Федерализм в России.Основные проблемы и пути их решения

  Во-вторых, многие назначенные губернаторы  в Совете Федерации выступали  против закрепления в законе возможности проведения косвенных (наряду с прямыми) выборов высших должностных лиц края или области, что предусматривал законопроект. Им казалось, что относительно “левые” законодательные собрания во многих регионах не переизберут назначенных Президентом администраторов. Но прошедшие во второй половине 1996 г. выборы губернаторов показали, что прямые всенародные выборы не принесли многим из “назначенцев” больших лавров. Они проиграли коммунистам или поддержанным ими кандидатам выборы почти в половине субъектов Федерации (выборы проводились в 52 субъектах РФ).

  В настоящее время в Государственной  Думе в первом чтении принят новый  законопроект “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”. Он закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Но при этом указывает: “Конституцией (уставом) субъекта РФ может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей”, т.е. законодатель предусмотрел гибкий механизм формирования исполнительной власти. Кроме того, в данном законопроекте значительно расширяются полномочия представительной власти в регионах.

  Федеральное вмешательство в права субъектов Федерации.

  В федеративных государствах обычно предусматриваются  конституционные основания для  вмешательства федеральной власти  в права субъектов Федерации. В Конституции же РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Указаны только общие основания, открывающие возможность такого вмешательства²⁶.

  Конкретными инструментами, способствующими исправлению  нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостанавливать действия актов исполнительной власти, противоречащих Конституции России, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

  Однако, как показала практика последних  лет (события в Чечне 1991-1997 гг.; проведение референдума 1992 г. в Татарстане вопреки решению Конституционного Суда России; непроведение выборов губернатора Тюменской области в Ямало-Ненецком округе, несмотря на Указ Президента и т.д., и т.п.), этих инструментов явно недостаточно. В этой связи необходимо внимательно присмотреться к опыту других федеративных государств. В Индии существует институт президентского правления, и за время существования республики он применялся более 70 раз. Особенно часто он использовался в тех случаях, когда в результате местных выборов к власти приходили партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное правительство. Аналогичная ситуация сложилась после прошедших во второй половине 1996 г. губернаторских выборов в ряде краев и областей России, где у пришедшей к власти оппозиции отношения с центральной властью вряд ли будут однозначными и иерархически прямолинейными.

  Детально  этот вопрос разработан в Конституции  ФРГ. Так, в ст. 37 Основного Закона Германии записано: “1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее основным законом или иным федеральным законом, то федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. 2. Для осуществления федерального принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям”.

  В данном случае речь идет о таких  нарушениях, как, например, необеспечение  властями какой-либо земли поступления  федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск лагтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный Конституционный Суд.

  Хотелось  бы подчеркнуть, что такие крайние  меры, как отстранение правительства  земли, роспуск лагтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в Федеративной Республике Германии. Но их само наличие в Конституции и федеральном законодательстве значительно охлаждает горячие головы сторонников радикальных действий.

  Здесь срабатывает тот же эффект, что  и введение новой Конституцией России право Президента (при определенных условиях) распускать Государственную Думу. Это право (пока) ни разу не использовалось Президентом, но само его наличие сделало Думу существенно менее радикальной, чем бывший Верховный Совет,

  Полагаю, что в Конституции России после тщательного обсуждения должны быть закреплены соответствующие институты федерального воздействия.

  Реализация  предложенных мер по законодательному обеспечению принципа равноправия  субъектов РФ в соответствии с той моделью федеративного устройства, которая заложена в Конституции РФ, будет способствовать, как представляется, стабилизации федеративных отношений в России. В то же время вряд ли следует рассматривать конституционную модель как окончательное решение вопроса о ее федеративном устройстве. Думается, что предметом размышления политиков и ученых станет в дальнейшем совершенствование не только федеративных отношений, но и самой структуры России как Федерации. Интеграция субъектов РФ, развитие между ними политических и экономических связей могут создать объективные условия для укрупнения субъектов РФ и формирования Федерации с однородным составом субъектов (к примеру, равноправных республик). В этом направлении эволюция правового статуса краев, областей уже не будет рассматриваться как особое явление, принципиально отличающееся от эволюционных изменений правового статуса других субъектов РФ. Возможности в развитии этой тенденции, ее перспективы с точки зрения создания стабильного и эффективного федеративного государства должны стать, полагаю, одним из ключевых направлений научных исследований по проблемам федеративного устройства России.

  Новая Конституция или  старые поправки: что  лучше?

  Главное правовое основание проведения такой реформы заключается в том, что эта Конституция фактически не была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Оно проводилось не по действовавшему тогда закону о референдуме. Не было получено того необходимого большинства голосов, которое требовалось по Закону о референдуме. По признанию многих специалистов, в том числе и зарубежных, были допущены многомиллионные приписки голосов. Конституция считается принятой, но поспешность в ее принятии проявляется буквально во всем: в неотработанности текста, уклончивых и двусмысленных формулировках, в правовой конструкции организации государственной власти, в построении федерации. Сегодня в нашем распоряжении находится более тридцати поправок к Конституции.

  В связи с этим необходимо изложить смысл основных поправок к Конституции, которые, на мой взгляд, давно назрели.

• Первое важнейшее направление - это повышение роли парламента, в частности Государственной Думы в осуществлении контроля за исполнением принятых законов.
• Для того чтобы наша государственная конструкция могла действовать эффективно, необходимо закрепить в Конституции контуры взаимодействия между парламентом и правительством, парламентом и исполнительной властью. И вот здесь возникают совершенно обоснованные предложения о создании конституционных норм, делающих возможными формирование правительства парламентского большинства и контроль парламента за работой исполнительных органов.
• Третий вопрос - думаю, еще более существенный, связан с тем, что в Конституции заложено отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Такого не было никогда в России, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам. И надо эту проблему решать, причем решать серьезно. Нельзя все время ссылаться на то, что эти органы могут быть наделены властными полномочиями. Сейчас число таких полномочий, которые делегируются местному самоуправлению, превысило сотню.
• Кстати, с точки зрения пересмотра текста Конституции большой интерес представляют оригинальные положения конституций республик и уставов субъектов в составе Российской Федерации, такие как проведение референдума по доверию президенту или главе исполнительной власти, право законодательного органа отправлять в отставку правительство или выражать недоверие премьеру либо отдельным министрам, право отзыва депутатов и многие другие. Назрела необходимость проводить сравнительные исследования не только на уровне национальных правовых систем, но и правовых систем субъектов Федерации. Можно было бы провести научно-практическую конференцию по этим вопросам либо более масштабное исследование, взяв все самое лучшее из законодательства субъектов Федерации. Так же точно из зарубежного права надо взять все то полезное, что дает демократия участия и эпоха информационной революции. Мне кажется, что это было бы очень интересно.
• И, наконец, вопрос о президентских полномочиях Соотношение или разделение властей, которое, кстати, во всем мире никогда буквально не соблюдается, по нашей отечественной традиции решили реализовать, так, чтобы довести его до абсурда. Но ведь ветви власти скорее похожи на сообщающиеся сосуды, чем на противостоящие крепости. В русской юридической науке, начиная с начала прошлого века, самые выдающиеся юристы говорили, что власть в государстве всегда едина, а разграничиваются или разделяются только функции ее осуществления. Сама конструкция такого разделения в действующей Конституции содержит много противоречий, и, прежде всего в связи с тем, что накладывает отпечаток неопределенности на функции президента.

  Фактически  же в Конституции 1993 г. получилось так, что российский президент стоит над разделением властей. Одним из составителей действующей Конституции РФ был А.А. Собчак. В 1993 г. он сказал, чем составители руководствовались при составлении проекта нынешней Конституции: «Мы имели в виду, что России в переходный период нужен Президент как символ государства, как символ власти, Правительства и единства России. Правительства могут приходить и уходить, допускать ошибки и так далее, а Президент, избираемый на определенный срок, как раз и должен быть символом целостности государства, неизменности этого государства, стабильности государства, равновесия различных ветвей власти»²⁷.

  В России же получилось так, что президент  не относится ни к какой из трех ветвей власти, а осуществляет все три из них: он может своими указами подменять законодательную деятельность парламента; он непосредственно руководит четвертью всех исполнительных органов (причем главными, "силовыми" и международными ведомствами); он самолично назначает судей федеральных судов. Таким образом, президент возвышается практически над всеми ветвями власти.

    Поэтому вопрос о полномочиях  президента, особенно в его отношениях с парламентом, правительством и судебной системой, видимо, необходимо решать в Конституции заново.

  Вот комплекс основных вопросов, возникающих  в связи с Основным Законом  Российской Федерации.

  Социальные  ожидания, связанные с Конституцией 1993 года, оправдались лишь частично. Уже вскоре после ее принятия обозначились «узкие места» и «сбои» в механизме осуществления многих конституционных положений. С усилением негативных явлений в жизни страны падает престиж Конституции, блокируется действие некоторых ее норм и институтов, безответственное отношение к ней своевременно не пресекается. Нарастает эскалация конституционных правонарушений (деликтов). Конституционный деликт – это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности. Конституционный деликт имеет место и тогда, когда такое деяние не снабжено собственными санкциями, а воспроизводится в отраслевом, допусти, уголовном законодательстве с установлением соответствующих мер наказания.

  В сфере федеративного устройства наиболее распространены конституционные деликты, выражающиеся в нарушении конституционного разграничения предметов ведения и полномочий Российской федерации и ее субъектов. В настоящее время преобладают два вида нарушений Конституции РФ. С одной стороны – это жесткий унитаризм в законах и решениях Федерации, с другой – конфедеративные элементы в законодательстве и других решениях субъектов РФ, прежде всего республик в ее составе. Более половины федеральных законов принимается по вопросам, не перечисленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Некоторые субъекты Федерации определяют предметы своего исключительного ведения путем их односторонней фиксации в конституции (уставе) либо посредством заключения договора (соглашения) с федеральными органами государственной власти.

  Остался еще один важный вопрос: сможем ли мы, наконец, принять закон о Конституционном Собрании?

  В настоящее время есть три проекта  этого закона. У каждого из них  имеются и плюсы, и минусы. Одни считают, что в Конституционное Собрание должны быть включены президент, обе палаты парламента, представители правительства и высших судов. Другие полагают, что, наоборот, это должен быть самостоятельный избираемый населением орган, наделенный широкими полномочиями. Однако опыт свидетельствует, что, если мы хотим создавать новые законы, тем более вносить поправки в Конституцию, то нужен сравнительно небольшой по численности, но эффективно работающий орган. Поэтому можно было бы создать широкое Конституционное Собрание, включив в него обе палаты, но все равно потребуется сравнительно небольшая комиссия (или рабочая палата) с приданным ей секретариатом, который мог бы работать непосредственно над текстом Конституции.

  Вообще  подготовку Конституции нельзя, на мой взгляд, отдавать на откуп юристам. Они пишут на своем "птичьем" языке, который далеко не всегда понятен простым людям. Сегодня в праве нужен живой язык общения. А у нас все заковано в замысловатые и нудные рамки юридических терминов. Скажем, последний избирательный закон превратился в сложнейшую юридическую инструкцию на 230 страницах. Уяснить ее с первого раза невозможно, потому что там слито множество правовых и сугубо технических положений, которые трудно переваривать, даже опытному юристу.

  Вот основной круг тех проблем, которые  следует учитывать при принятии новой Конституции РФ, и которые давно уже дают о себе знать.

  Заключение.

  В заключении хотелось бы отметить, что  данная курсовая носит постановочный характер. С точки зрения законодателя и политолога, анализирующего применение федерального законодательства в регионах, предлагаемые конституционные изменения давно уже назрели. Более того, без внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.

  В то же время необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия отдельных поправок, я – за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по принципу: “Не навреди!»