Цели и задачи национальных проектов

   Цели  и задачи национальных проектов во многом совпадают с целями и задачами целевых программ различного уровня. Поэтому необходим эффективный  механизм их экономической и организационной  интеграции. В этом плане отметим, что основная идея национального  проекта "Доступное и комфортное жилье" - в переходе на экономические методы управления, четком определении роли государства и местного самоуправления в новых условиях, опережающем развитии рыночной инфраструктуры. Соответственно, необходимо создать полноценные и эффективные управленческие системы, использующие современные управленческие технологии: сетевое планирование, управление проектами, целевое управление и др.

   Дискуссионным остается вопрос о включении или  невключении задач по реализации национальных проектов России в действующие программы социально-экономического развития и другие текущие документы субъектов Федерации и муниципальных образований. Предпочтительно, что для разделения проблем реализации стратегии национального проекта и действующей жилищной программы необходимо провести четкое разделение между ФЦП "Жилище" и национальным проектом "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Обязательства, взятые государством по предыдущим жилищным программам, должны учитываться, но не в рамках национального проекта. В противном случае национальный проект как институциональная форма утратит свое значение и только лишь усложнит действующий механизм реализации целевых программ. В связи с этим можно предположить, что задача национальных проектов - определить "узкие места" и сосредоточить ресурсы на их "расшивке", после чего будет достаточно задействовать стандартный набор управленческих инструментов, в том числе и целевые программы. Таким образом, национальный проект должен стать не аналогом федеральных целевых программ, а средством быстрой концентрации ресурсов на решении первоочередных задач. Представляется, что в рамках собственно национальных проектов должны быть сформулированы долгосрочные цели в той или иной сфере, развитие которой выделено в качестве национального приоритета. На следующем шаге эти приоритеты оформляются организационно, под них выделяется финансирование, они включаются в направления деятельности соответствующих отраслевых органов управления. После этого реализация целей и задач национальных проектов становится возможной в рамках целевых программ.

   Национальные  проекты не должны стать каналом  прямого финансирования полномочий, закрепленных новым законодательством  за муниципалитетами и субъектами Российской Федерации как их собственные  полномочия, на исполнение которых они должны получать соответствующие доли консолидированного бюджета. Успешная реализация национальных проектов возможна только в том случае, если будет найден организационно-экономический механизм, обеспечивающий повышение самостоятельности местных бюджетов, прозрачность и эффективность расходования бюджетных средств. В настоящее время ни в одном регионе в расходной части бюджета нет пункта "Реализация национальных проектов". И при дефиците бюджета практически невозможно будет изыскивать дополнительные средства на софинансирование.

   Более того, несмотря на выделенные средства, объемы финансирования остаются недостаточными для решения масштабных проблем, обозначенных в национальных проектах. Возможно, для апробации новых  механизмов управления и системы финансирования следовало бы определить конкретные регионы, в которых будет воплощаться национальный проект.

   Для четкого разграничения ответственности  необходимо определить полномочия органов  управления различного уровня. Так, задачи федерального центра:

   - управление реализацией национального  проекта, координация работы всех  его участников;

   - доработка необходимой законодательной  базы;

   - финансирование за счет средств  федерального бюджета обязательств  по обеспечению жильем инвалидов, ветеранов и других категорий граждан;

   - оказание поддержки молодым семьям  и молодым сельским специалистам  в улучшении жилищных условий; 

   - софинансирование мер по увеличению  жилищного строительства и модернизации  объектов коммунальной инфраструктуры.

   Региональные  власти будут заниматься:

   - разработкой региональных программ  по формированию рынка доступного  жилья и обеспечению комфортных  условий проживания граждан; 

   - административно-организационным обеспечением  реализации программ;

   - софинансированием федеральных программ.

   Перед муниципалитетами стоят следующие  задачи:

   - привлечение средств частных  инвесторов в жилищно-коммунальную  сферу и реформа управления  жилищным фондом;

   - создание условий для увеличения  объемов жилищного строительства; 

   - предоставление социального жилья нуждающимся гражданам - очередникам.

   С точки зрения организации управления одна из главных задач на сегодняшний  день - обеспечение сквозного управления национальными проектами. В этом направлении видится два варианта действий.

   Первый - создание временных органов управления реализацией национальных проектов. В этом случае создается цепочка, начиная от совета при главе администрации  по реализации приоритетных национальных проектов, назначения заместителей главы  администрации, ответственных за реализацию каждого национального проекта, и заканчивая формированием рабочих групп при соответствующих отраслевых департаментах и управлениях.

   Второе - введение новых организационных  звеньев в структуре администраций, курирующих выполнение национальных проектов. Для координации деятельности по реализации национальных проектов в целом целесообразно создание структурного подразделения аппарата администрации при заместителе председателя главы администрации. Если идти по этому пути, то целесообразно повышать статус отраслевых органов управления, в ведение которых попадают национальные проекты.

   На  муниципальном уровне для координации  деятельности и создания системы  гражданского контроля за ходом реализации национальных проектов формируются  общественно-экспертные советы. Туда входят не только специалисты городских служб, но и представители общественности. При этом региональные органы управления должны координировать работу муниципалитетов, а также оказывать им информационную и методическую поддержку.

   Отдельно  стоит вопрос контроля и оценки эффективности  использования бюджетных средств, направляемых на реализацию национальных проектов. Очевидно, что ответственность  должны взять на себя в равной степени  как хозяйствующие субъекты, так  и государственные служащие. В этом случае целесообразно использовать технологии управления по результатам: для государственных служащих должны вводиться критерии и показатели оценки результатов работы органов исполнительной власти и каждого конкретного исполнителя по закрепленным за ними функциям. Для национальных проектов эти функции должны устанавливаться региональными нормативными актами. При организации контроля за использованием выделяемых на эти цели государственных ресурсов возможна и полезна открытая оценка результатов работы гражданами, например, путем проведения социологических опросов. Кроме того, должна вводиться система регулярных отчетов перед вышестоящими организациями.

   Несмотря  на короткий срок практической работы над национальными проектами, можно  выделить проблемы системного характера, которые частично озвучивались на стадии обсуждения президентской программы, но которые пока не решены:

   - повышение инвестиционной привлекательности  жилищного строительства; увеличение  площадок, предназначенных для массового строительства, их тендерное распределение, стимулирование быстрого освоения уже выделенных площадок, например, через инструменты налоговой или земельной политики; оптимизация объемов затрат инвестора на строительство инфраструктуры и доли государственной и муниципальной собственности в структуре вновь построенного жилья; создание современной системы правового зонирования территории и государственного кадастра недвижимости;

   - рост конкурентоспособности тех  видов производств (отраслей), которые  необходимы для успешной реализации национальных проектов; создание в регионах собственного производства ряда строительных материалов, а также поддержка отраслей рыночной инфраструктуры (коммерческие и ипотечные банки, страховые организации, кредитные бюро и т.д.); подготовка квалифицированных кадров;

   - снижение удельного веса ветхого  и аварийного жилья в структуре  жилищного фонда; ликвидация накопленного  износа коммунальных и инженерных  сетей; принятие решений на  основе современной градостроительной  документации;

   - развитие классической (без участия государства) и социальной (с участием государства) ипотеки. Доступность жилья невозможно обеспечить без ипотечных программ, однако в условиях высокоинфляционной российской экономики и несбалансированного рынка субсидирование процентных ставок по ипотечным кредитам, как и снижение первоначального взноса, приведет к росту цен и может спровоцировать кризис на рынке жилья;

   - реформирование естественных монополий,  адекватная тарифная политика  и техническое регулирование,  развитие системы социальных гарантий, адресных жилищных субсидий;

   - развитие государственно-частного  партнерства в сфере строительства  и эксплуатации жилья, формирование  договорных отношений, при которых  государство будет брать на  себя часть рисков и гарантировать бизнесу достаточную прибыльность проектов при условии сохранения социальной направленности программы, его ценовой доступности; поддержка инициатив в рамках социальной ответственности бизнеса, в том числе помощи предприятий в приобретении жилья своими сотрудниками.(В качестве примера можно привести опыт Казахстана, где большим холдингам и предприятиям полностью передаются ветхие микрорайоны для новой застройки. Предприятия в поставленные сроки сдают микрорайон с готовой инфраструктурой, за что в течение определенного времени с них не взимаются налоги);

   - формирование особой системы  финансирования национальных проектов, основанной на конкурсной системе  распределения средств из федерального  бюджета и на принципе софинансирования  расходов субъектами Федерации и муниципальными образованиями региональной и муниципальной составляющих национальных проектов, в том числе через комплекс федеральных, региональных, муниципальных и ведомственных целевых программ.

   И на федеральном, и на региональном уровнях  существуют пока отдельные пробелы в части нормативного регулирования процессов реализации национальных проектов на конкретных территориях, и продление с устранением этих пробелов может привести к проблемам в осуществлении самих мероприятий. Выстраиваемая система должна быть гибкой и мобильной - введение новых инструментов вполне вероятно потребует корректировки исходной концепции. В рамках управления национальным проектом необходимо также обеспечить согласование интересов бизнес-сообщества, участвующего в развитии рынка жилья, и общественных объединений, представляющих интересы различных категорий граждан.

   Журнал  «Экономика России 21 век» № 22 

   В начале XXI века в российском обществе и среди политической элиты развернулась широкая дискуссия о необходимости  выработки стратегии развития государства. Обстоятельства, обусловившие начало этого процесса, нашли свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному собранию в мае 2004 г.: «Отмечу лишь, что за четыре последних года мы перешагнули непростой, но очень важный рубеж. И впервые за долгий период Россия стала политически и экономически стабильной страной. Страной независимой - и в финансовом отношении, и в международных делах. Что само по себе неплохо. 
...Напомню, что в последнее десятилетие прошлого века -в условиях разрушенной экономики и утерянных позиций на мировых рынках - Россия была вынуждена одновременно восстанавливать государственность и создавать новую для нас рыночную экономику. Защищать - в борьбе с международным терроризмом - целостность страны и отстаивать демократические завоевания народа». 
С начала 90-х годов Россия в своем развитии прошла условно несколько этапов. Первый из них был связан с демонтажем прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными конфликтами. Его тяжело переживало наше общество. 
Второй этап был временем расчистки «завалов», образовавшихся от разрушения «старого здания». При этом удалось остановить наиболее опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения, которые принимались в те годы, имели долгосрочный характер. А действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные угрозы для страны. 
Фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии современного российского государства. К возможности развития высокими темпами, решения масштабных, общенациональных задач. 
В Послании Федеральному собранию весной 2004 г. Президент РФ сконцентрировал внимание на самых насущных для граждан страны проблемах - качестве и доступности медицинского обслуживания, образования, жилья - и наметил пути социальной модернизации. Осенью 2005 г. Президентом РФ было заявлено о национальных проектах в тех же сферах. 
Первоначально было провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Из этого прежде всего следовало, что гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. И только дополнительную медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения необходимо оплачивать пациенту. Причем такая оплата должна производиться в соответствии с принципами обязательного страхования. Одновременно необходимо создавать стимулы для развития добровольного медицинского страхования. Сверхзадача модернизации отечественного здравоохранения - повышение его эффективности и, как следствие, показателей здоровья нации в интересах общей безопасности государства и поступательного развития России. 
Чтобы не допустить утраты российским образованием своих преимуществ и одновременно усилить его инновационность, необходимо повышать и модернизировать требования к образованию. Формулировать современные запросы к образованию способен только рынок труда. Поэтому результативность реформ в образовании следует измерять по показателям его качества, доступности и соответствия потребностям рынка труда. 
В жилищной сфере старые методы и подходы государственных органов Российской Федерации в 90-х гг. XX в. показали полную несостоятельность в решении «квартирного вопроса» для большинства граждан страны. Поэтому для основной части работающего населения необходимо обеспечить возможности приобретения жилья на рынке, одновременно с этим гарантируя предоставление малоимущим социального жилья. Поставлена задача - создать такие условия, чтобы к 2010 году минимум треть граждан страны могли бы приобрести квартиры, отвечающие современным требованиям, за счет собственных накоплений и с помощью жилищных кредитов (ипотеки). 
Таким образом, сформулированные в 2004 г. Президентом РФ задачи в Послании Федеральному собранию в области здравоохранения, образования и жилья для государственной социальной политики носят стратегический характер. Их решение во многом зависит от того, какие темпы будет демонстрировать вся российская экономика как в ближайшей, так и долгосрочной перспективе. 
Президент Российской Федерации 5 сентября 2005 г. выступил с программным заявлением по осуществлению приоритетных национальных проектов (ПНП) в важнейших социальных областях: «Здоровье», «Образование», «Жилье», «Развитие АПК». 
При определении социальных инициатив федеральных органов власти России была выбрана тактика конкретных шагов по решению наиболее острых проблем в сфере образования, здравоохранения, жилья, сельского хозяйства. 
Приоритетные национальные проекты - ближайшие цели, которые не отменяют определенные ранее стратегические задачи по модернизации здравоохранения и образования, формированию платежеспособного, массового рынка жилья, а являются первым периодом в реализации общей государственной стратегии России. 
Для их воплощения в жизнь Указом Президента РФ был создан Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. 
Новые инициативы в сфере государственной социальной политики, провозглашенные в ПНП, составили основу механизма реализации государственной стратегии, отраженной в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», а впоследствии - в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 
Государственная стратегия в 1990 - 2005 гг. в основном была направлена на реформу политической системы, федеративных отношений, экономической и финансовой системы страны и практически не захватывала область социальных отношений, которая фактически осталась неизменной с советского периода. 
А между тем - и это доказывает опыт передовых государств - именно социальная область стала локомотивом развития в последние десятилетия для передовых государств, превратилась из фактора стабильного общества в фактор экономического развития. Необходимо подчеркнуть три объективные социально-экономические составляющие основ индустриально развитых стран, которые сложились в последней четверти XX в. 
Во-первых, качество человеческого потенциала, которое превратилось в ведущий фактор экономического развития, определяется прежде всего социальной политикой государства. 
Во-вторых, социальная политика является основой для развития институтов гражданского общества и повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления, стимулирует создание новых, более эффективных механизмов взаимоотношений государства и общества. Известно, что чем более развито государство, тем больше социальных функций переходит от государства к обществу. Прежде всего к институтам гражданского общества и местного самоуправления. 
В-третьих, главной целью развития государства, общества выступает человек, его возможности и способности. Другими словами, если прежде в качестве цели действия власти называлось укрепление государства или нации (иногда религиозные или идеологические цели), то сегодня это может быть только человек, который является основой для суверенитета государства и нации. 
Объектом обновленной государственной стратегии России стала социальная политика развития человеческого потенциала. Отечественные и зарубежные научные исследования показывают, что диапазон развития потенциала личности - интеллектуальный, духовный, физический - в зависимости от многих обстоятельств и условий может быть реализован на 1% или 70%. Однако этот потенциал должен физически существовать изначально. Если нет самого человека, то не имеет смысла говорить об эффективности реализации его потенциала. Вот почему демографические тенденции в развитии любого народа, общества и государства имеют базовую основу по отношению к любым другим тенденциям. Иными словами, прежде чем говорить о качестве человеческого потенциала, темпах его развития и т.д., необходимо помнить его количественные составляющие, т.е. демографические показатели. 
Проанализировать место и значение ПНП невозможно вне общего контекста развития страны, прежде всего социально-экономического. 
На формирование общего подхода к ПНП оказали влияние следующие факторы: 
-                   появление значительных относительно свободных ресурсов, сконцентрированных в разных формах государством (Стабфонд, золотовалютные резервы, остатки по счетам и т.д.); 
-                   сокращение государственной внешней задолженности; 
-                   превращение экономического роста в стране в устойчивую тенденцию. 
Поскольку многие количественные и качественные задачи восстановления основ экономики оказались невыполнимы без кардинальных изменений системы управления, то относительно стабильная политическая ситуация в стране с опорой на высокий авторитет Президента России позволила принять принципиально новые задачи социально-экономического развития. 
Президент России Дмитрий Медведев, выступая 24 декабря 2008 года на заседании Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, подвел некоторые итоги осуществления нацпроектов и акцентировал внимание на важности их дальнейшего финансирования. 
В частности, он отметил, что «...национальные проекты должны быть реализованы в полном объеме независимо от всяких кризисов, проблем и сложностей текущего периода. Правительство должно профинансировать все обязательства 2009 года в полном объеме именно потому, что национальные проекты играют весьма значимую роль в социальном развитии страны, и надо признаться откровенно, они в целом доказали свою эффективность за те годы, пока мы с вами совместно ими занимались. Часть национальных проектов получила свое развитие в государственных программах, в частности, такой проект, как развитие АПК. 
...В условиях финансового кризиса необходимо искать и новые подходы, новые ниши для развития. Это самым прямым, самым непосредственным образом относится и к национальным проектам, сама идеология которых была в известный период предложена как самая современная, в известной мере, новаторская идеология. 
В этом смысле показателен опыт проекта «Образование». Он уже помог улучшить условия обучения более чем в 15 тысячах школ, что непосредственно затрагивает качество образования для шести миллионов наших детей, не говоря уже о том, что мы с вами добились подключения всех школ России к Интернету, укрепления в целом IT-составля-ющей в школах, что, конечно, тоже способствует современному образованию. 
Создаются федеральные и национальные исследовательские университеты, которые призваны вернуть научные исследования в вузы и задать новые требования к высшему образованию. Полезной оказалась и система поощрения классных руководителей, лучших учителей и талантливой молодежи. Все эти направления тоже должны, конечно, сохраняться и в будущем. 
...Благодаря национальному проекту «Здоровье» тысячи врачей и медсестер перешли от прежнего, по сути, довольно плачевного существования в нормальные условия работы в поликлиниках, а эти поликлиники до того, по сути, находились в очень сложном состоянии. Многие из них умирали просто от кадрового голода, не было врачей соответствующей специализации. Первичная помощь стала и более доступной, и более качественной. Высокотехнологичными направлениями, которыми мы тоже занимались довольно активно и продолжаем заниматься, смогли воспользоваться в четыре раза больше больных. Уменьшилось и время ожидания «скорой» с 35 минут до 25 минут - это в результате поставок, естественно, санитарного транспорта, который не менялся в нашей стране до этого на протяжении, по сути, 40 лет. 
Массовая иммунизация, программа родового сертификата, другие меры, тоже, вне всякого сомнения, попали в цель. 
...Есть очевидные результаты и в жилищном проекте. С помощью государственной поддержки квартирный вопрос решили более 80 тысяч молодых семей. Ежегодное увеличение ипотечных кредитов увеличилось в десять раз, строительство жилья возросло на 40 процентов. Конечно, на этих показателях сказывается и кризис. Тем не менее мы должны сделать все для того, чтобы постараться сохранить то, что начинали. 
Отдельно хотел бы обратить внимание на такую программу, как программа обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны. Мы договаривались, что закроем этот вопрос к очередному юбилею Победы, и это нужно сделать, несмотря ни на какие сложности».