Договоры управления коммунальной инфраструктурой

Эссе по дисциплине «Экономика города»

на тему: «Договоры управления коммунальной инфраструктурой» 
 
 
 

Выполнил  студент гр. 661

Дмитриенко  Д. О. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Москва 2011

Сегодняшний мир характеризуется динамизмом  и сложностью происходящих процессов в различных сферах государственной деятельности. Одной из таких сфер является общественный сектор  экономики и предоставляемые государством и муниципалитетами услуги населению .  В этой сфере можно наблюдать различные сложности: нехватка бюджетных средств постоянно требуемых для нормального функционирования инженерных сетей, неэффективность принципов “бюрократической машины” применяемые при предоставлении общественных и государственных услуг, отсутствие эффективного управленческого опыта.

Но как известно – мир не стоит на месте, благодаря чему мы имеем такой институт, как государственно - частное партнёрство. ГЧП находит свое применение в моменты, когда государству необходимо привлечь частный сектор, с его управленческим опытом, интеллектуальным капиталом и финансовыми средствами в сферы деятельности, которые традиционно или исторически находились в монополии государства. В связи общественной значимостью той или иной сферы, в каждом конкретном случае государство в разной степени уступает свои обязанности бизнесу, параллельно, с чем идет распределение рисков. Принципиальным отличием ГЧП от всех остальных форм взаимодействия бизнеса и власти является именно то, что бизнес принимает на себя часть рисков. 

В учебной литературе принято выделять пять основных форм ГЧП: сервисный контракт, договор  управления, договор аренды, концессионное соглашение и полная приватизация. Каждой из форм ГЧП соответствуют определённые риски, но стоит отметить, что при сервисном контракте, бизнес не принимает на себя, ни одну из вышеуказанных категорий рисков, по сути это обычный договор подряда – а значит партнёрством это назвать сложно.

Рассматривая сферу  государственно частного партнёрства, долю внимания стоит отвести такому элементу как договор либо пакету договоров. Ведь в конечном итоге именно заключённый в письменной форме договор является основанием к запуску проработанного и простроенного механизма ГЧП, своего рода кнопка “старт. Договор отражает то, в каких реалиях осуществляется взаимодействие власти и бизнеса. 

Нами будут рассмотрены  договоры управления коммунальной инфраструктурой.  Такое управление возможно в рамках договора на управление, договора аренды коммунального предприятия либо в рамках концессионного соглашения. Рассмотрим эти формы ГЧП подробнее.  Договор управления предполагает привлечение компетентного частного партнера в целях эффективного управления коммунальными сетями, с передачей ему рисков связанных только с функционированием данных сетей, коммерческие и инвестиционные риски власть берёт на себя. Если рассматривать термин “управление”  с точки зрения менеджмента, то представляется что специализированная, компетентная организация выигрывает конкурс на управление. Команда менеджеров находит пути сокращения непроизводственных издержек, оптимизирует производство и процесс предоставления услуги и, обеспечивает функционирование. Государство тем временем с успехом собирает платежи с населения и вкладывает средства в коммунальный сектор  и на вознаграждение менеджерам остается, размер которого зависит от уровня достижения поставленных целей. На данном этапе такие формы ГЧП не находят применения в России. По слова главы Минрегиона Виктора Басаргна, износ основных фондов в сфере коммунального хозяйства, на сегодняшний день превышает 60%[1]. Деньги на их восстановление нужны колоссальные. Объекты коммунального хозяйства находятся в ведении муниципалитетов, которые, мягко говоря,  не располагают достаточным количеством средств. Потому в России давно назрел вопрос о привлечении частных инвестиций в сферу ЖКХ. Говорить о простых договорах на управление, сегодня не приходится.  Что  касается частных инвестиций, то их наличие предусматривает концессионное соглашение. При передаче объекта коммунальной инфраструктуры в концессию, целю является более качественное предоставление публичных услуг и финансирование капитальных вложений в объекты инфраструктуры путем привлечение частного бизнеса. Таким образом, частный партнёр принимает на себя все три группы рисков. Но и эта форма ГЧП в России сегодня практически не находит применения. Основной выгодой бизнеса в концессионном соглашении является постоянный, стабильный доходе от вложенных инвестиций – это возможно при определённых условиях. Какие же условия препятствуют реализации концессионных соглашений в России. Во первых это реализация инвестиционных проектов в сфере ЖКХ осуществляется в условиях тарифного регулирования. Что влечет за собой возникновение определенных рисков у инвестора, связанных с возвратом инвестированных средств и получения прибыли, но это не является риском само по себе. Сложность составляет Российская практика регулированием этих тарифов – ежегодное установление на федеральном уровне (а значит независимо от интересов концендента) индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги предприятий коммунального комплекса делает практически невозможным расчет сроков окупаемости проекта и, соответственно, сроков концессионного соглашения – что само по себе снижает привлекательность концессионного соглашения, как механизма.  Так же для российского бизнеса не исключены сложности в процессе сбора платежей с населения за предоставленные услуги, так как культура таких платежей на низком уровне, от этого частный партнёр незащищён и в случае договора аренды коммунального предприятия. Определённую сложность составляет некомплектность правовой системы в этой области: кажется, что применение концессионных соглашений может быть затруднено, если вновь созданный объект по каким-то причинам (технологическим, географическим) находится на территории другого муниципального образования либо проходит через территорию нескольких муниципальных образований или вообще находится на территории другого субъекта РФ.  Сложность заключается в том, что 115-ФЗ предполагает  предоставление земельного участка его собственником – концедентом, а деятельность с использованием объекта концессионного соглашения осуществляется в административно-территориальных границах соответствующего муниципального образования (концедента). В законе не прописаны принципы взаимодействия органов власти в вышеперечисленных случаях, а было бы не плохо учитывая, что отношения между главами и администрациями муниципальных образований варьируются “от ужасных до прекрасных”.

 Отдельно можно  выделить риск политический (смена политической власти в регионах; изменения политической конъюнктуры; политическое вмешательство и т.п.)

 В сегодняшней редакции ФЗ-115 в первую очередь защищает интересы государства, а уж потом экономические интересы частного инвестора. Договор не предполагает предоставление потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо защиты своих интересов, за исключением удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора. К примеру, возможна ситуация невыполнения концессионером условий непрерывности деятельности без согласия концедента, но по его инициативе или в случае возникновения иных обстоятельств, не зависящих от воли концессионера (к примеру, наводнения или землетрясения). А ведь именно в этой форме ГЧП объем передаваемых инвестору рисков наиболее высок (инфраструктурные проекты самые рискованные). У концессионера до сих пор нет никаких гарантий того, что концедент возьмет на себя обязательства по частичному финансированию проекта или предоставит ему хоть какие-то компенсации

в случае убыточности  проекта. Например, в Бразилии в 80-е  гг. прошлого века правительство отдало в концессию железные дороги, но железнодорожные перевозки оказались убыточными. Правительство возместило часть затрат. Риски приостановки и прекращения концессии есть всегда и во всех странах, главное в том, насколько государство готово разделить их с инвестором. Для реализации концессионных отношений в стране необходима независимая судебная система и наличие правовых институтов и развитие культуры договорных отношений между властью и бизнесом. [2]

В связи с вышесказанным  по некоторым вопросам интересы инвестора  могут быть защищены договором аренды значительно надежнее, чем договором  концессии. Поэтому большинство реализуемых проектов в качестве основной договорной конструкции использует модель договора аренды коммунального имущества в сочетании с инвестиционными обязательствами. В российской практике, в зависимости от специфики ситуации применяются разные подходы  к применению договоров аренды.  Так РКС применяла следующую практику, на первом этапе (от 1 до 3-х лет) заключались краткосрочные договора аренды с собственником имущества (как правило на 11 месяцев), допускающих пролонгацию, в рамках которой создавались предпосылки (в том числе регистрация имущества и договоренности по распределению рисков) для реализации второго этапа - заключение с муниципальной властью долгосрочного договора аренды имущества с правом улучшения. Этот же договор обеспечивал привлечение долгосрочных инвестиций на условиях: - проектного финансирования (когда все риски сгруппированы и поддаются управлению) или под полученные в управление активы. Капиталовложения осуществляются в течение первых лет из тарифной выручки. При реализации теплоэнергетических проектов часть средств привлекается от региональных предприятий большой энергетики. В целом регионы дают положительную оценку деятельности компании, тем более, что на территориях с 2005 года введена корпоративная система управления, в советы директоров дочерних обществ вошли представители губернаторов и МЭРов городов.

Ярким примером замещения  концессий договорами аренды можно  считать практику Евразийского Водного Партнёрства: компания выиграла открытый конкурс на управление имуществом Омского водоканала. Были подписаны и прошли государственную регистрацию договор аренды на 25 лет и инвестиционный договор на реабилитацию, модернизацию и развитие коммунальных систем водоснабжения и водоотведения города. Организационная схема аренды имущества представлена на схеме

Как следует  из схемы, концессионное соглашение здесь было заменено системой взаимосвязанных договоров и соглашений:

- Перспектива  долгосрочного сотрудничества в  сфере развития инженерной инфраструктуры  была закреплена договором о  стратегическом партнерстве; 

- Право пользования  имуществом компания получила  путем заключения долгосрочного  договора аренды;

- Свое обязательство по объему и количеству услуг компания закрепила в инвестиционном договоре;

- Эластичность тарифного  (ценового) регулирования услуг водоснабжения  и водоотведения закреплены в  тарифном соглашении. При этом  функции частного оператора по  управлению имуществом Водоканала  выполняет созданное при участии  ЕВП ОАО "Омскводоканал". Средства в капитал управляющей компании, которая находится под управлением ЕВП, привлекаются из частных источников. Таким образом, компания взяла на себя ответственность за эффективное управление объектами водоканала, улучшение качества обслуживания потребителей и участие в перспективном развитии инженерной инфраструктуры города.[3]

Учитывая  сегодняшнее состояние коммунальных сетей, размер необходимых инвестиций для их реабилитации, состояние Российского законодательства и степень институционализации сферы ГЧП, можно с уверенностью сказать, что в обозримом будущем инициативы бизнеса в области управления коммунальным хозяйством будут находить закрепление именно в договорах аренды с инвестиционными обязательствами. Для дальнейшего развития ГЧП в России, в том числе практики управления коммунальным хозяйством частным партёром необходимо:

• Разработка концепции и стратегии введения ГЧП.
• Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды.
• Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или по      концессиям), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП.
• Подготовка специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности. [4]

Используемые  источники:

1. http://www.rian.ru/society/20110317/354807148.html
2. Проблемы и перспективы реализации концессии как формы государственно-частного партнерства/ Е.Н. Сабына/ стр.5
3. Партнерство государственного и частного сектора в коммунальной сфере России/ д.э.н. Л.Н.Чернышов
4. Государственно-частное партнёрство в России: проблемы становления/ Варнавский В. Г./ http://www.strana-oz.ru/?article=988&numid=21
5. «Проблемы правового регулирования отношений в сфере публично-частного партнерства в водопроводно-канализационном хозяйстве»/ Доклад Старостина Алексея Сергеевича
6. О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2005. – №30
7. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 июня 2008 г. №108-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: //http//base.consultant.ru