Экономическое содержание и роль местных налогов в формировании бюджетов муниципальных образований

     Разграничение налогов (налоговых полномочий) и  доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

     а) стабильность разделения доходов между  уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего  заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

     б) собственные доходы бюджетов каждого  уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая  выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

     в) налоговые полномочия органов власти местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей  силы, товаров и услуг, а также  позволять экспортировать налоговое  бремя в другие муниципальные  образования;

     г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

     д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

     е) часть доходов от регулирующих налогов  может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих местные особенности.

     При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

     1) стабильность: чем в большей степени  налоговые поступления зависят  от экономической конъюнктуры,  тем выше должен быть уровень  бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

     2) экономическая эффективность: за  каждым уровнем бюджетной системы  должны закрепляться налоги и  доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени  зависит от экономической политики данного уровня власти;

     3) территориальная мобильность налоговой  базы: чем выше возможности для  перемещения налоговой базы между  регионами, тем на более высоком  уровне бюджетной системы должен  вводиться соответствующий налог  и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

     4) равномерность размещения налоговой  базы: чем выше неравномерность  (дисперсность) размещения налоговой  базы, тем на более высоком  уровне должен вводиться соответствующий  налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

     5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределителный характер, должны быть в основном закреплены  за федеральным уровнем власти;

     6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

     Предполагается, что в период реализации Программы  наиболее существенными изменениями  в разграничении налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы должны стать:

     а) законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 процентов поступлений  по налогу на доходы физических лиц  за консолидированными бюджетами субъектов  Российской Федерации (с разделением  между региональными и местными бюджетами, в том числе - с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

     б) законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 процентов  поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

     в) повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего, по углеводородному сырью);

     г) корректировка пропорций и механизма  расщепления поступлений налога с продаж между региональными  и местными бюджетами (разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную и выравнивающую части);

     д) замена регионального налога на имущество  предприятий, местного налога на имущество  физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость;

     Этот  принцип не выполнен. Изначально так  и предполагалось сделать, но на данный момент отменен налог на недвижимость, а действуют региональный налог  на имущество организаций, местные - налог на имущество физических лиц и земельный налог.

     е) закрепление 100 процентов поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.

     На  местном уровне существует проблема недостаточности собственных доходов.

     В современных условиях проведения административной реформы в стране проблема недостаточности собственных доходов местных бюджетов может отрицательно сказаться на всех направлениях проведения административной реформы.

     В Российской Федерации 89 регионов и  большое количество муниципальных  образований. В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделены такие муниципальные образования, как муниципальные районы и поселения.

     В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о формировании доходной базы бюджетов новых муниципальных образований, в частности, поселений. Кроме того, новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» построена на признании положения статьи 12 Конституции РФ, а именно: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, со стороны государства исключается контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения, в том числе и по налогообложению. Статья 132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе устанавливают местные налоги и сборы. При этом каких-либо ограничений приведенная конституционная норма не содержит. Как показывает исторический опыт, право обложения налогами и сборами в России принадлежало органам местного самоуправления – общинам – изначально, и государственная власть постепенно все больше вмешивалась в дела самоуправляющихся общин, ограничивая их фискальные полномочия при помощи различных юридических механизмов.

     Правительством  РФ в Государственную Думу РФ внесен законопроект о внесении изменений  и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части реформирования межбюджетных отношений и финансовых основ местного самоуправления.

     Целью данной реформы являлось создание и  введение, начиная с 2006 года, новой  системы межбюджетных отношений  на основе уточнения разграничения  бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ, разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

     Законопроект, кроме федерального бюджета и бюджетов субъектов российской Федерации, предусматривает разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) – муниципальных районов и поселений. Одна из идей реформы местного самоуправления заключается в том, как обеспечить в необходимом объеме финансирование муниципалитетов и из каких источников.

     Кроме того, законопроектом уточняется понятие  «собственные доходы бюджетов» (под  которыми понимаются все виды доходов, за исключением субвенций на реализацию «делегированных» полномочий) и «безвозмездные перечисления» (в частности, из состава финансовой помощи бюджетам других уровней исключаются субвенции на выполнение «делегированных» полномочий).

     Одновременно  в Бюджетном Кодексе Российской Федерации предполагается ввести нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Предлагается передать полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного БК РФ), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации.

     При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации  вменяется обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 20 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

     1. разделить налоговые доходы между  бюджетами муниципальных районов  и бюджетами поселений с учетом  объективных территориальных различий  в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных уровней (типов);

     2. определить оптимальную для каждого  региона степень выравнивания  различий в бюджетной обеспеченности  муниципальных образований за  счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе – перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.

     Законопроектом  также предусматривается отказ  от практики централизации местных (региональных) налогов в бюджеты  более высокого уровня. Вместе с отказом от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных (местных) налогов и установления БК РФ нормативов по целому ряду налоговых доходов на уровне 100 %, это означает существенный шаг к реализации принципа «один налог – один бюджет».

     Местные органы самоуправления в России представляют территории с разным социальным уровнем  развития населения и разными  климатическими особенностями. Так, в  особом социальном и климатическом  положении находятся малочисленные  народы Севера. В этой связи для данной категории населения на местном уровне необходимо выработать особый механизм налогообложения.

     Можно предложить совершенствование системы  местных налогов. В рамках федерального закона, гарантирующего нечрезмерность общего налогового бремени путем установления экономически обоснованных ограничений соответствующих полномочий региональных и местных органов, эти органы должны сами определять состав вводимых ими налогов, руководствуясь только и исключительно собственной фискальной выгодой. Утверждения о загромождении налоговой системы значительным числом нецентральных местных налогов и сборов не могут быть приняты во внимание, так как в настоящее время многие из них реально взимаются под иными названиями.

     Следует выявить и юридически закрепить за муниципальными образованиями те налоги, которые в настоящее время взимаются нелегально под видом иных платежей, то есть провести так называемую «инвентаризацию незаконных платежей».

     Кроме того, серьезного обсуждения заслуживает  вопрос о создании целевых бюджетных фондов на региональном уровне для поддержки данных сельских населенных пунктов и ликвидации ветхих строений. Доходная часть целевых бюджетных фондов может формироваться за счет следующих источников: