Бюджетный кризис США

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА США

Соединённые Шта́ты Аме́рики – государство в Северной Америке. Площадь – 9,5 млн км² (4-е место в мире). Население – 315 млн человек (3-е место в мире). Столица – город Вашингтон.

Соединённые Штаты  граничат на севере с Канадой, на юге – с Мексикой, также имеют морскую границу с Россией. Омываются Тихим океаном с запада, Атлантическим океаном – с востока и Северным Ледовитым океаном – с севера. Административно страна делится на 50 штатов и федеральный округ Колумбия, в подчинении США также находится ряд островных территорий. Жителей США называют американцами, а к самим США применяется общее название Америка. В русском языке до середины XX века также было распространено наименование Северо-Американские Соединённые Штаты(САСШ).

Соединённые Штаты  Америки были образованы в 1776 году при объединении тринадцати британских колоний, объявивших о своей независимости. Война за независимость продолжалась до 1783 года и окончилась победой колонистов. В 1787 году была принята Конституция США, а в 1791 — Билль о правах, который существенно ограничил полномочия правительства в отношении граждан. В 1860-х годах противоречия между рабовладельческими южными и промышленными северными штатами привели к началу четырёхлетней гражданской войны. Победа северных штатов привела к повсеместному запрету рабства в США и восстановила страну после раскола, возникшего при объединении южных штатов в Конфедерацию и объявление ими независимости от США.

Вплоть до Первой мировой войны внешнеполитическая активность США ограничивалась интересами на территориях Северной, Центральной и Южной Америки, согласно сформулированной ещё в 1823 году доктрине Монро. После Первой мировой войны Конгресс Соединённых Штатов не давал согласие на вступление в международные организации (например, в Лигу Наций и Палату международного правосудия при ней), что ограничивало роль США в мировой политике. В 1945 году США стали первой ядерной державой. С 1946 года США находились в состоянии глобального противостояния с Советским Союзом, длившееся до конца 1980-х годов.

В настоящее  время экономика США имеет самый высокий в мире уровень ВВП (15,1 трлн долларов в 2011 году, 22 % мирового ВВП). США располагают мощными вооружёнными силами, в том числе самыми крупными в мире военно-морскими силами; имеют постоянное место в Совете Безопасности ООН; являются государством-учредителем Североатлантического альянса (NATO). США располагают крупнейшим по совокупной мощности ядерным потенциалом на Земле.

БЮДЖЕТНЫЙ КРИЗИС США

Обсуждение вопросов, связанных  с «фискальным обрывом» в США, продолжалось в прессе, академической и деловой среде в течение всего 2012 года и порой не уступало по накалу дискуссиям о судьбах Греции, Испании и еврозоны в целом. Это неудивительно – сложности с выполнением бюджетных обязательств крупнейшей экономикой неизбежно отразились бы на ситуации во всем мире. Более того, несмотря на некоторые нюансы, вопрос о «фискальном обрыве» практически полностью идентичен вопросу о состоятельности стран юга Европы. Многие открыто говорят о долговом кризисе развитых стран. Для того чтобы полноценно проанализировать тему «фискального обрыва» и связанные с ней вопросы, необходимо шире взглянуть на проблемы, стоящие перед развитыми странами, в частности перед США.

Можно выделить две причины, приведшие к угрозе «фискального обрыва» в США: экономическую и политическую. Истоки первой лежат в начале 2000-х годов, когда администрация Джорджа Буша-младшего ввела значительные налоговые льготы как для бизнеса, так и для населения (как следствие оставшегося профицитного бюджета после Билла Клинтона и нежелания сокращать госдолг). В конце декабря 2010 года эти льготы были продлены на два года. После кризиса 2008 года началась дискуссия о снижении бюджетного дефицита, особенно она обострилась в середине 2011 года, когда решался вопрос о повышении потолка госдолга США. Тогда компромиссом между республиканцами и демократами стал акт бюджетного контроля, предусматривающий значительное сокращение госрасходов с 2013 года. Так получилось, что и отмена льгот, и сокращение расходов пришлись на начало 2013 года, их единовременный эффект оценивается примерно в 600 млрд долларов, то есть налогоплательщики будут платить больше, а получатели бюджетных расходов получат меньше на эту сумму. Иными словами, из экономики США фактически требуется извлечь эту сумму и направить ее на покрытие бюджетного дефицита.

Вторая причина  политическая: нежелание демократов и республиканцев договариваться. Первые основной упор делают на доходную часть  – отмену налоговых льгот, в том числе для богатых американцев. Вторые выступают за снижение расходной части – социальных программ демократов. Для США становится тенденцией принимать решения по таким важным вопросам в последний момент. Неумение находить компромисс обуславливает возникающую неопределенность в экономике страны.

Как показывает практика, у развитых стран проблемы начинаются, когда валовая задолженность  достигает уровня равного примерно 90-120% ВВП (табл.1). При превышении этого лимита государству становится сложно обслуживать процентные платежи, а рынки и рейтинговые агентства начинают терять веру в финансовую устойчивость правительства. Так, о возможных проблемах Греции начали говорить в 2009 году, Ирландии и Португалии – в 2010 году, Италии и Испании – в 2012 году. Особняком в данном случае стоят экономики США и Японии. Однако это исключения: США является эмитентом основной резервной валюты, а японское правительство – собственником значительного объема активов внутри страны и за рубежом, причем большую часть долга страны составляют внутренние заимствования.

Казалось бы, очевидно, что в случае долгового  кризиса задача правительства заключается  в осуществлении политики, направленной на снижение государственной задолженности. Но оказывается, что это нетривиальная задача как в экономическом, так и в политическом плане.

С точки зрения экономики необходимо понимать, что  стандартная мера долга – отношение задолженности к национальному доходу (то есть к ВВП). Таким образом, на динамику этого показателя влияет не только текущий бюджетный дефицит, но и проценты по уже накопленному долгу, темпы роста экономики, а также другие факторы. Формально изменение величины долга можно выразить следующим соотношением:

прирост долга = первичный дефицит + разница «ставка - темп роста» + корректировка между запасами и потоками.

В данном случае каждая из категорий отвечает за одну из составляющих накопления госдолга: первичный дефицит - дефицит государственного бюджета без учета процентных платежей по уже существующему долгу;  
■ разница «ставка - темп роста» - разница между реальной (то есть за вычетом инфляции) процентной ставкой по уже накопленному долгу и темпом прироста номинального ВВП; 
■ корректировка между запасами и потоками - остаточная величина, которая характеризует влияние остальных факторов (в том числе единовременных изменений).

Например, в  «Бюджетном вестнике» МВФ за октябрь 2012 года приводится разбивка динамики государственного долга за 2011-2013 годы по указанным категориям (рис.1). Примечательно, что Греция, Испания и Португалия, несмотря на относительно низкий уровень первичного дефицита, серьезно ухудшили свою фискальную позицию. Это произошло из-за высоких ставок по существующему долгу и падения ВВП. А бюджет Италии и вовсе находился в профиците, но даже это не позволило снизить уровень долга.

«ФИСКАЛЬНЫЙ ОБРЫВ»: ИСТОРИЯ ВОПРОСА, ПРОИСХОЖДЕНИЕ  ТЕРМИНА И ТЕКУЩАЯ СИТУАЦИЯ

На рис.1 отчетливо видно, что для США ключевой проблемой является именно первичный дефицит, то есть простое накопление долга из-за несоответствия между доходами и расходами бюджета. Давно обсуждается, что США имеют налоги как в развивающейся экономике, а тратят как развитая страна. Причем в последние годы в связи с кризисом накопление долга идет особенно высокими темпами, более чем по одному триллиону долларов США в год. Ясно, что в этой ситуации американским политикам действительно стоит сконцентрироваться на мерах по консолидации бюджета. Разговор об этом начался еще в 2011 году, когда на фоне необходимости увеличения потолка общего государственного долга республиканцы стали добиваться снижения дефицита. 2 августа 2011 года за день до того момента, когда американское правительство было бы вынуждено приостановить исполнение своих финансовых обязательств, был принят акт о бюджетном контроле. Он увеличивал потолок госдолга в обмен на снижение дефицита на 917 млрд долларов в течение 10 лет и создание специального комитета, по решению которого дефицит в будущем должен был быть снижен еще как минимум на 1,2 трлн долларов. При этом уже в 2013 году дефицит бюджета должен был быть сокращен на 500 млрд долларов. В случае если комитет не сможет договориться, указанное снижение должно было стать автоматическим со 2 января 2013 года. Никакого решения комитет принять не смог (что было вполне предсказуемым, если учесть, что в него вошли шесть членов от демократической партии и шесть членов от республиканской партии).

После этого  собственно и началась история о  «фискальном обрыве». Именно так  в феврале 2012 года председатель совета управляющих ФРС Бен Бернанке назвал предстоящее автоматическое снижение расходов и повышение налогов в своей речи перед конгрессом США. При этом без нового решения законодателей «обрыва» было не избежать. Конечно, возможности договориться были, но из-за президентских выборов в течение всего года решение вопроса откладывалось. В результате удалось договориться в последний момент: 2 января 2013 года Барак Обама подписал закон, смягчающий автоматические корректировки акта о бюджетном контроле 2011 года.

Ключевые изменения  по сравнению со сценарием «фискального обрыва»: 
■ снижение дефицита не на 500 млрд долларов, а на 157 млрд долларов в 2013 году; 
■ продолжение   налоговых   льгот   для большинства налогоплательщиков за исключением самых богатых; перенос решения по поводу расходной составляющей бюджета на два месяца.

ВОЗМОЖНО ЛИ ПРЕДОТВРАТИТЬ «ФИСКАЛЬНЫЙ ОБРЫВ»?

Как показывают многие исследования, снижение бюджетных  расходов по отношению к ВВП на два процентных пункта приведет к  замедлению американской экономики  на один процентный пункт. С учетом того что «фискальный обрыв» предполагал  бюджетную консолидацию в размере  около 4% ВВП, прогнозируемый рост экономики  США в 2013 году равный 2% превращался  в стагнацию или даже полноценную рецессию.

По этой причине  особую важность помимо сокращения первичного дефицита бюджета приобретают возможные альтернативные стратегии снижения относительной долговой нагрузки. Можно выделить три основных подхода.

Увеличение номинального ВВП за счет инфляции. Неожиданный и значительный всплеск инфляции позволяет, с одной стороны, свести к минимуму или привести к отрицательным значениям разницу между процентной ставкой и ростом ВВП. Кроме того, корректировка между запасами и потоками даст дополнительное снижение уровня государственного долга к ВВП. Необходимо отметить, что целенаправленное повышение темпов инфляции достигается, как правило, за счет увеличения денежной массы. Одним из последствий такой политики обычно становится ослабление валюты данной страны. Это в значительной мере компенсирует относительное снижение стоимости обязательств, номинированных в иностранной валюте. В результате, можно говорить о том, что указанные эффекты действуют только для долга и других обязательств, номинированных в валюте страны-эмитента этого долга, то есть в наибольшей степени в отношении внутреннего долга. Как уже было сказано выше, данный подход к снижению долга оказался недоступен для стран зоны евро.

Проведение структурных реформ. Меры, направленные на стимулирование экономического роста, позволяют увеличить реальную составляющую, которая содержится в показателе прироста номинального ВВП. Чем выше реальный экономический рост, тем ниже реальная процентная ставка, уплачиваемая по долгам. Кроме того, высокий рост позволяет корректировать отношение долга к ВВП за счет увеличения последнего.

Среди мер, стимулирующих  экономический рост, особое место  занимает повышение конкурентоспособности страны на внешних рынках товаров. Одним из вариантов в этом случае является девальвация, или ослабление национальной валюты. С одной стороны, она позволяет мгновенно снизить стоимость продукции государства и сделать ее привлекательной по цене для экономических агентов других стран. С другой – стоимость импорта для внутренних потребителей становится выше, в результате чего спрос на иностранные товары и услуги снижается, увеличивая ВВП.

В некоторых  случаях возможности для девальвации  национальной валюты могут отсутствовать. Например, участие в валютном союзе, монетарные власти которого преследуют антиинфляционную политику, или режим жесткой привязки валютного курса не позволяют сгладить дисбалансы во внешней торговле и повысить конкурентоспособность с помощью явной девальвации. В этом случае может проводиться политика внутренней девальвации, которая направлена на повышение конкурентоспособности страны за счет снижения зарплат и других издержек производства. В качестве одного из вариантов такой политики сейчас очень популярна идея фискальной девальвации. Она предполагает снижение налогов и социальных платежей, уплачиваемых компаниями в отношении работников, и одновременное повышение налогов и акцизов на потребление товаров. Первые меры будут стимулировать экспорт, вторые – снижать расходы на потребление, в том числе импорта.

Финансовые ограничения. В этом случае государство может использовать как публичные, так и скрытые, непрямые меры для ограничения способности финансовых институтов устанавливать повышенные процентные ставки, в том числе по долговым обязательствам государства. В результате стоимость долга, то есть процентная ставка, остается низкой или ограниченной некоторым порогом вне зависимости от финансового состояния должника. Это позволяет уменьшать расходы по обслуживанию долга и стабилизировать финансовое положение должников.

Пока не ясно, чем обернется ситуация. Ожидания того, что американским законодателям  удастся договориться, очень высоки. Тем не менее, как недавно заметил  британский The Economist, пинать консервную банку вдоль дороги становится национальным видом спорта по обеим сторонам Атлантики.