік органдардың мемлекеттік қызмет көрсету сапасын бағалауды жоғарыда аталған  әдіс бойынша жүргізу болды. Жалпы 50 респондент сұрастырылды.

Мемлекеттік органдар бойынша зерттелген қызмет көрсетулердің түрлері келесідей:

- әділет органдары – 3 (төлқұжат алу, тұрғылықты жерге тіркелу, жылжымайтын мүлікті иелену құқығын тіркеу, т.б);

- салық органдары – 4 (СТТН алу, жеке кәсіпкерлікті тіркеу, салықтық есеп беру, салықтық қарыздың жоқтығы туралы анықтама);

халықты әлеуметтік қорғау – 2 (әлеуметтік жәрдемақы тағайындауды қарастыру, зейнетақы, мемлекеттік жәрдемақы беру);

денсаулық сақтау – 5 (дәрігер қабылдауы, лаборатория қызметі, стационарлық емдеу, жедел жәрдем қызметі, клиника-диагностикалық зерттеу);

білім беру – 3 (баланы бала-бақшаға орналастыру, мектепке орналастыру, колледж).

Зерттелген аудандағы мемлекеттік қызмет көрсету бойынша тұтынушылардың тарапынан қойылған талаптардың орындалуының үлесінің қалыптасуы 11 кестеде көрсетілген. Респонденттерің 70,8%-ы қызметтің тез көрсетілуі талабына, 54,9%-ы мемлекеттік қызметкерлердің сыпайылығы мен тыңдай білуіне, қызметтердің нақты орындалуына 42,4%-ы, 39,3%-ы қажеттілігіне қызметтердің сәйкес келуіне   қанағаттанған.

Кесте 12 - Әділет органдарындағы мемлекеттік қызмет көрсету бойынша халықтың қанағаттану деңгейі

Әділет органдарындағы мемлекеттік қызмет көрсету нәтижелері келесідей: респонденттердің талғамына сәйкес, ең сапалы орындалған қызмет Мүліктің тіркелуі бойынша анықтама беру (49,3%) және респонденттердің ойынша үй кітабына тіркеу қызметінің сапасын арттыру қажеттілігі бар. Сондай-ақ ақпарат беру, жылдамдық, сыпайылық көрсеткіштері бойынша да Мүліктің тіркелуі бойынша анықтама беру қызметі жоғары көрсеткішке ие болып отыр.

Кесте 13 - Денсаулық сақтау мекемелеріндегі қызмет көрсету бойынша халықтың қанағаттану деңгейі

Респонденттер ойынша, денсаулық сақтау мекемелеріндегі қызмет көрсетулер арасындағы лабораториялық қызмет сапалы деп танылып (76,3%), клиника-диагностикалық зерттеу қызметінің ақпарат беру (69%), қызмет көрсету жылдамдығы  (70%), қызметкерлер сыпайылылығы (72,9%) жоғары деп бағаланды. Сапасы мен ақпарат беру көрсеткіштері бойынша стационарлық емдеу мен жедел жәрдемнің қызметі төмен көрсеткіштерге ие болды.

Кесте 14 - Халықты әлеуметтік қорғау және білім беру мекемелеріндегі қызмет көрсету бойынша халықтың қанағаттану деңгейі

Аудандағы кәсіптік білім беру орнына орналастыру бойынша қызмет көрсету респонденттер ойынша сапалы (100%) деп танылды. Әлеуметтік жәрдемақыларды тағайындау бойынша қызметтің ұйымдастырылуында жетілдірулер қажеттігі анықталды. Мұндағы сыпайылық (55,5%) пен жылдамдық (36%) көрсеткіштері арттыруды қажет етеді.

Кесте 15 - Салық органдарындағы қызмет көрсету бойынша халықтың қанағаттану деңгейі

15-кестеде көрсетілгендей салық органдарындағы көрсетілетін мемлекеттік қызметтер сапасы салықтық есеп беруде 67,2%-ды көрсетсе, жеке кәсіпорынды тіркеуде едәуір төмен 53,3% көлеміне қалыптасты.

Кесте 16 - Аудан орталығындағы мемлекеттік қызметтер көрсетілуіндегі әкімшілік кедергілер маңыздылығы

Мемлекеттік қызметтердің көрсетілуіндегі кедергілердің бастысы үлкен кезектер болып отыр. Сонымен қатар, таныстар арқылы ғана сапалы қызметке қол жеткізу мен сыпайылықтың жоқтығы респонденттердің атайтын негізгі кедергілері қатарында. 

Жалпы алғанда, Оңтүстік Қазақстан облысы Мақтарал ауданындағы жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің қалыптасу барысын қорытындылайтын болсақ, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының функциялары жергілікті бюджетті бекіту, жергілікті салықтарды белгілеу, жергілікті халыққа білім беру мен денсаулық сақтау, әлеуметтік көмек беру, мектеп оқушыларының көліктерін ұйымдастыру, көгалдандыру, тазалық жұмыстарын жүргізу сияқты, яғни жергілікті халықтың мүддесіне сай етіп барлық қызмет түрлерімен қамтамасыз ету болып табылады.

Кез-келген билік өзінің қаржылық негізі болмаса ол - әлсіз. Жергілікті шаруашылықты дамудың міндеті әрбір елді мекенді өзін-өзі қамтамасыз ететіндей деңгейге жеткізу болып табылатыны анық. Нақты фактілерді алып қарасақ, ауыл әкімдері жергілікті халықтан жасырынып жүрген іспеттес, оған бір себеп ол жергілікті маңызы бар мәселелерді тиянақты, уақытында шешуге қаржының жетіспеуі. Жер және мүлік салығы 100% жергілікті бюджетке берілгенімен мәселелер толығымен шешіліп отырған жоқ.

Жергілікті басқаруды жетілдіру демократияландыру процесінде пайда болатын маңызды мәселелердің бірі. Халықтың тұрғын үй, коммуналдық қызмет, жеке бас қауіпсіздігі, әлеуметтік қамтамасыз етілу сияқты күнделікті тұрмыстық мәселелері тек мемлекеттік органдармен шешіле алмайды. Көптеген елдердің тәжірибесі көрсетіп отырғандай, халықпен сайланған жергілікті басшы олардың алдында жауапкершілік сезініп, күнделікті тұрмыста кездесетін мәселелерді тиімді шешеді. Оған қоса, оның болашақта қайта сайлануы осыған байланысты. Халықтың белсенділігі артады, олар өздеріне қатысты мәселелердің сапалы, уақытында шешілуіне деген сенімдері молая түседі.

Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін жетілдіру үшін орталық пен жергілікті жерлердің арасындағы өкілеттіктер анық ажыратылуы, бюджетаралық қатынастардың реттелуі, жергілікті бюджеттердің табыс көздерінің бекітілуі, жергілікті жерлерде өндіргіш күштердің сол жердің ресурстарын есепке ала отырып орналастырылуы сияқты басты мәселелер шешімін нақты  табуы тиіс. Біз өз тарапымыздан, жергілікті деңгейде осы екі орган арасындағы функциялар мен өкілеттіктерді бөлуді және қай деңгей қандай мәселелер бойынша жауапты болатындығын анықтап алуды ұсынамыз. Маслихаттар мен әкімшіліктермен бірге заң бойынша әкімдерге әкімшілік басшысы ретінде жеке рөл берілген. Маслихат – ол белгілі бір аумақ халқымен сайлананатын орган. Маслихатты сайлау және оның пайда болуы халықаралық стандарт талаптарына жауап береді. Олардың ішкі ұйымдастырылуы әртүрлі іс-әрекетті қарастырады, соның ішінде отырыстар мен тұрақты комиссия. Комиссиялардың ішінде ерекше маңыздысы ревизиялық комиссия болып табылады. Маслихат сесиясында депутаттардың ішінен маслихат төрағасы сайланады. Маслихатқа берілген өкілеттіктерде шешімін таппаған тұстары бар. Біріншіден, облыстық және аудандық деңгейлер арасында бөлінген функциялардың тізімі жоқ. Екіншіден, өкілеттер тізімі көмескі берілген.

Басты өкілет - әлеуметтік-экономикалық даму жоспарларын бекіту. Бірақ ол бюджет туралы заңда толық берілген. Әрбір жергілікті деңгейдегі атқарушы және өкілетті органдардың арасында функцияларды бөлуде терең ойлануды талап етеді.

3 Мемлекеттік-муниципалдық басқарудың даму  болашағы және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру бағыттары

3.1 Маслихаттардың рөлін көтеру муниципалдық басқару функцияларын тиімді орындау негізі ретінде

Мемлекеттік басқару жүйесінде жаңа тұрпатты басқарушылардың кәсіби ұйытқысын қалыптастыруға бағытталған қазіргі заманғы қағидаттарды әзірлеу қажеттілігін Елбасы 2008 жылғы жолдауында атап өтті. Сонымен қатар Жолдауда  тұрғындардың әл-ауқатын жақсарту барлық дәрежедегі әкімдердің бірінші кезектегі міндеті болып қалуға тиіс екендігі, тұрғындардың әлеуметтік әл-ауқатын арттыруға арналмаған барлық шығындарды қысқарту қажеттігі айтылған.

Бұл Жолдаудың өзінен демократиялық реформалар жүйесі одан әрі жүйелі жалғасын таба беретінін байқауға болады. Соның ішінде  еліміздің Президенті Н.Ә. Назарбаевтың жергілікті өкілетті органдардың рөлін күшейту жөніндегі тұжырымдары бойынша оларға қосымша өкілеттіктер берілмек. Оның үстіне уақыт өте келе  аудандық мәслихаттар жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізінде, іргетасына айналмақ. Мұның алғашқы қадамдары қазірдің өзінде қалыптасып үлгерді десе де болады. Бұған өткен жылы республикадағы аудан, қала әкімдерінің 30% мәслихат депутаттарының дауыс беруімен сайланғанын мысал ретінде айта кетуге болады.

Қазір республикадағы барлық аудандық мәслихаттарда босатылған тексеру комиссияларының төрағалары жұмыс істейді. Жолдауда олардың өкілеттілігін одан әрі өсіру туралы айтылған. Мұны да демократиялық реформаның тағы бір баспалдағы деп қарастырғанымыз орынды.  Олар бюджеттің кем-кетігін  түгендеумен айналысады. Ал бюджет ел дамуының басты көрсеткіштерінің бірі  екендігі анық. Сондықтан болашақта әр ауданда бюджет орынды пайдаланатынына сеніммол. Бұл істің екі пайдасы бар: жергілікті өкілетті органдар ролін күшейту, біріншіден, мәслихаттардың салмағы рөлі мен беделін көтереді. Екіншіден, мұндай жағдайда мәслихаттар депутаттары  ел, халық алдындағы жауапкершілдігін тереңірек ұғына түседі.

Елбасы Нұрсұлтан Назарбаев Қазақстан халқына Жолдауындағы нақтылаған аудандық мәслихаттардың өкілеттілігін күшейту мәселесі де еліміздегі демократияның кең қанат жаюына талпыныс етті. Уақыт өте келе аудандық мәслихаттар жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізіне айнала алады.  Осы Жолдауда Елбасы мәслихаттар өкілеттілігін күшейту туралы алғаш айтты.

Жергілікті өкілетті органдар мен жергілікті бірлестіктер органдарының түпкі табиғи бастауы ұқсас – олардың екеуін  де жергілікті жердегі халық өзі сайлайды және өзінің әкімшілік-аумақтық бірлігінің мәселелерін өздері шешуге шақырады. Осы кезге дейінгі «жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заң жобаларының төртеуінде де бұл туралы сөз болмады, сонымен  қатар, мәслихаттардың, заңдардың да мүмкіншілігі шектеулі еді. Демек, Президент Жолдауында оларға қосымша өкілеттіктер беру туралы бекер айтып отырған жоқ.

2007 жылдың 21 мамырда “Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы” Заңы қабылданды [36]. Конституцияға енгізілген өзгерістерде жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізі ретінде мәслихаттың өкілеттілік шегі 1 жылға ұзартылып, қосымша өкілеттіліктер берілді. Сонымен қатар, Парламент өкілеттілігін елеулі түрде кеңейтетін өзгерістер енгізіліп, депутаттар санын арттырды.

2007 жылдың 21 мамырындағы Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасы Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Конституциялық заңы және 2009 жылдың 9 ақпанындағы «Қазақстан Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» заңнамаларға сәйкес жергілікті өкілетті органдардың мәртебесіне қатысты бірқатар баптар қарастырылып, нәтижесінде мәслихаттар жергілікті өзін-өзі басқару қызметін жүргізу мүмкіндігіне ие болды [37]. Бұл жергілікті мәслихаттардың өкілеттігін барынша кеңейтіп, қамтылатын аумақ тұрғындарының әлуметтік мәселелерімен кеңірек айналысуларына мүмкіндік берді. Атап айтсақ, барлық деңгейдегі әкімдер мәслихаттардың келісімімен тағайындалуымен қатар әкімге сенімсіздік білдіру институты енгізілгендіктен мұндай жағдай туындағанда мәслихат депутаттарының көпшілігінің дауысымен Президент алдына немесе жоғары тұрған әкімнің алдына сенімсіздік білдірілген әкімді қызметінен босату мәселесі қойылуы мүмкін. Конституциялық заңға сәйкес мәслихат депутаттарының өкілеттігі төрт жылдан бес жылға ұзартылды. 2007 жылы Қазақстан Республикасының «Сайлау туралы», «Қазақстан Республикасының Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы» Конституциялық заңдарға өзгертулер мен толықтырулар енгізілгеннен кейін Жоғарғы Палата аймақтардың мүддесін білдіретін бірден бір органға айналды.

Барлық елдерде  жергілікті өзін-өзі басқару әкімшілік-аумақтық бірліктің төменгі буынынан, яғни ауылдық буыннан басталған.  Дегенмен, жергілікті өкілетті органдар өзін-өзі басқару органдары сияқты биліктің өздерінен жоғары тармағына тікелей байланбаған. Аудандық мәслихаттар мен жергілікті өзін-өзі басқарудың ауылдық органдарының тікелей қатысы заңда нақты көрініс табуы керек. Өзін-өзі басқару туралы заң жобаларын талқылау кезінде ауылдық буынды «кеңес»  немесе  басқаша атау талқыланды. Біздің ойымызша ең төменгі буынға дейін бәрін «мәслихат» деп атау орынды. Мәселе ауылдық бірлестіктердің өзінің бюджетінің болуында. Бүгін жергілікті бюджеттерді мәслихаттар бекітеді. Онда мәслихаттар туралы заңда да түзетулер енгізу дұрыс еді.

Егер бәрі мәслихат деп аталса, аудандық мәслихаттардың шешімі төменгі мәслихаттар үшін міндетті болар еді. Бюджетаралық қатынастар мәселесінің үлкен бір бөлігі – бюджет қаржысын мақсатты пайдалануды, басымдықтарды, мемлекеттік сұраныстарды бақылау шешімін табар еді.

Мәслихаттарда жергілікті өзін-өзі басқарудың барлық формальді белгілері бар: халықпен сайланады, жергілікті маңызы бар мәселелерді шешеді, өз бюджеті, өзінің жеке құзыреті бар. Конституция бойынша мәслихаттар жергілікті мемлекеттік басқару органдарына қосылған, ал әкімшілік-территориалдық құрылымның төменгі деңгейі ауылдарда тіптен жоқ. Бірақ аудандық мәслихаттарға депутаттарды сайлау бүкіл аудан тұрғындарының қатысуымен өтеді [38].

Мәслихаттардың қызметін талдай отырып, республиканың осы өкілетті органдарының жүйесінде өзара қызмет етудің бірегей ортақ механизмінің жоқтығын айта кету керек. Мемлекеттік басқару жүйесінің бір бөлігі болып, аймақтағы мәслихаттар бір-бірінен бөлектеніп қызмет атқарады, олар өз өкілеттілігінің шеңберінде шешім қабылдап, олардың атқарылуын қадағалайды.

Республиканың өкілетті және атқарушы органдарынан тұратын жергілікті мемлекеттік басқару органдары Мемлекеттің құраушы бөлімдерінің бірі болып табылатындығын айтып, Мәслихаттар бүкіл республикаға ортақ нормативті құжаттар бойынша, бірақ белгілі бір еркіндікпен қызмет ету керек.

Мәслихаттардың жергілікті бюджеттің  және аймақтық әлеуметтік-экономикалық даму бағдарламалардың атқарылуын бақылау функциясын қарастырайық. Бұл жергілікті мемлекеттік басқару органдары ретінде мәслихаттардың қызметтерінің ең басты бағытының бірі. Жергілікті бюджеттің атқарылуын қадағалайтын мемлекеттік қаржылық бақылау функциясы осы мәслихаттардың ревизиялық комиссиясына жүктелген.

Теория бойынша республикада ревизиялық комисиялар қызметі «Қазақстан Республикасының жергілікті өкілетті және атқарушы органдары туралы» Заңымен комисияның дәрежесі және қызметі заңды бекітілгеннен кейін, 1993 жылы басталды. Бірақ практика жүзінде ревизиялық комисиялар жергілікті деңгейде мемлекеттік қаржылық бақылау органы ретінде толығымен қалыптаспады [39].

Біріншіден, комисия қызметі тек бір ғана босатылған депутат – төрағаның жұмысына негізделген. Заң бойынша мемлекеттік қаржылық бақылау функциясын жүзеге асыратын маманданған аппарат қарастырылмаған. Ал қазіргі күні жергілікті бюджет көлемі миллиардтаған сомаларды құрайды. Бұл ойландыратын жағдай.

Екіншіден, заң бойынша мәслихаттардың ревизиялық комисиялары үшін республиканың барлық деңгейлеріне ортақ комисияның өкілеті мен жұмыс ретін анықтайтын нормативті құжат қарастырылмаған.  «Жергілікті мемлекеттік басқару туралы» ҚР Заңында «жұмыс реті мен өкілеттілік мәслихат регламентімен анықталады» деп айтылған. Бірақ мемлекеттік бюджет пен даму бағдарламалары бір болғандықтан өкілетті органдар тарапынан мемлекеттік қаржылық бақылау жүйесі де ортақ болуы керек.

Мәслихаттардың бақылаушы функцияларының кеңеюі бүгінгі күннің қажеттілігі болып отыр. «Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің ролінің жоғарылауы, бұл мемлекеттік басқару жүйесін орталықсыздандыру жолындағы маңызды қадам болады».

Мәслихаттардың функцияларын күшейтудің бір бағыты ревизиялық комисиялардың қызметін мемлекеттік қаржылық бақылау  стандарттарына келтіру болады. 2006 жылдың шілдесінде ҚР Бюджеттік Кодексіне ревизиялық комисиялар мемлекеттік қаржылық бақылау органдары болып танылатын өзгертулер енгізілді, бірақ маманданған кадрлармен қамтамасыз  ету туралы мәселе әлі шешімін таппады. Мемлекеттік орган болып табылған комисия, кадрлары болмай, заңды тұлға ретінде танылмай, бюджет бағдарламаларының орындалуы өтетін мемлекеттік ұйым мен кәсіпорындардың қызметін толық деңгейде тексере алмайды.

Бұл бүгінгі күнгі маңызды мәселелердің бірі  болып табылады және ол мемлекет халық алдында өзінің алдағы қызметтері үшін жауапты екендігін білдіреді. Бақылау өкілеттілік пен жауапкершілік арасында баланстың болуына ықпал етеді, өйткені өкілеттіліктердің кеңеюі жауапкершіліктің күшеюімен қатар жүруі керек. Бақылау – биліктік-басқарушылық қызметтің барлық деңгейлерінде жүзеге асатын мемлекеттің қамтамасыз ететін функцияларының бірі.

Билікті ұйымдастырудың «жоғары» деңгейі әр түрдегі жергілікті халықтың мүддесін үйлестіруді және сәйкестендіруді қамтамасыз ететін көмекші немесе реттеуші деңгей деп қарастырып, «төмен» деңгейді негізгі деңгей деп құрып, жалпы қағидамен жұмыс істейтін орган деп қарастырған дұрыс: негізгі деңгейдің билік ету органы өз территориясында басқарудың оңайлығы және бірауыздығын ескере отырып, басқару және билік ету құрылымын қалыптастырады.

Осыған байланысты, біздің жағдайда жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі деңгейін келесідей анықтауды ұсынамыз:

-  облыс деңгейінде;

-  аудан деңгейінде;

-  қала деңгейінде;

-  қаладағы аудан деңгейінде;

-  ауылдық (селолық) округ деңгейінде;

-  ауылдық (селолық) округ құрамына кірмейтін поселке және ауыл (село) деңгейінде.

Жергілікті өзін-өзі басқару органдары болып табылатындар: өкілетті органдар – облыс (республикалық мәндегі қала, астана), аудан (облыстық мәндегі қала) маслихаттары және атқарушы орган – облыс (республикалық мәндегі қала, астана), аудан (облыстық мәндегі қала), қаладағы аудан, аудандық мәндегі қала, ауылдық (селолық) округ, поселке және ауыл (село) әкімдері. Ауылдық әкімдер мемлекеттік функцияларды орындаумен қатар жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін де шешуге мүмкндік алады.

Республикалық мәндегі қалаларда жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі деңгейі ретінде қалалық аудандарды алу мыналармен негізделген:

Біріншіден,  жергілікті өзін-өзі басқару мен ұйымдастырудың қолайлығы үшін, себебі бұл қалалар халық саны бойынша да, территориясы бойынша да үлкен масштабқа ие.

Екіншіден, бұл қалалар ерекше мәртебеге ие және облысқа теңеледі, осыған байланысты басқарудың ұйымдастырушылық үлгісі мемлекеттік басқару обьектілері болуы керек. [40]

Сурет 4 - Жергілікті өзін-өзі басқарудың құрылымдық моделі

Жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздерін қамтамасыз ету үшін меншік, өкілеттіктер және ресурстар балансын қамтамасыз ету керек.

Территорияда орналасқан барлық жеке субъектілердің, коммуналдық субъектілердің және шаруашылық субъектілерінің өздерінің қарамағындағы меншіктері жергілікті өзін-өзі басқарудың мүліктік негізі ретінде қызмет етуі, сонымен қатар жергілікті халықтың барлық қажеттіліктерін қанағаттандыруға қатысуы тиіс. Жергілікті өзін-өзі басқаруды алдымен жергілікті мемлекеттік басқару органдары қалыптаспаған ауылдық деңгейде қалыптасуы тиіс. Осыған байланысты жергілікті өзін-өзі басқарудың жоғарыдағыдай құрылымдық моделі ұсынылады.

Бүкіл әлемде орын алған қаржы-экономикалық дағдарыс Қазақстан үшін жергілікті деңгейдегі мемлекеттік қаржыларды басқару мәселесі саласында ҚР Үкіметінің жаңа қадамдарына бастама болды. ҚР Президенті өзінің 2009 жылғы «Дағдарыстан даму мен жаңартуға» атты Қазақстан халқына жолдауында мәслихаттардың жергілікті өзін-өзі басқару органдары ретіндегі рөлін атап көрсетті. Жаңа жоспарлар бойынша мәслихаттарға жергілікті мәселелер мен жұмыспен қамту мәселесін шешу үшін қаржылар бөлінді. Бөлінген қаржыны бағыттау жөніндегі шешімді  аудандық мәслихаттардың өздері қабылдауы тиіс. Ал бұл бағыттағы қызметтің тиімділігі жөніндегі жауапкершілік мәслихат шешімдерін атқарушы әкімдерге жүктелуі тиіс.

Облыстық, аудандық мәндегі қалалар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін ұйымдастыруға байланысты тиісті бірлік болып табылады, себебі өзін-өзі қамтамасыз етуге жеткілікті экономикалық әлеуетке ие.

Ауыл деңгейіндегі жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін ұйымдастыру процесі күрделі, әрі қайшылықты. Қазіргі қиын заманда ауылда  жергілікті өзін-өзі басқару органдарын қаржылық – экономикалық негізбен қамтамасыз ету мүмкіндігі туралы айту қиын. Мұнда жергілікті өзін-өзі басқару органдарының билігіне беруге болатын обьектілер не жоқ, не жарамайтын жағдайда. Бұл деңгейдегі төмен салықтық негізді ескере отырып, олардың бюджеттері ұзақ мерзім бойы дотацияланады деуге болады.

Осыған байланысты, жоғарыда аталған факторлардың кері әсерін әлсірету үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдарын барлық ауылдарда емес, тек ірі поселкі мен ауылдық округтерге енгізу тиімді болар еді.

Ел дамуының қазiргi кезеңiнде мемлекеттiк басқарудың тиiмдiлiгiн одан әрi арттыру қажеттiлiгiн негiзге ала отырып, билiктiң барлық деңгейлерi арасындағы функцияларды неғұрлым айқын ажырату, реформалар жүргiзу орталығын жергiлiктi мемлекеттiк басқарудың төменгi деңгейлерiне ауыстыру мәселелерi басым мәселелерге айналуда.

Облыстық, аудандық (қалалық) және ауылдық билiк деңгейлерi арасындағы функцияларды бөлу бүгiнгi таңда облыстық деңгейге берiлген және көбiнесе басқарудың орталықтандырылған схемасын қабылдайды. Яғни, орталықтан берiлген өкiлеттiктер облыстық деңгейде қалып қойды, ал бұл жүргiзiлiп жатқан реформалардың идеологиясына толық дәрежесiнде сәйкес келмейдi.

Билiктiң аудандық, қалалық және ауылдық деңгейлерi жергiлiктi маңызы бар мiндеттердi шешуде неғұрлым дербес және жауапты болуға тиiс, олардың құқықтары, мiндеттерi мен жауапкершiлiгi заңнамалық кесiмдер деңгейiнде айқын реттелуге тиiс.

Осыған байланысты әкiмшiлiк-бюджеттiк реформаны аяқтау мемлекеттің одан әрi қарышты әрi тұрақты дамуын қамтамасыз етудiң аса маңызды шарты болып табылады.

Белгiлi бiр функцияларды мемлекеттiк басқарудың белгiлi бiр деңгейiне жатқызу тұрақты функционалдық талдау жасаудың негiзiнде жүзеге асырылуға тиiс. Мемлекеттiк функцияларды орындау мемлекеттiң  еңбек және материалдық ресурстарын пайдалану тиiмдiлiгiн әрi бюджет қаражатын пайдаланудың ашықтығын қамтамасыз ету мақсатында халыққа барынша жақын болуға тиiс.

Республиканың  деңгейде жергілікті өзін-өзі басқаруына қатысты  екі тапсырмалар шешілді: жергілікті өзін-өзі басқаруды  кепілдікпен қамтамасыз ету  және жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы ортақ  мемлекеттік  саясатты жасау. Берілген тапсырмалар  бірнеше  тәсілдермен шешілді.

Біріншіден, республикалық деңгейде  заң жүзінде  жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың  жалпы қағидаларын  бекіту.

Екіншіден, мемлекеттік  биліктің  орталық  органдары  жергілікті өзін-өзі басқаруды  мемлекеттік  қолдау бағдарламарын  қабылдайды.

Барлық аталған шаралар  жергілікті өзін-өзі басқару  органдарының  қатысуымен жүргізіледі. Жергілікті  өзін-өзі басқару  мәселелері бойынша  заң  шығару жұмыстары  аяқталғаннан кейін орталық және  жергілікті өзін-өзі басқару  органдардың  қарым-қатынасы  мәнді түрде  азаяды, ол тек заңдылықты дамыту және  жетілдіру процесінде  ғана  туындайды. Бұл мемлекеттік биліктің  орталық  органының  жергілікті өзін-өзі басқару  органынан  толық алыстауын білдірмейді.

Жергілікті өзін-өзі басқаруды әдістемелік, ақпараттық  және кадрлық қамтамасыз ету бойынша  жұмыс жүргізу қажет.Бұл  үшін  ақпараттық  жүйе, білім беру жүйесін құрып, мемлекеттік биліктің атқарушы органында құрылымдық  бөлімшілер  қалыптастыру керек.

Сонымен, маслихаттардың рөлін көтеру арқылы жергілікті өзін-өзі басқару функцияларын тиімді орындау мәселелерін  қорытындылайтын болсақ, негізгі заңға өзгертулер енгізу арқылы Қазақстан Республикасында келесі өзгерістерге қол жеткізілді:

-  біріншіден, мемлекеттік қызметтерді жергілікті өзін-өзі басқару органдарына делегирлеуге мүмкіндік беретін қоғамдық және мемлекеттік институттардың жақындасуына жол бермейтін ереже алынып тасталды;

-  екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару органдары ретінде Қазақстан Республикасында маслихаттардың өкілеттіктері мен рөлі кеңейтілді;

-  үшіншіден, олардың өкілеттік мерзімі бес жылға дейін ұзартылды. Маслихаттардың келісуімен жергілікті атқарушы органдар тағайындалатын болды және әкімге сенімсіздік білдіру жолы жеңілдетіліп, маслихат мүшелерінің үштен екі бөлігінің дауыстарының болуымен емес,  енді көпшілігінің сенімсіздік білдіруі әкімнің кандидатурасын қайта қарауға негіз бола алады.

Осы өзгерістер негізінде жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару жүйесін жақындату көзделіп отыр. Алайда, заң бойынша, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігі олардың жергілікті мемлекеттік басқару органдарына жатқызылмауымен дәлелденген. Бірақ, бұл олардың мемлекеттегі биліктік-қатынастар жүйесіне мүлдем тәуелсіз екендігін білдірмейді. Осындай алғышарттардың қалыптасуы аудандық деңгейден төменгі деңгейлерде жергілікті өзін-өзі басқару органдарын енгізуге мүмкіндік береді.

3.2 Мемлекеттік билік органдарының муниципалдық басқару органдарымен өзара байланысын жетілдіру жолдары

Жергілікті өзін-өзі басқарудың қалыптасуы және дамуымен байланысты мәселелердің ішінде біреуі ерекше маңызды. Бұл мәселе мемлекеттік билік органдары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының бір бірімен қарым – қатынас жасау мәселесі болып табылады.

Әкiмшiлiк-бюджет реформасының шеңберiнде республикалық және облыстық билiк деңгейлерi арасындағы өкiлеттiктердi ажырату жөнiнде жұмыс жүргiзiлдi. Мемлекетке тән емес функциялардың бiр бөлiгi жеке секторға берiлдi, мемлекеттiк секторға қызмет көрсететiн мемлекеттiк мекемелер мен ұйымдар шешетiн мәселелер шеңберi нақты айқындалды.
      "Қазақстан Республикасындағы жергiлiктi мемлекеттік басқару туралы" Қазақстан Республикасының 2001 жылғы 23 қаңтардағы Заңының, "Бюджет жүйесi туралы" Қазақстан Республикасының 1999 жылғы 1 сәуiрдегi Заңының жаңа редакциясының қабылдануымен, сондай-ақ   Қазақстан Республикасының Азаматтық кодексiне өзгерiстер мен толықтырулар енгiзiлуiмен мемлекеттiк функцияларды жүзеге асыру, сондай-ақ оларды ретке келтiру жөнiнде әрбiр билiк деңгейiне өкiлеттiктер мен жауапкершiлiк бекiту мәселелерi реттелдi. Тұтастай алғанда мемлекеттiк басқару жүйесiнiң базалық негiздерiн құру аяқталды.
      Жүргiзiлген реформалар нәтижесiнде бюджет жүйесi едәуiр өзгерiстерге ұшырады. 1999 жылдан бастап бюджет саласындағы шекаралар айқын бөлiндi, бюджеттiк бағдарламаларды, республикалық және жергiлiктi бюджеттер арасындағы түсiмдердi бөлу заңды түрде  бекiтiлдi. Мемлекеттiк бюджеттің негiзгi өлшемдерiне орта мерзiмдi болжам жасауға көшу жүзеге асырылды, жергiлiктi атқарушы органдарға заңды түрде айқындалған деңгей шеңберiнде қарыз алуды жүзеге асыру құқығы берiлдi.

Бюджетаралық қатынастар жүйесiн жетiлдiру орталық пен аймақтар мүдделерiнiң теңдестiрiлуiне қол жеткiзуге, мемлекеттік басқарудың төмен тұрған деңгейлерiнiң аймақтардың экономикалық дамуына мүдделiлiгiн арттыруға және жергiлiктi бюджеттерге түсетiн түсiмдердiң тұрақтылығын қамтамасыз етуге бағытталды. Бюджеттердiң деңгейлерi арасында кiрiстер мен шығыстарды бөлудiң қазiргi кезде қолданылып жүрген жүйесiнiң бұрынғы жүйелердiң алдында бiрқатар артықшылықтары бар. Әрбiр салық түрiн республикалық және жергiлiктi бюджеттер арасында бөлшектемей, кiрiс көздерiн нақты бөлу қамтамасыз етiлдi және оларды пайдалану бағыттары ажыратылды. Жергiлiктi бюджеттердiң теңдестiрiлуiне жоғары тұрған бюджеттерден субвенциялар бөлу және төмен тұрған бюджеттерден бюджеттiк алуларды жүзеге асыру жолымен қол жеткiзiледi.

Сонымен қатар тез өзгерiп жатқан әлеуметтiк-экономикалық жағдайларға және жаңа функционалдық қажеттiлiктерге бейiмделу керектiгiн негiзге ала отырып, мемлекеттiк басқару жүйесiн, оның жұмыс iстеуiнiң құқықтық және қаржылық негiздерiн одан әрi жетiлдiру талап eтiледi.

Бүгiнгi таңда негiзгi проблемалар мыналар болып табылады:

1.Тұтастай алғанда мемлекеттiк басқару саласында мемлекеттiк функцияларды жүйелендiру мен оңтайландыру аяқталған жоқ.
      Мемлекеттiк функцияларды бөлу жүйесi және әрбiр мемлекеттiк басқару деңгейiнiң құзыретi тиiстi заңнамалық кесiмдерде түбегейлi түрде бекiтiлмеген. Нәтижесiнде мемлекеттiк органдардың функциялары бақылаусыз кеңейтiлiп жатады.
      Экономикада нарықтық өзгерiстердi тереңдету экономика мен қоғам тiршiлiгiнiң жекелеген салаларын тiкелей реттеп отырудан мемлекеттiң одан әрi бас тарту қажеттiлiгiн негiздейдi. Алайда, мемлекетке тән емес және бәсекелес секторға берiлуге тиiс жекелеген функцияларды әлi де болса мемлекеттiк органдар жүзеге асыруда.

Мұнымен қатар, бұрынғы жылдары мемлекеттiк басқару функцияларының бiр бөлiгi бәсекелес секторға берiлгенiн атап өту керек. Кейбiр функцияларды iске асыру мемлекеттiк тапсырыс негiзiне көшiрiлдi. Бәсекелес секторда жекелеген функциялар мен қызметтердi  жүзеге асырудың орынсыздығын практика көрсетiп бердi, мұның өзi олардың кейбiреулерiн мемлекеттiк басқару саласына қайтаруды талап етедi.

Мемлекеттiк функциялардың басымдық дәрежесiне қарай нақты ажыратылмауы мен жүйеленбеуi барлық басқару деңгейiндегi мемлекеттiк органдардың күш-жiгерiн негiзгi мемлекеттiк функцияларды iске асыруға жұмылдыруға және тиiсiнше олардың бюджеттен бiрiншi кезекте қаржыландырылуын қамтамасыз етуге жәрдемдеспейдi.

2. Мемлекеттiк басқарудың орталық және жергiлiктi деңгейлерi арасында функциялар мен өкiлеттiктер айқын ажыратылмаған, функциялардың қосарлануы сақталып отыр.

Мемлекеттiк басқарудың жекелеген секторларында "құзыреттердiң иерархиялық пирамидасы" - іс жүргiзу мен жауапкершiлiк мәндерiнiң сәйкес келуi байқалады. Ұқсас бағыттар бойынша жұмыс iстейтiн орталық мемлекеттiк органдардың аумақтық бөлiмшелерi мен мемлекеттiк басқарудың жергiлiктi органдары арасында функциялардың қиылысуы орын алуда.

Іс жүргiзу мәндерiнiң тұстасып келуi, тұтастай алғанда функцияларының қиылысуы жауапкершiлiк пен есеп беру мәселелерiнде бұлыңғырлық пен бей-берекетсiздiкке, бюджет қаражатын қырсыз жұмсауға, мемлекет жүзеге асыратын функциялар мен олардың көрсететiн қызметтерi сапасының төмендеуiне әкеп соқтырады.

Орталық мемлекеттiк органдар мен олардың аумақтық бөлiмшелерiнiң құзыретiндегi кейбiр функциялар жергiлiктi мемлекеттiк басқарудың төменгi буындарына (аудандық, ауылдық және кенттiк деңгейдегi) бекiтiлген және бiрлесiп iс жүргiзу мәнi болып табылады. Жергiлiктi бюджеттерге бiрқатар қосымша шығыстарды төлеу (әскерге шақырылғандарды қызмет атқару орнына шығарып салу, әскерге шақыру пункттерiнiң материалдық-техникалық базасын нығайту) мiндетi де жүктеледi.

Осы бекiту басқару және бюджеттiк әкiмшiлiк жүргiзу жүйесiн ұтымды ұйымдастыру талаптарына сай келгенiмен, сонымен бiр мезгiлде орталық және жергiлiктi билiк деңгейлерi арасындағы құзыреттердi бiржақты ажырату қағидаттары сақталмайды.

Практикада орталыққа бекiтiлген жекелеген мемлекеттiк функцияларды оларды жүзеге асыру үшiн қажеттi қаржы қаражатымен қамтамасыз етпей, жергiлiктi мемлекеттiк басқару органдарына беру орын алып отыр.

Жекелеген бақылау-қадағалау функциялары астанадан немесе, әрi кеткен күннiң өзiнде, облыс орталықтарынан жүзеге асырылады, мұның өзi iскерлiк белсендiлiк пен кәсiпкерлiк бастамашылықтың артуына кедергi жасайтын қосымша әкiмшiлiк тосқауылға айналуда.

Жергiлiктi мемлекеттiк басқарудың жалпымемлекеттiк қызметтерді аумақтық деңгейде iске асырудағы өскелең мiндеттерi  аумақтық даму мәселелерiнiң көпшiлiгiн шешуде жекелеген функциялар мен өкiлеттiктердi, сондай-ақ жауапкершiлiктi орталықтың бұрынғы жылдары жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейiне бере бастаған процесiн одан әрi жалғастыру қажеттiлiгiн туғызып отыр.

Сонымен қатар, соңғы жылдардың практикасы жергiлiктi мемлекеттiк басқарудың жекелеген функцияларды жүзеге асыруының орынсыз және тиiмсiздiгiн көрсетiп, бұл олардың кейбiреулерiн қайта қарап, орталық мемлекеттiк басқару деңгейiне берудi талап етедi.

3.Қолданылып жүрген заңнамада жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейлерi бойынша iс жүргiзу мәнi мен өкiлеттiктердi ажырату  жалпылама түрде белгiленген және нақты регламенттелмеген. Нәтижесiнде "облыс-аудан" деңгейiнде өкiлеттiктердi бөлу бiркелкi және тұрақты сипат алмаған, iс жүзiнде облыстық билiк орындарының қарауына берiлген.

Бүгiнгi таңда жергiлiктi билiк органдарының функционалдық құрылымы аймақтарда әртүрлi және әкiмшiлiк-аумақтық бiрлiк басшылығы әр жолы ауысқан сайын көбiне өзгерiп отырады.

Облыс орталығы деңгейiндегi кейбiр аймақтарда басқарудың жекелеген қалалық буындары облыстық буындармен бiрiктiрiлген, аудандық (қалалық) бөлiмдер облыстық атқарушы органдарға қайта бағындырылған. Қызметтер көрсетудегi жауапкершiлiк аудандық (қалалық) буында қалдырылуына, ал қаржыландыру, тиiсiнше басшылық жасау мен орындалуын бақылаудың облыстың жүзеге асырылуына байланысты қосарланған бағыныстылық жүйесi туындап отыр, бұл тұтастай алғанда мемлекеттiк басқарудың жұмыс нәтижелерi үшiн жауапкершiлiгiн төмендетедi.

Функциялар мен өкiлеттiктердiң жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейлерi арасында нақты ажыратылмауы белгiлi бiр шығыстардың қай бюджеттен жүзеге асырылуы тиiс екенiне қатысты мүдделер  қақтығысына әкеп соқтырады. Осының салдарынан кейбiр аймақтарда жергiлiктi мемлекеттiк басқарудың төменгi деңгейлерi халыққа тиiстi сапада қызмет көрсетiлуiне жауап бермеуiн былай қойғанда, облыстық билiк органдарының аумақтық бөлiмшелерiнiң функцияларын орындайды, ал олардың бюджеттерi транзиттiк шоттарға айналуда. Мұнымен қатар билiктiң төменгi тұрған деңгейлерiн қаржы ресурстарымен қамтамасыз етпей, оларға кейбiр өкiлеттiктердi беру орын алуда.

Бұл фактiлер елдiң бюджет жүйесiн құрудың заң жүзiнде белгiленген қағидаттарын, атап айтқанда, бюджеттер дербестiгiн, сондай-ақ жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейлерiнiң бюджет қаражатын бекiтiлген өкiлеттiктер шегiнде жұмсау бағыттарын дербес анықтау құқығын бұзу болып табылады.
      Шығыс өкiлеттiктерiн жоспарлау мен жүзеге асыруда және халыққа тiкелей осы қызметтердi көрсететiн аудандық (қалалық) билiк деңгейiнiң тиiсiнше шешiмдер қабылдауда жеткiлiктi дәрежеде дербестiгiнiң болмауы, тұтастай алғанда мемлекеттiк функцияларды iске асырудың сапасы мен тиiмдiлiгiне әсерiн тигiзедi.

4.Жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейлерi бойынша коммуналдық меншiктi ажырату мәселелерi шешiлмеген.

Коммуналдық меншiкке иелiк ету мәселелерi мемлекеттiк басқарудың жергiлiктi органдары үшiн өзектi мәселелер болып табылады. Бүгiнгi таңда коммуналдық меншiк облыстық, аудандық және ауылдық болып заң жүзiнде бөлiнбеген, ал меншiк бюджетпен қатар мемлекеттiк басқарудың барлық деңгейлерi қызметiнiң негiзi болып отыр. Жергiлiктi жерлерде мемлекеттiк функцияларды iске асырудың тиiмдiлiгi әлеуметтiк инфрақұрылым объектiлерi бойынша меншiктiң ара жiгiнiң ажыратылу сипатына байланысты.
      5.Ауылдық, кенттiк, қалалық (аудандық маңызы бар) деңгейдегi билiкте мемлекеттiк басқарудың толыққанды институттары мен тетiктерi жоқ. Ауылдық жерлерде 6,6 млн. астам адам тұрады, алайда ауылда билiктiң белгiлi бiр бос кеңiстiгi байқалады - жергiлiктi басқару органдары қалыптаспаған, шаруашылық және экономикалық салаларда шешiмдер қабылдауда әкiмшiлiк-аумақтық бiрлiк әкiмдерiнiң дербестiгi жоқ.

Қаржы мiндеттемелерiн орындауда және барабар бюджеттерге сүйенуде мүмкiндiктердiң шектелуi, практикалық әкiмшiлiк қызмет тәжiрибесiнiң болмауы билiктiң осы деңгейiнде тиiмдi мемлекеттiк басқаруды қалыптастырудағы шынайы қиындықтар болып отыр.

Бүгiнгi таңда республикадағы аудандардың көпшiлiгiнiң бюджеттердiң кiрiс бөлiгiне түсетiн түсiмдердiң жеткiлiктi деңгейiн дербес қамтамасыз етуге мүмкiндiгi жоқ, бұл болжам бойынша ауылдық деңгейде ушығып кетуi мүмкiн. Сонымен бiр мезгiлде, мемлекеттiк қызметтердi ұсыну тиiмдiлiгiн арттырудың қажеттiлiгiн негiзге ала отырып, басқарудың осы деңгейiнде оларға жергiлiктi маңызы бар жекелеген мәселелердi дербес шешу жөнiндегi өкiлеттiктердi бере отырып, мемлекеттiк билiктiң толыққанды институттарын кезең-кезеңiмен қалыптастыру талап етiледi.

6.Бюджетаралық қатынастардың қолданылып жүрген жүйесi орта мерзiмдi кезеңде тұрақтылықтың, бюджеттер деңгейлерi арасындағы кiрiстердi, шығыстар мен бюджетаралық трансферттердi бөлудiң нақты және түсiнiктi қағидаттарының болмауымен ерекшеленедi.

Аумақтардың экономикалық дамуының айқын саралануының салдарынан кiрiс базасының аймақтар арасында бiркелкi бөлiнбеуi халықтың мемлекеттiк сектор қызметтерiне бiрдей қол жеткiзуi үшiн аймақтардың бюджеттiк қамтамасыз етiлуiн теңестiрудiң белсендi саясатын жүргiзу қажеттiлiгiн анықтайды.

Бұл ретте осындай саясаттың негiзгi мақсаты билiктiң әрбiр деңгейiнiң өздерiне бекiтiлiп берiлген мемлекеттiк қызметтердi толыққанды ұсынуын қамтамасыз ететiн орта мерзiмдi перспективада тұрақты, заң жүзiнде бекiтiлген кiрiс көздерiн қамтамасыз ету болып табылады. 1999 жылы енгiзiлген бюджеттiк алулар мен субвенциялар арқылы бюджетаралық реттеу тетiгi қазiргi уақытта бюджетаралық қатынастарда, атап айтқанда, кiрiстердi немесе бюджетаралық трансферттердiң мөлшерiн бөлу нормативтерiн жиi нақтылау жолымен төмен тұрған бюджеттерден алуларды жүзеге асыру нәтижесiнде қажеттi тұрақтылықты қамтамасыз етпейдi. Осыған байланысты бюджеттік теңестiрудiң құралы қызметiн атқаратын бюджетаралық трансферттердiң қолданыстағы жүйесi мемлекеттiк басқарудың жергiлiктi деңгейiнде аймақтарды дамытуды экономикалық ынталандыруды шектейтiн жергiлiктi бюджеттердi теңестiрудiң ашық емес тетiгi ретiнде қабылданады.

Сонымен қатар жергiлiктi бюджет деңгейлерiнiң арасында кiрiстердi бөлу жүйесiнiң, бюджетаралық реттеу тетiктерiнiң әр тектi және тұрақсыз екендiгiн атап көрсеткен жөн. Жергiлiктi бюджеттердiң атқарылуы барысында оларды нақтылау жиi орын алады.

Облыстарда кiрiстердi бөлудiң әртүрлi және бiр iзге салынбаған әдiстерi қолданылуда:

бiрiншiсi - бөлiнетiн кiрiстер мен олардың нормативтерiнiң әрбiр аудан мен қала үшiн жеке түрлерiн белгiлеу;

екiншiсi - аудандар және қалалар бойынша бөлiнетiн, бiрақ бөлу нормативтерi бойынша әртүрлi кiрiстердiң бiрыңғай түрлерiн белгiлеу;

үшiншiсi - нормативтерi бойынша бiрыңғай, бiрақ төлеушiлерi   бойынша әртүрлi кiрiстер бөлудi белгiлеу;

төртiншiсi - бюджеттiк алуларды немесе бөлудiң бiрыңғай нормативiн одан әрi белгiлей отырып, аудандар мен қалалардың бюджеттерiне түсетiн барлық кiрiстердi есептеу.

Мемлекеттiк шығыстардың ұтымдылығын қамтамасыз ету жергiлiктi бюджеттердiң кiрiстерi мен "қажеттiлiктерi" арасындағы теңдестiрудiң қолданыстағы қағидаттарынан бас тартуды және бюджеттiк қажеттiлiктердi бағалаудың нормативтiк әдiстерiн негiзге ала отырып, бюджетаралық трансферттердiң мөлшерлерiн айқындауға көшудi талап етедi.
      7. Жергiлiктi атқарушы органдардың қарыз алуды жүзеге асыруы тиiмдiлiгiнiң жеткiлiксiздiгi.

1999 жылдың басында мемлекеттiк бюджет қаражатының шектеулiгі жағдайында жергiлiктi бюджеттердiң теңдестiрiлуiн реттеу үшiн бюджет заңнамасында жергiлiктi атқарушы органдарға өз аймақтарында экономиканы көтеру мен дамыту үшiн қарыз алуды жүзеге асыру мүмкiндiгi берiлген болатын. Сонымен бiрге, талдау көрсеткенiндей, жергiлiктi атқарушы органдардың қарыздары Қазақстан Республикасы Yкiметiнiң қарыз алуымен салыстырғанда сыйақының аса жоғары ставкаларымен және өтеудiң неғұрлым қысқа мерзiмдерiмен тартылады. Бұл ретте, жергiлiктi атқарушы органдардың бiрқатары қарыз алуды жүзеге асыра отырып, облыстық бюджеттерден бюджеттiк алулардың көлемiн азайтуды, жергiлiктi атқарушы органдарға қызмет көрсетумен және қарыздарды өтеумен байланысты шығындарды республикалық бюджет есебiнен теңдестiру мақсатында борышты қайта құрылымдауды жүргiзудi  немесе мақсатты трансферттер бөлуді ұсынады.
      Осылайша, жоғарыда белгiленген проблемаларды негiзге ала отырып, алдағы орта мерзiмдi кезеңде елдегi мемлекеттiк басқару жүйесiн одан әрi жетiлдiру жөнiндегi шаралар мемлекеттiк функцияларды оңтайландыруға және оларды мемлекеттiк басқарудың барлық деңгейлерi арасында тиiмдi бөлуге бағытталуға тиiс.

Кесте 17  - Мемлекеттік басқару және жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызметтерінің  сипаттамалары

Мемлекеттiк басқару жүйесiн жетiлдiрудiң негiзгi мақсаттары мемлекеттiк функцияларды iске асырудың тиiмдiлiгiн арттыру және мемлекеттiк басқарудың барлық деңгейлерi арасындағы функцияларды, өкiлеттiктер мен жауапкершiлiктi оңтайлы бөлу есебiнен халыққа қоғамдық қызметтер көрсету, сондай-ақ бюджетаралық қатынастардың ұтымды жүйесiн қалыптастыру болуға тиiс. Осы аталған мақсаттарға қол жеткiзу үшiн мынадай негiзгi мiндеттердi дәйектiлiкпен шешу ұйғарылып отыр:

1) мемлекеттiк функциялардың оңтайлы тiзбесiн анықтау, оларды жүйелеу мен жiктеу;

2)мемлекеттiк басқарудың барлық деңгейлерi арасындағы функцияларды, өкiлеттiктер мен жауапкершiлiктiң ара жiгiн айқын ажырату;
      3) мемлекеттiк басқарудың барлық деңгейлерiне жүктелген функцияларды жүзеге асыру үшiн жеткiлiктi қаржы қаражаттарымен қамтамасыз ететiн бюджетаралық қатынастардың оңтайлы моделiн қалыптастыру. Осы мақсаттарда: шығыс өкiлеттiктерiн мемлекеттiк басқару деңгейлерiне бекiтудi тәртiпке келтiру; кiрiс көздерiн жергiлiктi мемлекеттiк басқару деңгейлерiне заң жүзiнде бекiту; бюджетаралық трансферттердiң тиiмдi моделiн анықтау көзделуге тиiс;

4) мемлекеттiк басқарудың ауылдық, кенттiк, қалалық (аудандық маңызы бар) деңгейлерiн институционалдық және функционалдық жағынан нығайту.

Жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекеттің өзара байланысының әрекет етуші үлгілерін 3 негізгі концепцияда жалпылауға болады. Оның әрқайсысы осы құбылыстардың байланысуының әртүрлі нысандарын бейнелейді.

1.     «Партнерлық үлгісі» жергілікті және орталық биліктің қарым – қатынастарын ортақ мақсат қойған, халыққа белгілі бір қызметтерді көрсететін партнерлар қатынасы ретінде қарастырады. Осы концепциясының шегінде жергілікті өзін-өзі басқаруға сәйкес жергілікті қоғамдастықтың өзін-өзі көрсетуінің органикалық элементі ретінде түсіндіріледі.

2.     «Агенттік үлгі» байланыстың басқа сипатын ұсынады. Мемлекетік және жергілікті органдар арасындағы қатынастарды басты рольді мемлекет атқарады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары территориялық деңгейдегі орталық биліктің агенттері ретінде қарастырылады. Осылайша олар мемлекеттік аппарат құрылымын табиғи жалғастырушылар болып табылады. осыған байланысты, мемлекет жергілікті органдардың қызмет етуінің тиімділігінің белгілі бір кепілдемесі ретінде және қандай да бір аймақтық саяси, әлеуметтік - экономикалық өмірін тұрақтандырудың бір факторы ретінде қызмет атқарады. Жергілікті басқару жергілікті жерлерде басқарушылық қызметтерді жүзеге асырудың әкімшілік құралы ғана болып табылады.

3.     «Өзара байланыс концепциясы». Жоғарыда аталғандармен салыстырғанда, бұл үлгі мелекеттік билік органдары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өзара байланысының сипатын анықтайтын негізгі жағдайларды қарыстырады. Біріншіден, қызмет сипаты қандай болмасын олар бір біріне қатысты тәуелсіздік және дербестігінің белгілі бір деңгейін сипаттайды. Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен мемлекеттік билік органдары қызметінде белгілі бір байланыс бар. Бұл екі жақтың да биліктік өкілеттілігінің, олардың қаржылық ресурстарының болуымен анықталынады. Бұл оларды бір бірімен қарым – қатынас жасауға итермелейді. Мұнда олар бір бірімен келісімдер жүргізу, бітімге келу негізінде байланысады. Өзара байланыстың тиімді нысаны жергілікті өзін-өзі басқару құрылымдар ассоциациясы арқылы мемлекеттік және жергілікті биліктердің қарым – қатынасы болуы мүмкін. Ассоциация арқылы жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік органдарына олардың ортақ мәселелерін нақты анықтап, жеткізе алады. Мемлекеттік билік үшін жергілікті өзін-өзі басқару құрылым ассоциациясы – бұл біруақытта оның бар мүшелерімен кездесіп,  жергілікті өзін-өзі басқаруға қатысты үйлесілген саясат жүргізуге болатын ұйым.

Жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы мемлекеттік биліктің әрекеттері жоспарлы және болжамды сипатқа ие болғаны дұрыс. Мемлекеттік билік пен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өзара байланысы кезіндегі  жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық негізін қалыптастыру екі сұрақты шешуді талап етеді: облыстық және жергілікті бюджеттер арасындағы табыс көзін бөлу қалайша ұтымды болады және жергілікті бюджеттің табыстық көздерін бекіту кезінде билік деңгейлерінің өзара байланысу процедуралары қалай болады?

Облыстық және жергілікті бюджеттер арасындағы табыс көзін бөлу оларды түрлері бойынша бөлуге және ұзақ мерзімді негізде бекітуге негізделе жүргізу мақсатты. Бұл биліктің әрбір деңгейіне табыс көздерін дамытуға және оларды тиімді пайдалануға ынталандырады.

3.3   Бюджетаралық қатынастарды реттеудің негізгі бағыттары

Жергілікті басқаруды орталықсыздандыру барысында қаржы ресурстарының жетіспеуі және аумақтарды әлеуметтік-экономикалық дамуларын тепе-тең жағдайында ұстап тұру сияқты аса күрделі мәселелер туындайды. Олардың қатарына жергілікті бюджеттердің жағдайы, жергілікті басқаруға берілген өкілеттіктердің көлеміне оларға бөлінген қаржы көлемінің сәйкес келмеуі, бюджеттік дербестік және салықтық қамтамасыз етілу және тағы басқалар. Қала орталығында орналасқан аудан бюджеттері дербес қалыптаса алмайды, ол қала бюджетінің бір бөлігі болып табылады. Қалада жергілікті басқару емес, жергілікті мемлекеттік басқару жүзеге асады. Жергілікті басқаруды дамыту үшін оларға бөлінген өкілеттіктердің қаржылық ресурстарымен қамтамасыз етілуі тепе-тең болмайды, бюджеттер табыс көздерін әралуан, бірақ олар осы органдардың бақылауына жатпайды (оған Ресей тәжірибесі дәлел). Жоғарыда мемлекеттің құрылысының бюджетаралық қатынастарға әсер ететініне тоқталып өттік. Унитарлы мемлекеттерде көптеген салалар орталықтан басқарылатындықтан аймақтардың ерекшеліктеріне нақты әсер ету мүмкіндіктері жоқ,  икемділіктің (өзгерістерге жылдам бейімделудің болмауы) жоқтығы. Мемлекеттің бағдарламаларын аумақтарда жүзеге асыру қиынға қосады, көбінесе аумақтардың және халықтың талаптары ескерілмей қалады. Бұлар кемшілігі болып есептелсе, оның артықшылығы елдің барлық аумағында бір саясат жүзеге асады, барлық кәсіпорындар мен жекелеген азаматтардың игіліктерді алу мүмкіндіктері бердей. Федеративті мемлекеттің кемшілігі жоғарыда аталып өткен өкілеттіктерді бөлу айқын да анық жүзеге асатынына кепілдік жоқ. Бір өкілеттік бірнеше деңгейде орындалып, яғни бірін бірі қайталау болады. Сонымен бірге, жоғары тұрған орган мәселені төменде шешіледі десе, төменгі орган жоғарыда шешіледі деп, нәтижесінде олар өз шешімін таппай қалады. Федерация субъектілері арасындағы бәсеке негативті іздер қалдыруы мүмкін. Сондай-ақ, олар жергілікті өндірушілерін қорғау мақсатында дербестіктерін пайдаланып,  еркін саудаға да өз кедергілерін тигізу мүмкін [98].  Бюджеттік қатынастар бюджет жүйесінің негізі болғандықтан, әр түрлі әдіс-тәсілдерді және нысандарды пайдаланып басқару қажеттілігі туындайды. Бюджет жүйесінің барлық деңгейлері бойьнша қаржылық ағындардың қалыптасуы мен қозғалысының тәртібін және соған байланысты қатынастарды ұйымдастыру мен өзара байланыстарын іске асыратын әдіс-тәсілдерді әр түрлі заңнамалық актілерде бекіту негізінде бюджеттік реттеу механизмі қалыптастырылады және солар арқылы билік пен басқару органдары өздерінің өкілдік және атқарушы өкілеттіліктерін орындайды.

Тәуелсіз мемлекетіміздің аймақтық саясатын жүзеге асыруда тиімді басқару жүйесін қалыптастырмайынша жоғары нәтижеге жеткізбейтіндігі көптеген дамыған мемлекеттердің тәжірибесімен дәлелденіп отырғандығы ақиқат. Қазіргі уақытта ешбір мемлекет ел ішіндегі тиімді аумақтық басқару жүйесінсіз бәсекеге қабілетті болып, әлемдегі өзінің лайықты орнына ие бола алмайды. Өздерінің мемлекеттік басқару жүйесін қазіргі талаптарға сай «жаңартқан» мемлекеттер өз аумақтарында шаруашылық кәсіпорындарын орналастыру үшін, шет ел инвестицияларын тарту үшін тартымдырақ бола түсті. Ал бұл қазіргі ғаламдану үрдісі белең алып отырған әлемдік бәсекелестік жағдайында аса маңызды.

Экономикасы нарықтық қатынастар негізінде дамып отырған елдерде аймақтық дамуға мемлекеттің араласуының екі негізгі мақсатын бөліп қарастырады:

   «әділдік», яғни барлық аймақ тұрғындары үшін жақсы тұрмыс-жағдайына жетудің тең мүмкіндіктерін қамтамасыз ету;

   «тиімділік», жалпы ұлттың тұрмыс-жағдайын көтеру мақсатында әр аймақтың өндірістік әлеуетін тиімді пайдалану талап етіледі [56].

Бұл екі мақсатты жүзеге асыру жергілікті бюджетті басқарудың тиімділігін арттыру мәселесімен тікелей байланысты.

Бұл екі мақсат қарама-қайшы да бірыңғай да болуы мүмкін. Мысалы, экономикалық өсу кезеңінде бірінші мақсат басымдыққа ие болса, дағдарыс кезеңінде екінші мақсат алдыңғы орынға шығады.

Қазіргі кезеңде әлеуметтік-экономикалық жүйенің күрделенуіне орай басқарудың көп деңгейлі жүйесі кеңінен таралып отыр. Соған сәйкес қалыптасқан теориялық негіздерге жүгінейік. Жоғары деңгейдегі басқару құрылымы өзінен кейінгі басқару құрылымдарына үш негізгі тәсілмен ықпалын тигізеді:

   мақсаттар қою арқылы;

   белгілі бір күтілетін нәтижені жүктеу арқылы;

   ресурстарға шектеу қою арқылы.

Басқарудың әр түрлі деңгейлерінің арасында өкілеттіліктер, жауапкершіліктер және функциялар бөлінеді. Бекітілген өкілеттілік аясында әрбір басқару құрылымы өз бетінше басқару шешімдерін қабылдауға құқықтары бар. Басқарудың жоғары деңгейі ағымдағы қызметке, соңғысы өзінің функцияларын орындай алмаған жағдайда ғана араласа алады. Бір деңгейдегі басқару құрылымдары тікелей бір-бірімен өзара әрекеттесе отырып, басқарудың жоғарғы деңгейлерінің көмегінсіз өздерінің мәселелерін шеше алады. Басқару деңгейлері арасындағы өзара әрекеттесу бөлінген өкілеттіліктер мен функциялар шегінен шығып кететін болса, келісім- шарт түрінде жүзеге асырылады. Өкілеттіліктерді бөлгенде функциялардың қайсысын ерекше орындау қағидасымен, ал, қайсысы үшін басқарудың әр түрлі деңгейлеріне ортақ жауапкершілік бекіту керектігін ескеріп, соған сәйкес оңтайлы шешімдер табу маңызды болып табылады. Осы орайда, әрине, қаржылық дербестік мәселесі, яғни өкілеттіліктерге сай келетін бюджеттің болуы маңызды шарт ретінде қарастырылады.

Бюджеттің екі деңгейлілігі екі басқару субъектісін – орталық (Үкімет) пен аймақты (аймақтық басқару органдары) анық бөліп көрсетумен байланысты болып отыр. Бұл деңгейлердің әрқайсысы өздерінің басқару аясында, функцияларын орындауда толықтай дербестікке ие болуы керек деп есептейміз. Барлық мәселе – осы аялар мен функциялардың қалай бөлінетіндігінде, аймақтық басқару органдарына қаншалықты бостандық берілгендігінде және басқару субъектілерінің арасында қандай қатынастар орнатылғандығында. Жалпы алғанда екі түрлі нұсқа болуы мүмкін: біріншісі, орталық аймақпен салыстырғанда артықшылықты жағдайға ие болады; екіншісі, аймақтардың мейлінше дербес бола отырып орталықпен айқын қатынастар орнатуы.

Экономиканы мемлекеттік реттеу құралдарын таңдау, олардың сипаты мен оларды пайдалану механизмі кездейсоқ болуы мүмкін емес. Экономиканы мемлекеттік реттеу құралдары әр елде әртүрлі болуы мүмкін. Экономиканы мемлекеттік реттеу елдің экономикалық саясатымен байланысты және оны жүзеге асыруға бағытталған.

Мемлекет өзінің экономикалық саясатын жүзеге асыруда әртүрлі әдістерді пайдаланады. Ол экономикаға әсер етуде тікелей және жанама әдістерді пайдаланады; тікелей реттеу әдісі әкімшілік және экономикалық болып бөлінеді, ал жанама әдіс тек экономикалық құралдармен жүзеге асырылады .

Экономиканы реттеуде әкімшілік құралдардың ерекшелігі мыналармен көрінеді:

   оларды жүзеге асыру үшін қосымша материалдық ынталарды туғызумен байланыссыздығы;

   мемлекеттің беделі мен оның күшіне негізделуі;

   шек қою, рұқсат ету, мәжбүрлеу шараларының қосылуы (квоталау, лицензиялау, жекешелендіру тәртібін бекіту және т.б.);

   экономиканың мемлекеттік сектордағы кәсіпорындарын басқаруды ұйымдастыруды қарау.

Бюджеттік басқаруды мемлекеттік реттеудің бір тәсілі ретінде мемлекеттік салықтарды белгілі бір пропорцияда бюджет жүйесінің қалған деңгейлері арасында бөлуді қарастырамыз. Келесі тәсілде жоғары тұрған бюджеттен төменгі бюджетке трансферт, субвенция түрінде қаржы беру қарастырылады. Мұндай тәсіл қосымша ретінде әлемнің барлық елдерінде кең тараған. Бюджетаралық қатынастар мәселелерінің бірі – бюджет жүйесі деңгейлерінің теңестірілмегендігі. Жалпы бюджет жүйесі унитарлы мемлекеттерде екі звеноға бөлінетіні (мемлекеттік бюджет және жергілікті бюджеттер) белгілі, сол себепті, мемлекеттік басқару органдары көпдеңгейлілігіне қарамастан, функциялардың орындалуын бақылау үкіметпен жүзеге асады. Елімізде аймақтардың экономикалық даму деңгейлері әртүрлі болғандықтан, оларды қаржылық теңестіру мәселесі алдыңғы қатарда тұратыны түсінікті.

Бюджетаралық қатынастарды мемлекеттік реттеу жүйесін жетілдіру үшін, ең алдымен, республикалық, облыстық және жергілікті деңгейлердегі билік органдарының бірлесіп әрекет ету мәселесін шешу керек. Жүзеге асқан жағдайда орталық пен аймақтар арасындағы қалыптасқан өзара қарым-қатынастардың тиімділігін айтарлықтай арттыруға ықпалын тигізетін бірқатар шарттар бар.

Бірінші және негізгі шарт – Қазақстан Республикасының аймақтары өздерінің табиғи, экономикалық, ғылыми-техникалық және әлеуметтік әлеуеті жағынан әр түрлі болғандықтан, орталық тарапынан аймақтарды басқаруға сараланған көзқарас қажет.

Екінші шарт – қатынасқа түсуші субъектілердің арасындағы экономикалық өкілеттіліктерді айқын бөлу, бұл, ең алдымен, орталық пен аймақтардың бюджеттік өкілеттіліктер, салықтық міндеттемелер және әлеуметтік мәселелер аясындағы құзыреттерін шектеуге қатысты.

Үшінші шарт – аймақтардың экономикалық еркіндігін кеңейту, бірақ, ол аймақтық саясаттың толықтай ырықтандырылу нысанына енбеу керек.

Бұл қарастырылған шарттардың жүзеге асырылуы бірқатар басымдықты шараларды іске асыру жолымен мүмкін болмақ. Олардың қатарына келесілерді жатқызуға болады:

1.   Бір жағынан, бюджеттік қарым-қатынастарды әрбір аймақ бойынша сараланған салықтың негізгі түрлері бойынша аударымдардың орта мерзімді тұрақты нормативтер қағидасына көшіруге, екінші жағынан, бюджеттік жоспарлаудың мерзімін ұзарта отырып, жетілдіруге бағытталған орталық пен аймақтардың бюджеттік өкілеттіліктерін шектеу саясатын жалғастыру.

2.   Аймақтың жалпыреспубликалық еңбек бөлінісіндегі орнын ескеру, орталықтандырылған қаржы-қаражатты жергілікті халықтың жұмысбастылығын және аймақтық өнімнің бәсекеге қабілеттілігін арттыру мақсатында аймақ шаруашылықтарын қайта құруға бағыттау сияқты негізгі қағидаларға сүйене отырып, аймақтарға экономикалық көмек көрсету.

3.   Әлеуметтік бағдарламалардың белгілі бір бөлігін орталық атқарушы органдардан жергілікті басқару органдарына беруде қаржыландырудың бұрынғы көлемін сақтау.

4.   Алдағы жылдың бюджетін жасақтауға барлық аймақ өкілдерінің міндетті түрде қатысуы.

Қазіргі кездегі Қазақстан Республикасының бюджет заңнамалары жергілікті деңгейдегі билік органдарының қызметтерінің дербестік талаптарына сай келе бермейді. Аймақтардың бюджеті олардың қаржылық әлеуетінің маңызды элементі екендігін ескерген жөн. Аумақтар дамуының әлеуметтік-экономикалық бағдарламаларын қамтамасыз етуде бюджеттік ресурстар негізгі рөл атқарады. Аймақтық мүдде аймақтардың бюджеттік қамтамасыз етілуі арқылы жүзеге асырылады. Бюджеттерді қалыптастыруда аймақ пен орталықтың өзара қарым-қатынастарын да ескермеуге болмайды. Ол бюджетаралық қатынастар үрдісі арқылы жүзеге асады.

Әлемдік тәжірибе көрсеткендей бюджет құрылымының қайта құрылуы бюджет жүйесінің республикалық және аймақтық деңгейлері арасындағы қатынастардың жетілдірілуімен ғана шектелмейді. Өйткені бұл төмен тұрған билік органдарының дербес бюджеттерін құру және олардың атқарылу мәселелеріне қатысты шешімдер қабылдауда нақты орталықсыздандыруға әкелмейді. Осыған байланысты Қазақстанның бюджеттік құрылымын демократияландырудың жетекші бағыты субсидиярлық қағидасына сәйкес бюджет үрдісіндегі өкілеттіліктерді, функцияларды және жауапкершіліктерді бөлуге негізделген жергілікті басқару органдары мен мемлекет арасындағы қаржылық ағындарды шектеу болып табылады. Бұл қағида бойынша жоғары тұрған деңгей төменгі тұрған деңгей шеше алмайтын мәселелер бойынша ғана шешім қабылдайды. Субсидиярлық қағидасының жүзеге асырылуы жергілікті билік органдарының бюджеттік құқықтарын кеңейтуді талап етеді.

Аймақтық бюджет табыстары нарықтық экономика жағдайында Қазақстан аймақтарының дербестігінің қажетті шарты бола отырып, жергілікті билік органдарына жүктелген міндеттердің олардың қаржылық мүмкіндіктерімен сәйкес келуіне негіз болуы тиіс. Ал бұл, өз кезегінде билік деңгейлері арасында өкілеттіліктер мен функциялардың, жауапкершіліктердің нақты бөлінуін және соған сәйкес бюджетаралық қатынас мәселелерін жетілдіруді көздейді.

Бюджетаралық қатынастардың жергілікті бюджеттерді басқаруда алатын орны зор. Жергілікті деңгейдегі басқару тиімділігін арттыру үшін оны басқаратын органның қаржылық дербестігі болуы керек, өзіне бекітілген салықтық және салықтық емес табыс көздері, сондай-ақ, мемлекет тарапынан бөлінетін гранттар (дотациялар, болмаса басқа да қаржы көздері). Бірақ мемлекеттен бөлінетін қаржы жергілікті басқарудың дербестігін шектемеуі  керек.

Талдау көрсеткендей елде бюджеттік үдерісті кезеңмен жетілдіру жүріп жатқандығын көруге болады. Оның негізінде бюджеттің жекелеген түрлерінің арасында шығыстар мен кірістерді бөлу, бюджетті құрастыруда орталық және жергілікті билік органдарының өкілеті негізінде бюджеттік құқық нормаларын реттеу жүріп жатыр. Мемлекеттік билік органдары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының бюджет жобаларын және бюджеттен тыс мемлекеттік қорлардың құралуы мен қарастырылуы, бюджет пен бюджеттен тыс мемлекеттік қорларды бекіту мен орындалуы, оның орындалуын бақылау қызметтері ретінде бюджеттік үдеріс қалыптасты.

Бюджеттік әлует деңгейінің жоғары көрсеткіші жергілікті өзін-өзі басқару органдарының тиімді бюджеттік саясатына дәлел бола алады, ол келесідей байқалады: ірі бюджетқұратын кәсіпорындармен тікелей жұмыс жасау; инвестицияларды жоғағы тиімді инвестициялық жобаларға салу; бюджеттік торды оптимизациялау; қаражатарды жұмсауда бақылаудың болуы; кредиторлық берешек көлемін реттеу; аймақтың нормативтті шығындарын жабуға қажет көлемдегі кірістерді қалыптастыруға іс-әрекет жүргізу.

Осылайша, аймақтың бюджеттік әлуетін бағалауда экономикалық негізделген әдісті пайдалану жергілікті  және муниципалды қаржыларды тиімді басқаруға жағдай жасайды, ол келесі мәселелердің шешілуіне алып келеді:

Салық салу базасының үлкеюі мен аймақ бюджетіне жеке кірістердің өсуі;

Аймақтың әлеуметтік-экономикалық дамудың стратегиялық мақсаттарымен байланысты бюджеттік қаражатың  шығындарының негізгі бағытын анықтау;

Бюджет шығындарының оптимальді құрылымын жасау;

Бюджет тапшылығының деңгейі мен динамикасын реттеу;

Бюджет қаражатын конкурстық бөлу негізінде аймақтық сатып алу жүйесін қолдану;

Мемлекеттік және муниципалды қарызды тиімді басқару;

Бюджеттік жобалау мен жоспарлауды жүзеге асыру, аймақ дамуының перспективаларын анықтау;

Мемлекеттік бюджеттен дотация түріндегі қаржылық көмекті тиімді, орнымен жұмсау. Біздің ойымызша республикалық бюджеттен өз кезегінде донар болып табылатын жергілікті бюджеттерге ресми трансферттерді беру республикалық және жергілікті бюджеттердің қаражаттарын тиімсіз пайдалануға алып келеді.

Бюджетаралық қатынастар жүйесіндегі негізгі мәселелер болып әлі күнге дейін шешілмеген  жергілікті бюджеттердің кіріс бөлігінің тұрақсыздығы және белгісіз болуы табылады.

Осылайша, бүгінгі күнгі жүйе бюджетаралық қатынастардың тиімді механизімдерін құрған жоқ.

2000 және 2001 жылдары 16 облыс пен қалалардың 8 донор болды, ал 2002 жылы олар 6-ға дейін азайды, ал 2005 жылы олар төртеу болып қалды. Субвенциялық аймақтар арасында бесеуі өз түсімдерінің  30-65%  аралығында субвенциялар алады.

Қалыптасқан жағдайды ескере отырып негізгі бес мәселені атап өту қажет, олар тез арада шешілуі керек.

Біріншіден, шығындар өкілетін және бюджет жүйесінің әртүрлі табыс көздерін теңістіруге мүмкіндік беретін механизмнің жоқтығы. Оны құру керек.

Екінші мәселе елдің барлық субъектілері үшін ортақ жергілікті бюджеттерді тиімді теңестру жүйесінің болмауы.

Үшіншіден, салық жүйесі табыстың өсуіне талпыныс тудырмайды. Сонымен қатар, бұл тек жергілікті өзін-өзі басқаруға ғана емес, бюджет жүйесінің барлық деңгейлеріне тән.

Төртіншіден, жергілікті бюджеттерге салықтардың аударылуының ұзақ мерзімді қатаң нормативтері қалыптаспаған.

Нәтижесінде, аймақтық және жергікті биліктердің негізгі күші экономикалық даму мен инвестициялық және кәсіпкерлік жағдайды жақсарту, тиімді, жауапкершілігі жоғары, халыққа, инвесторларға, кредиторларға түсінікті салықтық-бюджеттік саясатты жүргізу сияқты құрылымдық реформаларға бағытталмай, керісінше басшылардан қосымша ресурстарды, жеңілдіктерді алу әдістерін қарастыру, республикалық шектеулер мен талаптарын айналып өту жолдарын іздестіру, қаржы құйылымдарының үстінен әкімшілік бақылауды ұстап қалуға бағытталады.

Бүгінгі күні елдің жағдайы, тұрмыс – тіршілігі әр аймақтың әлеуметтік-экономикалық деңгейіне байланысты, ал бұл жергілікті билік органдарының жеке табыстарын өсіру, жоғары тұрған бюджеттерден алынатын қаржылық көмектерді қысқарту, бюджеттердің теңестірілуін қамтамасыз ету, жергілікті қаржыны тиімді басқару сияқты міндеттерді алдыңғы орынға қою дегенді білдіреді. Оларды мынадай жолдармен шешуге болады:

-        субъективизмге және жеке қатынастарға жол бермейтін, бюджетаралық қатынастардың бірегейлендірілген (унифицированный) механизмдерін қалыптастыру;

-        бюджет өкілеттіліктерін және табыстарын қалыптастыруда әртүрлі деңгейдегі билік органдарының жауапкершіліктерін нақты заң негізінде бекіту;

-        ортақ салық кеңістігі шегінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарының салықтық өкілеттіктерін кеңейту;

-        аймақтық бюджеттерге олардың бюджеттік қажеттілік пен салықтық әлуетін салыстыру негізінде тұрақты қаржылық көмек беру жүйесін құру;

-        берілетін қаржылық көмекті дәлелдеу, ағымдық және инвестициялық қаржылық көмекті бөлу қағидасын енгізу;

-        жергілікті бюджеттерге түсетін табыстардың толықтылығына және мақсатты сипатына бақылауды күшейту:

-        бюджетаралық қатынастарға қатысушылардың міндеттерін сөзсіз орындау кепілдігін құқықтық қамтамасыз ету.

Мемлекеттік қаражатты тиімсіз пайдалану проблемасы кәзіргі уақытта қазақстандық экономика, оның ішінде әсіресе қарапайым халық үшін өте маңызды. Себебі, мемлекеттік бюджет қаражатының тиімсіз пайдалану салдарынан көрсетілетін мемлекеттік қызмет сапасы төмен, бұл өз кезегінде жалпы мемлекеттің алдыға қарай дамуына кедергі болуда. Атап өткен жөн, әкімшілік реформа басталғанға дейін де мемлекеттік бюджетті тиімді пайдалану проблемаларын шешуге талпыныстар жасалған.

Шетелдік тәжірибеге сәйкес мемлекеттік бюджетті орындау барысында мемлекеттік мекемелерге белгіленген шектеу аясында бюджет қаражатын еркін пайдалану мүмкіндігі ұсынылады, тіптен мемлекеттік бюджет қаражатын алушыларға қаржы «бір жолмен» бөлінетін жағдайлар да кездесіп тұрады. Мұндай «еркіндікке» қол жеткізу үшін шетелдіктер қаражатты бағдарламалық сыныптаманың біріктірілген баптары бойынша бөледі. Мемлекеттік қызмет көрсетуге арналған қаражаттың жалпы сомасы ғана шектеледі. Мысалы, Швецияда министрлік басшылары қызметкерлердің штаттық кестесін өздері жеке-дара бекітіп қана қоймайды, сондай-ақ жалақы мөлшерін бекітеді.

Мемлекеттік бюджеттің шектеулі бекітілген көлемі көрсетілетін қызметті жетілдіру арқылы мемлекеттік бюджет қаражатын үнемді пайдалануға ынталандырады. Атап өткен жөн, ағымдағы жылы мемлекеттік бюджет шегінде жаратылмаған қаражат келесі жылға көшірілуге жатады. Мұндай тәртіп жылдың соңына қарай жаратылмаған қаражатты үнемдеу үшін немесе «асыға» жаратпау үшін қосымша ынталандыру болып табылады, сондай-ақ келер жылы мемлекеттік бюджеттен бөлінетін қаражат мөлшері қысқартылады деген қауіпті де сейілтеді. Сонымен қатар, кейбір шетелдік мемлекеттердің (Швеция, Австралия) мемлекеттік мекемелері келер жылы бөлінетін бюджет қаражаты есебінен ағымдағы жылы бөлінген бюджет қаражатының шегінен шыға алады (терсі көшіру).

Алайда, мемлекеттік бюджет қаражатын алушыларға есесіне мемлекеттік бағдарламаларды жүзеге асыру бойынша үлкен жауапкершілік жүктеледі. Яғни, мемлекеттік мекемелер басшыларына қаражатты иеленуде кең бостандық беру осы қаражатты тиімді пайдалану үшін жапаукершілікті қатар көтерумен жүзеге асырылады. Жауапкершілікті ұлғайту құралдарының бірі мемлекеттік мекемелер басшыларымен келісім-шарт жасасу болып табылады. Кейбір шетелдік мемлекеттерде (Австралия, Жаңа Зеландия) мұндай келісім-шарттарда болашақта болатын кезеңде мемлекеттік мекемелер қызметінің әлеуметтік-экономикалық тиімділіктің мақсатты көрсеткіштері бекітіледі, бөлінген қаражат шегінде мемлекеттік мекемелер басшылары қол жеткізуге міндетті түпкілікті нәтижелер көрсетіледі. Осындай механизмге байланысты бақылаушы органдар мемлекеттік бюджет қаражатын жұмсау процессінің техникалық жақтарына уақыт құртпастан, мемлекеттік қаржылық ресурстарын тиімді пайдаланылуына бар назарды бөлу мүмкіндігіне ие болады.

Қорытынды

Зерттелген тақырып барысында келесідей тұжырымдар мен ұсыныстар жасалынды:

1. Мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мемлекеттік биліктің буындары арасында қызметті бөлумен байланысты мемлекеттік басқару жүйесінде реформалау жүргізуді ғана емес, сонымен қатар жергілікті  өзін-өзі басқару жүйесін енгізу мен дамытуды көздейді.

2. 2.  қалыптастыруға тиіспіз. а оыЖергілікті  өзін-өзі басқарудың шетел тәжірибесін зерттеу жергілікті  өзін-өзі басқарудың келесі негізгі үлгілерін бөледі: англосаксонды, континентальды және аралас.

Жергілікті өзін-өзі басқару басқаруды ұйымдастырудың шетелдік тәжірибесі әлемде жергілікті  өзін-өзі басқарудың көптеген үлгілері, түрлері, құрылымдары бар екенін көрсетті. Жергілікті  өзін-өзі басқару үлгісін тікелей көшіру міндет емес. Біздің мемлекетіміздің тарихи, демографиялық, географиялық ерекшеліктерін ескере отырып жергілікті  өзін-өзі басқару жүйесінің өз елімізге тән үлгісін қалыптастыруға тиіспіз.

3.           Жергілікті  өзін-өзі басқару халықтың билік ету нысаны ретінде келесі негізгі белгілерге ие болуы керек деп есептейміз:

-  жергілікті  өзін-өзі басқару ерекше субьектіге ие – жергілікті қоғамдастықтың халқы;

-  жергілікті  өзін-өзі басқару – қоғам мен мемлекетті басқарудың демократиялық механизмінің ерекше нысаны;

-  жергілікті  өзін-өзі басқару басқарудың ерекше обьектісіне ие – жергілікті мәндегі мәселелер;

-  жергілікті  өзін-өзі басқару билікті ұйымдастыру мен жүзеге асырудың ерекше нысанына ие – дербестік;

-  жергілікті  өзін-өзі басқару жеке міндеті бойынша өз қызметін жүзеге асырады.

4. Жергілікті  өзін-өзі басқару  жүйесінің Қазақстан Республикасының мемлекеттік құрылымындағы орнын келесідей анықтауды ұсынамыз:

-  облыс деңгейінде;

-  аудан деңгейінде;

-  қала деңгейінде;

-  қаладағы аудан деңгейінде;

-  ауылдық (селолық) округ деңгейінде;

-  ауылдық (селолық) округ құрамына кірмейтін поселке және ауыл (село) деңгейінде.