Европейская хартия местного самоуправления

Европейская хартия о местном  самоуправлении была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. 
Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.

История

Европейская хартия местного самоуправления была открыта для  подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г.

Хартия обязывает  государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администрацийнеэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.

В 2009 г. принят дополнительный протокол к Хартии, на апрель 2011 г. еще не вступивший в силу. Он предусматривает право голоса на местных выборах в каждой стране-участнице протокола для граждан всех остальных стран-участниц протокола.

Содержание Хартии

Хартия состоит  из Преамбулы и трех частей.

• Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправления в обеспечениидемократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.
• Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления (ст. 2), определяется понятиеместного самоуправления (ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления (ст. 4), например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.

Другие статьи первой части фиксируют необходимость  четкого муниципального деления (ст.5), самостоятельного определенияорганами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст.6,7). Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления (ст.8) и необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов (ст.9). Статья 10 закрепляет право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 — возможность судебной защиты местной автономии.

• Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между нормами Хартии и институционально-юридическими особенностями государств, Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения Хартии при наличии правового обоснования (ст. 12). Указанная статья также закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательные для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принциповместного самоуправления и гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств.
• Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенцияхСовета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу (ст. 15), территориальная сфера действия (ст.16), денонсация и нотифицирование(ст.17, 18).

Основы  местного самоуправления, закрепленные в Хартии

В преамбуле изложены основные принципы, на которых она  строится:

- органы местного  самоуправления составляют одну  из основ любого демократического  строя;

- право граждан  участвовать в управлении государственными  делами является общим демократическим  принципом, и это право непосредственно может быть осуществлено на местном уровне;

- с целью обеспечения  эффективного и приближенного  к гражданину управления необходимо  существование облеченных реальной  властью органов местного самоуправления;

- местные органы должны быть созданы демократическим путем, иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и обладать достаточными для этого средствами.

Правовые нормы  Хартии, сформулированные в общей  форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к ней любого государства Европы.

При этом Европейская  хартия местного самоуправления устанавливает  обязательства государств, подписавших  ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

В соответствии с Хартией  принципы местного самоуправления должны быть призваны альтернативно там, где это целесообразно, в конституции государства или в законодательстве страны. Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосредственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы устанавливают то конституционное поле, в рамках которого функционирует муниципальная система.

В Российской Федерации  конституционное законодательство включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Устав  Архангельской области воспроизводит  основные положения федеральной  Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления Устав Архангельской области. Принят решением Архангельского областного совета депутатов № 36 от 23.05.1995..

Хартия определяет сущность местного самоуправления как  право и способность населения  регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3 Хартии). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.// «Российская газета», №202, 08.10.2003., который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления и перечисляет основные правомочия этого права.

В федеральных и  региональных актах Российской Федерации  реализованы требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как:

- выборность местных  органов, сочетание форм прямой  и представительной демократии (п. 1 ст. 3 Хартии);

- самостоятельное  принятие решений, свободный выбор  средств и способов осуществления  собственных инициатив в пределах  установленной компетенции (п. 2 ст. 4);

- расширение компетенции  путем делегирования дополнительных  государственных полномочий с  передачей соответствующих ресурсов (п. 5 ст. 4).

Регламентирование территориальных  основ местного самоуправления включает следующие основополагающие положения:

- установленные Хартией  принципы распространяются на  все существующие на территории  государства категории местного  самоуправления;

- сами территориальные  разграничения должны проводиться  на основе предварительных консультаций  с соответствующими общинами;

- ограничения в  отношении отдельных категорий  местного самоуправления допустимы,  о чем должны быть сделаны  соответствующие оговорки при  подписании Хартии.

Хартия затрагивает  три группы вопросов, относящихся  к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам, свободное осуществление полномочий на местном уровне, ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Отмеченные принципы нашли свое закрепление и развитие в правовой системе Российской Федерации. Эти нормы развиваются и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Административный  контроль, о котором идет речь в  Хартии, осуществляется в соответствии с действующими законами. Его цель - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного самоуправления.

Финансовые основы отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей  право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям Законодательство Российской Федерации отражает и развивает эти требования Хартии. Конституция РФ гарантирует право каждого муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов организации и деятельности местного самоуправления.

Заключение

Европейская хартия местного самоуправления - это первый многосторонний юридический акт, который определяет и защищает принципы местной автономии, одной из опор демократии, которую  Совет Европы обязался защищать и  развивать в духе общеевропейских ценностей.

Рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в  Совет Европы, беречь и укреплять  политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности  органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.