Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра экономической теории

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Экономическая теория»

НА ТЕМУ: «Бюджетное регулирование экономики»

Выполнил студент

Группы ФК-13

Климов М.Н.

Научный руководитель

Яни А.В.

К защите допускается ________________________________

Защищена __________________Оценка__________________

Краснодар – 2008

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ              2

1. теоретические основы бюджетноГО регулированиЯ экономики              4

1.1 Бюджетная система Российской Федерации              4

1.2 Бюджетное регулирование экономики: основные понятия и характеристики, его сущность              8

1.3 Субъекты и объекты регулирования              14

2. процесс бюджетного регулирования              16

2.1 Формы и методы бюджетного регулирования              16

2.2 Проблемы формирования бюджета              27

3. зарубежный опыт БЮДЖЕТНОго РЕГУЛИРОВАНИя              38

3.1 Бюджетное устройство и регулирование США              38

3.2 Бюджетное регулирование в зарубежных странах              41

заключение              47

список использованных источников              49

ВВЕДЕНИЕ

Вопросы бюджетного регулирования приобретают в настоящее время все большую актуальность. Формирование механизма эффективного бюджетного регулирования в России представляет собой сложный процесс, связанный с преодолением юридических, социально-экономических, организационных, психологических и иных трудностей. На современном этапе требуется углубленная теоретическая разработка стадий бюджетного процесса, в то же время необходимы практические рекомендации по его совершенствованию и оптимизации.

Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения, как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль, и любой из них не заменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства.

Но в нынешней российской ситуации явным фаворитом выступает федеральный бюджет, к которому прикован основной политический и научный интерес, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы региональных бюджетов, да и то в контексте их взаимодействия с тем же федеральным.

Достоинством бюджетного регулирования в условиях демократичной политической системы является его открытость и гласность, невозможность для государства пренебречь общественным мнением и интересами всех участников бюджетного процесса.

Эффективность бюджетного регулирования во многом зависит от его правового и научно-методического обеспечения, учета зарубежного опыта в бюджетной сфере, оптимальности организации стадий, успешности социально-экономического развития в целом, а также иных объективных и субъективных факторов.

Цель данной работы состоит в раскрытия особенностей бюджетного регулирования в России на современном этапе экономического развития. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1.      Раскрытие бюджетной системы Российской Федерации

2.      Определение сущности бюджетного регулирования

3.      Выявление субъектов и объектов регулирования

4.      Раскрытие форм и методов бюджетного регулирования

5.      Обоснование проблем формирования бюджета

6.      Приведение зарубежного устройства бюджетного регулирования

Теоретической и информационной основой работы послужили труды отечественных и зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования, публикации по вопросам финансирования бюджетной сферы, законодательные, нормативные, в том числе ведомственные акты Российской Федерации.

1. теоретические основы бюджетноГО регулированиЯ экономики

1.1 Бюджетная система Российской Федерации

Традиционно под бюджетной системой понимают основанную на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемую нормами права совокупность бюджетов различных территориальных уровней.[1]

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции Российской Федерации. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности РФ и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (статьи 101, 104, 106, 114 и др.).

Бюджетное право рассматривается в отечественной правовой доктрине как подотрасль финансового права, как его составная часть[2].

В юридической науке преобладает мнение, что предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в ходе образования, распределения и использования государством финансовых фондов (финансовых ресурсов) в целях покрытия своих затрат на выполнение задач по реализации социально-экономических, оборонных и иных программ[3]. Метод финансового права характеризуется использованием императивных норм, властных предписаний, юридическим неравенством субъектов финансовых отношений, сочетающимся с методом рекомендаций и согласования[4].          

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного Кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой 17 июля 1998 г. и утвержденного Федеральным Законом № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г.[5], и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправ­ления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного само­управ­ления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации представляет собой объемный нормативный акт, состоящий из 5 частей, 28 глав и 307 статей. В нем нашли отражение практически все стороны бюджетных правоотношений, в частности: структура бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числу несомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести то, что подавляющее большинство его норм являются нормами прямого действия и не требуют конкретизации в подзаконных актах.

Статья первая Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Центральное место в финансовой системе страны занимает государственный бюджет – самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности.[6]

В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» (от англ. budget – сумка, кошелек) рассматривается в разных аспектах.

Бюджет определяется как экономическая категория, то есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Как правовая категория, бюджет - это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.

С точки зрения профессора Н.И.Химичевой, в правовом аспекте бюджет можно понимать  как основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.[7]

Согласно статьи 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

— первый уровень - федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

— второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

— третий уровень - местные бюджеты.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В современной России основным источником наполнения доходной части бюджета являются налоги, таможенные платежи (таможенная пошлина, налоги, таможенные сборы и другие платежи, взимаемые в установленном порядке таможенными органами).

Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового Кодекса и других законодательных нормативных актов, направленных на регулирование сферы налогообложения в Российской Федерации[8]. Налоговый Кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Наиболее острой проблемой является низкий уровень собираемости налогов.

На протяжении многих лет задания по исполнению доходной части федерального бюджета не выполнялись. По данным Министерства по налогам и сборам Российской Федерации поступления в бюджетную систему страны составляют около 60% бюджетных заданий.[9]

На современном этапе приоритетами правовой политики российского государства в бюджетной сфере являются: стремление к четкому законодательному разграничению бюджетных полномочий между различными уровнями власти; созданию финансово прозрачного механизма межбюджетных отношений: обеспечение закрепления на долгосрочной основе за региональными и местными бюджетами доходов от поступления из определенных налоговых источников; внедрению современных методов оценки рациональности бюджетных расходов, разработке научных методов оценки эффективности затрат государственных средств; устранению излишней асимметрии бюджетного федерализма.

Развитие и укрепление собственной доходной базы региональных  и местных бюджетов должно оптимально сочетаться в условиях большого разнообразия регионов и стоящих перед ними задач с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов.

1.2 Бюджетное регулирование экономики: основные понятия и характеристики, его сущность

Основой бюджетного регулирования является закрепление источников доходов за бюджетами разного уровня.[10]

Бюджетное регулирование — это процесс обеспечения сбалансированности (уравнивания доходов с расходами) каждого бюджета, входящего в состав бюджетной системы страны.

Участниками бюджетного процесса являются:

— Президент Российской Федерации;

— органы законодательной (представительной) власти;

— органы исполнительной власти;

— органы денежно-кредитного регулирования;

— органы государственного и муниципального финансового контроля;

— государственные внебюджетные фонды;

— главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

— иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного само­управления с учетом имеющихся финансовых воз­можностей вправе увеличивать нормативы финан­совых затрат на оказание государственных, муници­пальных услуг.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы.

— Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроиз­вод­ством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической клас­сификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

— Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы.

Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться за счет федерального бюджета, а милиция общественной безопасности — будет содержаться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются по различным звеньям бюджетной системы.

Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимо также раскрыть значение таких категорий, как «профицит бюджета» и «дефицит бюджета».

Профицит бюджета — это превышение доходов бюджета над его расходами.

Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджета над его доходами.

Дефицит бюджета является отрицательным фактором, профицит — рассматривается как положительное явление, поскольку оно свидетельствует о финансовом благополучии государства и нормальной организации бюджетного планирования.

Смысл бюджетного регулирования заключается в следующем.

При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов (дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способами увеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего).

Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении находятся бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты: закрепленных за этими бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов. Собственно в разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики. Поэтому включаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования.

Наглядно это отмечено на рисунке 1

Рисунок 1 — Принципиальная схема системы бюджетного регулирования в РФ

В системе бюджетного федерализма должны функционировать три важнейших финансовых механизма: механизм распределения расходных полномочий; механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны, то принципы и цели взаимодействия бюджетов не могут быть реализованы в полной мере.

Очень важным и эффективным рычагом воздействия на экономику, связанным с бюджетом, являются финансы, которыми об­ладает государство. Финансы — совокупность всех денежных средств, которыми обладают домашние хозяйства, предприятия и государство.

Возрастание регулирующей роли государства привело к аб­солютному увеличению объема финансовых ресурсов, которыми оно стало располагать, и относительному возрастанию доли го­сударства в совокупной сумме денежных средств общества. Если в начале столетия в ведущих западных странах через государ­ственные финансы перераспределялось 9-18% национального дохода, то с 60-70-х годов - 50% и более. Новые явления в развитии финансов обусловлены научно-технической револю­цией, расширением нерыночного сектора экономики, интерна­ционализацией производства и усилением воздействия государ­ства на экономику. Поэтому можно отметить несколько направлений финансового регулирования (рис. 2).

Рис 1. Современные направления государственного финансирования экономики[11]

1.3 Субъекты и объекты регулирования

Субъектами регулирования являются носи­тели, выразители и исполнители хозяйственных интересов[12].

Любая страна может быть представлена через соответствующие социальные группы людей, которые имеют свои интересы, отли­чаются принадлежностью к тому либо другому региону, виду деятельности. Они могут отличаться друг от друга и по имущественному признаку, по доходам, по профессиям, по отношению к средствам производства. Они имеют свои интересы и формы их представления и т. д. Эти группы являются носителями хозяй­ственных интересов.

Многочисленные союзы, ассоциации, которые объединяют но­сителей экономических интересов, например, профсоюзы, союзы предпринимателей, фермеров и т.д., выступают выразителями хозяйственных интересов. Исполнителями хозяйственных интересов являются органы власти, построенные по определенному иерархическому принципу, и национальный банк. Все субъекты регулирования взаимодейству­ют друг с другом через соответствующие связи — прямую и обратную.

Прямая связь устанавливается между носителями, выразите­лями и исполнителями хозяйственных интересов. Она может иметь различные направления проявления:

—  через средства массовой информации, на митингах, через прось­бы, пожелания, протесты, сборы подписей, обращения в суды и т. д.;

—  через рекомендации, советы, консультации, меморандумы и др.;

—  через   трансформацию  частных   экономических   интересов   в экономической политике исполнителями хо­зяйственных интересов;

—  через согласование, корректировку отдельных, частных хозяй­ственных интересов с интересами других групп и отражение их в государственном регулировании и т. д.

Обратная связь — это связь между исполнителями (органами государственной власти) и носителями хозяйственных интересов. Она проявляется в результатах регулирования и в поддержке экономической политики носителями и выразителями экономических интересов.

Важнейшей составляющей целостного механизма государствен­ного регулирования являются объекты, в качестве которых может выступать экономика страны в целом, отдельные регионы, сферы, отрасли, предприятия, явления и условия социально-экономической жизни страны.

В условиях рыночной экономики объектами регулирования являются:

1) экономический цикл (хозяйственная конъюнктура), суть регу­лирования которого состоит в стимулировании спроса на товары и услуги, капиталовложений и занятости во время кризисов и депрессий;

2)  структура народного хозяйства (соотношение между отдельны­ми секторами экономики, отраслями и регионами). Здесь госу­дарство регулирует соотношения путем поощрения, поддержки, а в отдельных случаях и  торможения развития отдельных секторов, отраслей, регионов;

3)  условия накопления капитала, которые соответствуют эконо­мическим интересам субъектов хозяйствования;

4) занятость, где государственное регулирование направлено на поддержание нормального с точки зрения рыночной экономики соотношения между спросом и предложением рабочей силы;

5)  денежное обращение, где основным направлением государствен­ного регулирования является борьба с инфляцией;

6) платежный баланс, характеризующий экономическое здоровье страны;

7)  цены, отражающие состояние экономики;

8) условия конкуренции;

9) социальные отношения и социальное обеспечение;

10) окружающая среда;

11) внешнеэкономические связи.

2. процесс бюджетного регулирования

2.1 Формы и методы бюджетного регулирования

Начиная анализ форм и методов бюджетного регулирования, прежде всего выделим методы государственного воздействия на экономику, которые, как полагают специалисты, можно сгруппировать следующим образом.[13]

Во-первых, косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования, включающие:

- налоговую политику (установление налоговых ставок и предоставление налоговых льгот);

- амортизационную политику (установление норма амортизации, индексация амортизационных отчислений, ускоренная амортизация);

- кредитную политику (регулирование учетной ставки, осуществляемое Центральным банком; установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в Центральном банке и т.п.);

- таможенную политику (установление экспортно-импортных таможенных пошлин).

Во-вторых, прямое государственное финансовое регулирование (распределение бюджетных инвестиций, дотации и т.д.).

В-третьих, методы регулирования производственной деятельности (заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование).

В-четвертых, государственное предпринимательство (участие в управлении предприятиями смешанной формы собственности с долей акций, принадлежащих государству). Для эффективной реализации экономической политики важно обеспечить комплексность и взаимоувязанность всех мер государственного воздействия на экономику. Они должны формироваться и обобщаться в едином пакете документов, отражающих социально-экономическую стратегию государства.

Формы и методы бюджетного регулирования отличаются многообразием.[14] Финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Прежде всего, государственное регулирование сочетает формы прямого и косвенного регулирования. Экономическое регулирование достигается многочисленными методами - денежной и кредитной политикой, налоговой политикой, политикой государственных расходов, управлением государственным долгом, внешнеторговой политикой, лицензированием экспортных потоков, таможенным налогообложением, нетарифными методами ограничения импорта.

Административная форма государственного регулирования применяется, как правило, в области, где методы административного воздействия оказываются достаточно эффективными, а их применение становится совершенно необходимым. «В экономически развитых государствах существуют десятки тысяч нормативных актов, которые должны соблюдать все участники экономических отношений. Административно-нормативные, административно-контрольные функции государственных ведомств составляют неотъемлемое звено современного рыночного хозяйства».[15] Мировая практика государственного регулирования экономики подтверждает использование форм прямого и косвенного воздействия, однако тенденции развития той или другой формы, мотивы, методы, направленность и мера вмешательства в каждой стране имеют свою существенную специфику.

Бюджетное регулирование осуществляется как в правовой, так и неправовой форме.

Правовая форма заключается в мобилизации, распределении и использовании финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государство использует финансово-правовые акты.[16]

Методами бюджетного регулирования являются:

а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;

б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы;

в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать «регулирующие налоги»;

г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);

д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды;

е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование.

Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.

Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и 9 БК РФ.

Регулирующие доходы бюджетов. Это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48, 63 БК РФ).

Так, федеральный бюджет уступает бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного региона в результате уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог становится регулирующим доходом бюджета субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.

Аналогичным образом осуществляется бюджетное регулирование в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации уступает местному бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных на территории данного муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации. В этом случае налог субъекта Российской Федерации становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации может передать местному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего дохода. В результате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных налогов, с преобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта Российской Федерации в регулирующий доход местного бюджета.

Поскольку размер регулирующего налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого налога, собранной на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов.

Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.

Дотация[17] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК РФ).

Субвенция[18] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия[19] - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ).

Субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть - нижестоящим.

Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как мы видим, отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредита заключается лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды он оговаривается (не более шести месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение в законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Отличительными чертами бюджетной ссуды и бюджетного кредита от других форм финансовой помощи (дотаций, субсидий и субвенций) выступает следующее. Во-первых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на договорной основе, т. е. на основе встречного волеизъявления сторон: при предоставлении ссуды или кредита из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации - соответственно органов государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, где названные органы представляют федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации; при предоставлении ссуды или кредита из бюджета субъекта Российской Федерации местному - на основе встречного волеизъявления соответственно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой, где названные органы представляют бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет. Следует иметь в виду, что данный договор будет не гражданско-правовым, а финансово-правовым (конкретнее, бюджетно-правовым), а само кредитование как метод бюджетной деятельности будет выражать диспозитивный метод правового регулирования бюджетного отношения. Во-вторых, бюджетная ссуда и бюджетный кредит предоставляются на условиях возвратности, срочности и (возможно) возмездности. Дотация, субвенция и субсидия предоставляются на условиях безвозвратности и безвозмездности. В-третьих, - и это отличие в финансово-правовой науке считается принципиальным - использование бюджетной ссуды как метода бюджетного регулирования производится на стадии исполнения бюджета, в то время как дотация (субвенция, субсидия) применяются на стадии его составления.[20]

Существует практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет).

Наш анализ будет неполным, если мы не рассмотрим такой метод регулирования, как револьверное финансирование. Этот метод предполагает закрепление за той или государственной структурой определенного бюджета, который без обсуждений в правительстве и Государственной думе передается главным распорядителям средств.

Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае данная структура не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти.

Предложенный метод предполагает следующие шаги:

— объем финансирования фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

— распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные схемы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);

— для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки;

Фактически именно такая система финансирования существует в России применительно к судебной власти на протяжении последних двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.

Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей.

Револьверное финансирование призвано обеспечить минимальные стандарты качества.

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

— соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

— оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

— возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо известны в России. Программно-целевые методы используются в основном для долгосрочного планирования.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

— финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

— появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

— гибкое перераспределение средств между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:

— создание организационно-процедурного механизма программно целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

— объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов, например, таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, представляется на сегодняшний день вообще маловероятным;

— печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Однако сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали. Некоторые программы утверждались без источников финансирования. Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80 процентов. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.

За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.

Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанных услугах.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ. Но это не единственный метод, используемый в зарубежной практике.

2.2 Проблемы формирования бюджета

Одним из важнейших вопросов государственных финансов является проблема бюджетного дефицита и государственного долга. Дефицит бюджета и величина  государственного  долга  —  это термометр состояния экономики, поэтому данной проблеме уделяется большое внимание, как со стороны специалистов-экономистов, так и всего населения в целом.

Для начала уясним, что понимает экономическая теория под дефицитностью бюджета и как складывается государственный долг.  Дефицит бюджета — это сумма, на которую в данном году расходы  бюджета  превосходят  его доходы.  Бюджетный дефицит отражает определенные изменения в процессе национального воспроизводства, фиксирует результат этих изменений.

В экономической  теории  различают  структурный  и циклический  бюджетный дефицит. Структурный дефицит — это разность между федеральными доходами  и  расходами при определенной фискальной политике (действующий уровень налогообложения и текущих затрат правительства) и постоянно заданном уровне безработицы (базовый уровень безработицы — 6%).  Если уровень безработицы начинает превышать  базовый (когда экономическая система входит в состояние спада), реальный бюджетный дефицит становится больше уровня структурного дефицита бюджета. Это происходит частично за счет роста  выплат  пособий  по безработице,  частично  за  счет  сокращения налоговых поступлений.  Разность между реально наблюдаемым дефицитом бюджета и структурным дефицитом получила название циклического дефицита.

Изменения структурного и  циклического  дефицитов находятся в зависимости от состояния экономики. Так, в период  восстановления  экономики после экономического спада сокращается циклический дефицит.  В то же  время может нарастать структурный дефицит, если налоги, например, остаются на том же уровне, а затраты правительства увеличиваются (в частности,  за счет роста расходов на оборону или на проведение различных  социальных программ).

Причин бюджетного дефицита может быть много:

— спад общественного производства;

— рост  предельных издержек общественного производства;

— массовый выпуск «пустых» денег;

— излишне, неоправданно раздутые социальные программы;

— возросшие затраты на финансирование ВПК;

— оборот  «теневого» капитала в огромных масштабах;

— возможной  причиной бюджетного дефицита являются и

— огромные  непроизводительные  расходы,  приписки,

— хищения,  потери произведенной продукции и многое

— другое, пока не поддающееся общественному учету.

Источники покрытия бюджетного дефицита  хорошо  известны.

В экономических системах с фиксированным количеством денег в обращении правительство  располагает  лишь двумя традиционными способами покрытия дефицита бюджета — это государственные займы и усиление  налогообложения.  Но есть и третий,  традиционный,  способ — это производство денег, или "сеньораж" (печатанье денег) .

Однако «сеньораж» сегодня не принимает форму простого печатанья денег (слишком явна здесь связь с  усилением инфляции). В настоящее время «сеньораж» существует посредством создания резервов  коммерческих  банков.  Рассмотрим следующие финансовые операции,  целью которых является сокращение дефицита. Предположим, что Казначейству США необходимо 100 млн долл. на покрытие определенных правительственных расходов.  Оно печатает на  эту  сумму казначейские векселя и продает их федеральной Резервной Системе.  ФРС покупает их, расплачиваясь  за  векселя  размещением кредита на счет Казначейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки на этот счет.  Получатели чеков вкладывают затем полученные средства в  коммерческие  банки.  По  окончании процесса  клиринга  чеков оказывается,  что создано на 100 млн долл.  новых банковских резервов.  Новые  банковские  резервы,  созданные  в  процессе «сеньоража», становятся основой многократного расширения количества денег в обращении.

Следует заметить, что если эти операции имеют незначительный размер,  то особо пагубных последствий они не несут.  Однако если правительство чрезмерно полагается на механизм «сеньоража» как средство оплаты своих расходов,  то количество денег,  находящихся в обращении,  будет  расти  слишком  быстро  (в соответствии с мультипликатором денежного предложения),  порождая тем самым рост инфляции.  Казалось бы избежать отрицательных последствий "сеньоража" достаточно легко:  ФРС может  отказаться от покупки казначейских векселей и тем самым не помогать Казначейству,  Однако практика показывает, что при достижении бюджетным дефицитом определенного критического  уровня,  его  дальнейший  рост принимает  взрывоопасный  характер и никакие меры фискальной политики уже не способны остановить этот  процесс.

Несомненно, бюджетный дефицит относится к так  называемым «отрицательным» экономическим категориям типа инфляции,  кризиса,  безработицы,  банкротства, однако они  являются  неотъемлемыми  элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает  способность к самодвижению и поступательному развитию. Следует отметить, что бездефицитность бюджета  вообще  еще  не означает эдоровья экономики.  Надо четко  представлять  себе,  какие  процессы  протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета.

В связи  с  этим  в экономической теории различают несколько концептуальных подходов к проблеме бюджетного дефицита и бюджетной политики.

Первая концепция базируется  на  том,  что  бюджет должен быть ежегодно сбалансирован.  До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считался целью  финансовой  политики.  Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что такое состояние бюджета а основном исключает или уменьшает в значительной степени эффектывность фискальной политики государства,  имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. Рассмотрим следующую логическую цепочку:  допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически  сокращаются.  Стремясь  непременно  сбаларсировать бюджет, правительство должно: либо повысить ставки налогов,  либо сократить государственные  расходы,  либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием всех этих мероприятий будет еще большее  сокращение совокупного спроса.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стремление  ежегодно  балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов, автоматически увеличиваются налоговые поступления.  Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить  правительственные  расходы,  либо использовать сочетание этих двух мер.  Следствием  этих  мер  будет усиление инфляции.

Вторая концепция базируется  на  том,  что  бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Данная концепция предполагает, что правительство  осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое  обоснование  этой  концепции  бюджетной  политики просто,  разумно и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду,  правительство снижает налоги и увеличивает расходы,  т.  е. сознательно вызывает дефицит бюджета.  В  ходе  последующего  инфляционного подъема правительство повышает налоги и  снижает  правительственные расходы,  Возникающее положительное сальдо бюджета может быть  использовано  на  покрытие  дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, не обязательно ежегодно, а за период в несколько лет.

Особая проблема,  возникающая в данной концепции — это то,  что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например,  длительный и глубокий спад может  смениться коротким периодом подъема. Появление большого дефицита в период спада в этом случае  не  покроется  небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.

Третья концепция связана с  идеей  так  называемых функциональных финансов. В соответствии с этой концепцией,  целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности  может сопровождаться  как  устойчивым  положительным сальдо, так и устойчивым бюджетным дефицитом.  Таким  образом, сбалансированность  бюджета является по данной концепции второстепенной проблемой. Почему?

1. Налоговая система такова, что налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста и процветания, а макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться.

2. При  определенных правах правительства в установлении налогов и создании денег способность его финансировать дефицит бюджета практически безгранична.

3. Считается, что проблемы, порожденные значительным государственным долгом, не  столь обременительны для нормальной экономики.  Можно смело утверждать, что богатая  нация имеет большую возможность выдержать относительно безболезненно бюджетный дефицит  значительных размеров по сравнению с бедной нацией.

Вторая и третья концепции лежат в основе  финансовой  политики,  ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного  хозяйства  страны.

Такая политика предполагает:

— наличие  четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны;

— контроль за развитием бюджетного дефицита и  поиск источников его покрытия;

— выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.

Овладение этой политикой позволяет обществу находить оптимальную величину бюджетного дефицита.  Так, в конце 80-х годов бюджетный дефицит во Франции  составлял 9,6%  от ВНП, в США - 11,6%, в ФРГ - 14%, в Японии - 15,6%, в Бельгии - 25,1%, в Италии - 25,2%, в Греции -  31,2%.  Однако при всей привлекательности политики бюджетного дефицита,  крупные дефициты приводят к значительным  отрицательным  последствиям даже для «богатых» в экономическом отношении стран.  Так, американская экономика длительные годы функционирует в условиях устойчивого дефицита федерального  бюджета.  Однако  в последние  5 - 6 лет дефицит федерального бюджета приобрел особо крупные масштабы, что заставило правительство изыскивать действенные средства борьбы с ним. Что же было предложено в этом направлении?

Во-первых, было  предложено выбрать первый концептуальный подход к проблеме  бюджетного  дефицита и в соответствии с этим принять конституционную поправку, которая обязывала бы Конгресс ежегодно  балансировать бюджет.

Во-вторых, действовать четко в соответствии с принятым  в 1985 г.  «Законом Грэмма – Редмана – Холлингса»,  который требует ежегодно сокращать дефициты бюджета  для  достижения  сбалансированности к 1993 г.  В связи с этим должно быть проведено необходимое  сокращение правительственных расходов. Из числа сокращаемых должны исключаться  такие  программы,  как  социальное страхование  и некоторые основные программы по поддержанию уровня жизни.  До половины требуемых  сокращений должны быть произведены за счет расходов на национальную оборону,  а другая половина — за  счет  сокращения таких внутренних программ,  как образование,  субсидии сельскому хозяйству,  пособия по  безработице,  транспорт, наука и освоение космоса.

В-третьих, ввести новые федеральные налоги или повысить ставки действующих, поскольку многие исследователи отмечают, что бюджет не может быть сбалансирован и 1993 г. только за счет сокращения расходов.

Есть и другие предложения, например, развитие приватизации  экономики посредством продажи государственных активов и программ в частный сектор.

Что же касается российской бюджетной политики,  то к моменту написания данного материала она базировалась на  традиционной для нас первой концепции. Требование бездефицитного бюджета  является  альфой  и омегой  нашего  экономического  развития и ранее,  и в настоящее время. Однако дефицит бюджета постоянно растет.  В  этих условиях,  в сочетании с продолжающимся спадом производства и настоящим  обвалом  денежно-кредитной системы,  принцип бездефицитности бюджета вызывает серьезные сомнения.  Хотя  политически  он  может быть и оправдан,  поскольку все международные финансовые организации условием финансовой помощи России поставили отсутствие дефицита бюджета.  Судите сами:  для получения планируемых налоговых поступлений  в  бюджет России (а это основной источник дохода бюджета) в размере порядка 1,5 трилл.  руб., как минимум необходимо, чтобы  эта сумма денег имелась в наличии на территории России. Пока же мы имеем в наличном и безналичном виде 700 млрд.  руб.  у населения и еще 300 млрд.  руб.  на счетах предприятий,  Таким образом,  если даже собрать все имеющиеся в республике средства и изъять их в бюджет,  то все равно не хватит для «выполнения плана» по налоговым  поступлениям  в  бюджет.  Отсюда  неизбежна масштабная эмиссия,  являющаяся верным признаком  бюджетного дефицита.

Нарастание бюджетного дефицита в экономике  приводит к появлению и росту государственного долга.

Государственный долг —  это  сумма  накопленных  в стране  за  определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо бюджета.  Различают внешний и внутренний государственный долг.

Внешний государственный долг, т. е. долг иностранным государствам,  организациям  и  лицам  ложится  на страну наибольшим бременем,  так как страна должна отдавать какие-нибудь ценные товары, оказывать определенные  услуги,  чтобы оплатить проценты и погасить долг.

Надо помнить и то,  что кредитор обычно ставит определенные условия,  после выполнения которых и предоставляется кредит.

Внутренний долг государства, т.е. долг своему населению, приводит прежде всего к перераспределению доходов внутри страны.  Утечки товаров и услуг обычно не происходит, но возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны.

Бюджетный дефицит  и  государственный  долг  тесно связаны.  Во-первых, государственные займы — важнейший источник покрытия бюджетного дефицита. Во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита бюджета невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки величины гос. долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита.

Как государственный  долг  и  его  рост  влияют на функционирование экономики? Обычно в  государственном долге  видится две опасности:  возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. По поводу первой опасности можно отметить следующее: никто не может запретить правительству выполнять свои обязательства по обслуживанию государственного долга. Эти  финансовые обязательства складываются из:

1) рефинансирования (т.е. при наступлении срока погашения облигаций правительство продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашенных облигаций);

2) взимания  новых налогов (с целью получения достаточных доходов для выплаты процентов по долгу и основной  его суммы);

3) выпуска новых денег в обращение.

Что касается второй опасности,  то специфика внутреннего долга такова,  что мы как бы должны сами себе. В большинстве случаев внутренний долг — это только отношения  между  гражданами  страны,  а государственный долг является одновременно и государственным кредитом. Тем  не  менее,  рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия.

1. Выплата  процентов  по  государственному  долгу увеличивает неравенство в  доходах,  поскольку  значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения.  Выплаты государственного внутреннего долга приводят к тому,  что деньги из карманов менее  обеспеченных  слоев населения,  как правило,  переходят к более обеспеченным (кто владеет облигациями).

2. Повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям средств в новые рискованные предприятия, сферу НИОКР и т. д., а также усилить социальную напряженность в обществе.

3. Существование внешнего долга,  при  котором  мы должны  «не  сами  себе», предполагает передачу части созданного внутри страны продукта за рубеж  (в  случае выплаты процентов или сумм основного долга).

4. Рост внешнего долга снижает международный авторитет страны.

5. Когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу,  это неизбежно приводит к увеличению  ставки процента на капитал.  Но мы знаем уже, что рост процентной ставки приводит к снижению капитализированной стоимости,  сокращению частных капиталовложений.  (Например,  мост с 50-летним  сроком службы при годовой норме прибыли в 8%  будет невыгодно строить,  если рыночная норма процента составит 9%, но если рыночный уровень процента снижается до 7% или еще ниже,  то строить мост будет выгодно.) Что может произойти  дальше?  А  дальше  последующее поколение может унаследовать экономику с уменьшенным  производственным потенциалом  и всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями.

6. Можно  отметить еще и чисто психологический момент:  с ростом государственного долга отмечается  нарастание  чувства  неуверенности  населения  страны  в завтрашнем дне.  В прошлом рост государственного долга был  связан  в  основном  с дефицитным финансированием войн и экономическими спадами, а в последнее время — в основном  с сокращением бюджетных поступлений и ростом государственных расходов. Рост государственного долга наблюдается сегодня практически во всех странах.

3. зарубежный опыт БЮДЖЕТНОго РЕГУЛИРОВАНИя

3.1 Бюджетное устройство и регулирование США

Государственный бюджет США можно считать наиболее точным финансовым выражением существа и характера государственного устройства и власти. Как и во всех развитых странах, бюджет США выполняет три основные функции. Исторически самая давняя – содержание государственной машины: аппарат управления, армия, суды и пр.; вторая возникла на рубеже XIX – XX вв. – перераспределение доходов между социальными слоями населения и территориями в целях обеспечения благоприятного социального климата, предотвращения возможных очагов напряженности. Третья функция, получившая развитие после кризиса 30-х годов, заключается в использовании бюджета в качестве инструмента для стимулирования экономического роста, поддержания условий развития предпринимательства. Опыт США показывает, что при успешно «работающей» экономике государство не должно и не может быть силой, противостоящей частному сектору. Оно выполняет роль естественного и стабильного партнера в хозяйственных делах и охранителя всех укладов хозяйства.

Федеративное устройство Соединенных Штатов  обуславливает очень важную особенность бюджетно-налогового процесса: четкое взаимодействие трех систем – государственных доходов, государственных расходов и межбюджетных отношений («бюджетного федерализма»). Система государственных расходов включает подготовку проекта бюджета, его доработку в исполнительных органах («утряску»), утверждение в Конгрессе и контроль за исполнением. Система государственных доходов – это совокупность налогов и неналоговых платежей, существующих в государстве и обеспечивающих его расходы, механизмы сбора доходов и контроля над ними, а также законодательное обеспечение бюджетных поступлений.

Бюджет подразумевает наличие доходной и расходной частей. Мировая теория и практика, которым следуют США, основаны на первоначальном установлении обоснованных расходных потребностей государства с последующим определением суммы доходов и порядка их сбора. Любые изменения в расходной политике должны сразу увязываться с налоговой политикой и наоборот. Бюджетные дефициты допускаются (в идеале) на короткое время и при условии, что они будут в последствии компенсированы в результате более успешного функционирования экономики и увеличения бюджетных поступлений.

Важнейшая и сложнейшая задача – создание и поддержание системы бюджетно-налогового федерализма. В США решение проблемы бюджетного федерализма основано прежде всего на наличии собственных источников поступления у каждого уровня власти, а также на «помощи сверху», которой охвачены все  штаты и местные органы власти.

Федеральный бюджет США – часть общего механизма принятия и исполнения экономических решений на высшем уровне. В отличие от другой наиболее значительной части этого механизма – кредитно-денежной системы – бюджет является более гибким и мобильным инструментом, целиком находящимся в распоряжении государства.

Принципиальная особенность бюджетно-налоговой политики и бюджетной системы США – их неразрывная связь с состоянием экономики и хозяйственной политики государства. Разработка и принятие решений о проведении каких-либо важных экономических мероприятий в любой сфере просто невозможны без их увязки с бюджетной политикой страны. И наоборот – все американские бюджетные мероприятия разрабатываются и проводятся в русле общеэкономической государственной стратегии.

Несмотря на стремление различных сил уменьшить масштабы федеральных социальных программ, в целом их значение не снижается. Напротив, в последние годы существенно сократились расходы военного назначения – их доля в ВВП страны упала с 6,4% при Рейгане примерно до 3,2% в 1999 году. Рост доли гражданских расходов связан с рядом причин и открывшихся возможностей, в том числе и с завершением «холодной войны». В числе основных статей расходов федерального бюджета, помимо национальной обороны, фигурируют также расходы на образование, медицину, энергетику, сельское хозяйство, науку и т. д. Обособлены программы социального страхования: они консолидированы в федеральный бюджет, однако финансируются через самостоятельные «доверительные фонды». Средства этих фондов, получаемые с помощью специальных налогов, могут расходоваться только на цели, для которых они собраны. На программы соцстраха приходится около 35% всех расходов федерального бюджета.

Помимо налогов по социальному страхованию, на федеральном уровне существует еще несколько видов налогов. Главный, «опорный» – налог на индивидуальные доходы (до 47% общих поступлений федерального уровня; это возможно, конечно, только благодаря высокой доле национального фонда заработной платы в ВВП – в США она составляет около 60%). Вместе с налогом на доходы корпораций он дает до 57% всех федеральных доходов. Относительно небольшие поступления – от таможенных сборов, акцизов, налогов на наследство и дарения. Однако каждый из них считается важным элементом обеспечения финансовой дисциплины и действительного контроля. По этой же причине весьма важным считается и налог на доходы корпораций, от которого федеральный бюджет получает по 9 – 11% совокупных доходов.

За 75 лет формирования регулярного бюджета на федеральном уровне 57 раз он сводился с отрицательным сальдо. Проблема дефицита стала «проблемой №1» для внутренней политики США. После 30 «дефицитных» лет, в течение которых разрабатывались  и принимались различные законы для борьбы с дефицитной основой проектирования и финансирования государственных расходов, в 1998 финансовом году федеральный бюджет был сведен с положительным сальдо в 69,2 млрд. долларов.

3.2 Бюджетное регулирование в зарубежных странах

Бюджетное устройство и регулирование в различных странах обусловливаются историческими, культурными, социально-экономическими и политическими факторами, сложившимся распределением полномочий, как между высшими органами государственной власти, так и между центральными и местными органами.

Как закреплено в части первой статьи 131 Конституции Испании: «Государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства, а также их наиболее справедливого распределения»[21].

Задача по обеспечению гармонизации личных и коллективных интересов, региональных и общественных, по созданию благоприятных условий для экономического развития стоит перед любым современным государством, но решается она по-разному.

В большинстве стран компетенция парламента в бюджетной сфере сводится к следующему: утверждению бюджета, разработанного правительством, контроль за его исполнением и обсуждение правительственного отчета о его исполнении. Так, согласно Основному закону Японии: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента», введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом; для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд, ответственность за  расходование которого возлагается на Кабинет.[22]

В Германии Парламент (орган законодательной власти) обсуждает проект бюджета, принимает бюджет, а также утверждает с учетом замечаний федеральной счетной палаты ежегодный правительственный отчет об исполнении бюджета,   представляемый федеральным министерством финансов.

Федеральное министерство финансов Германии отвечает за реализацию консолидированного государственного бюджета, который включает бюджет федерации с ее специализированными внебюджетными фондами, бюджеты федеральных земель и общин. На него возложена задача контролировать ход исполнения государственного бюджета, вмешиваясь при необходимости, например путем секвестрования.

Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей: Консолидированный фонд и Национальный фонд займов. Основная часть ресурсов государственного бюджета проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования. Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами Консолидированного фонда зачисляется в доходную часть Национального фонда займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит, то он покрывается ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает государственный долг.

Консолидированный фонд - специальный счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии. Средства с данного счета могут выделяться только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин - Контролера (генерального аудитора), или как его еще именуют - Генерального контролера.[23]

Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату.

Бюджетная система Великобритании включает два основных звена: государственный бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства и местные бюджеты, которые формально обособлены. Поэтому бюджетный процесс в центральных и местных органах власти имеет свою специфику.

Ежегодно в Великобритании принимаются два основных финансовых закона, регулирующих отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы, а также закон о финансах, в котором закрепляются государственные доходы и их источники.

Бюджетные полномочия шведского парламента Риксдага определяются основным конституционным документом – Формой правления 1974 года. Девятая глава «Финансовая власть» закрепляет бюджетно-финансовый статус шведского представительского органа[24].

Финансирование деятельности государственных органов и учреждений в Швеции осуществляется на основе так называемых «рамочных» ассигнований. Прежнее детальное регулирование использования ими финансовых ресурсов постепенно заменено более широкой свободой действий в финансовой сфере, но с учетом ответственности организации за результаты своей деятельности. Также финансируемым органам предоставлена как возможность получения бюджетных кредитов, так и право переноса неиспользованных ассигнований на следующий период[25].

Таким образом, с одной стороны, определяются границы свободной финансовой деятельности организаций, а с другой, обеспечивается эффективность управленческого механизма.

В регламентационных актах и специализированных директивах конкретным учреждениям правительство уточняет цели и критерии их деятельности, равно как и требования к представлению учреждениями информации о своей деятельности[26].

Изучение  мирового опыта свидетельствует о значимости использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования, способа решения социально-экономических  задач. Местные бюджеты являются более динамичными, они образуют постоянно развивающуюся систему, преобразующуюся с учетом специфики региона и экономической ситуации. Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30 процентов, в США, Германии, Японии - 50-60 процентов.[27]

Исследование тенденций эволюции бюджетных систем разных стран показывает, что с более широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованного государственного бюджета  сокращается, а бюджетов низовых звеньев возрастает.

Наряду с программно-целевым методом регулирования за рубежом широко применяется такой метод, как бюджетирование, ориентированное на результат.

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.

Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие.

Вот, например, как сформулированы цели судебной системы Великобритании в Her Majesty's Treasury Spending Review 2000:

«Правительство обязуется к 2004 году улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом:

- повысить как минимум на 5 процентов долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»;

- усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;

- сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела по другим причинам):

- обеспечить рассмотрение 80 процентов всех дел по преступлениям не-совершеннолетних в пределах установленных сроков и др.[28]

Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как, внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои недостатки.

Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучение работников. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той же цели и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.

Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий, предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами. Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает довольно сложно.

В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными параметрами.

И, наконец, в-четвертых, опыт показал, что преждевременные попытки введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной экономикой привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.

Подводя итог, отметим, что теория бюджетного регулирования предлагает широкий набор методов и методик. Однако применение каждой из них требует взвешенного подхода, учитывающего социально-экономические и культурно-исторические особенности государства, а также практику государственного регулирования, о чем речь пойдет далее.

заключение             

Судя по текущей финансово-экономической ситуации, а также опыту, накопленного за период экономических и, в частности, бюджетных реформ, можно сделать вывод: при всех условиях в России наиболее эффективным было бы применение комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования.

Как представляется, по мере экономической стабилизации и роста производства, а, следовательно, и улучшения ситуации в бюджетной сфере межбюджетные отношения будут меняться.

В условиях экономического роста нужно будет сделать меньший упор на выравнивание межрегиональных различий, что само по себе имеет позитивный потенциал.

Основное назначение бюджета — обеспечить равномерность экономического пространства и государственные социальные гарантии.

В России не создана эффективная система межбюджетных отношений. Это, прежде всего, связано с не решением следующих проблем:

      отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов;

      отсутствуют единые правила поведения регионов-реципиентов при реализации федеральных и региональных социальных обязательств;

      отсутствуют механизмы стимулирования регионов-доноров;

      бюджет принимается на слишком короткий шаг времени.

Межбюджетные отношения между центром и регионами должны строиться на:

        симметричных отношений Центра и субъектов Федерации в части разработки и строгого соблюдения единых правил поведения;

        ассиметричных отношений в части стимулирования регионов-доноров и реализации решений федеральных программ социально-экономического развития регионов.

Для расчета бюджетной потребности регионов необходимы стандарты и нормы, что позволит перевести бюджетный процесс на нормативные принципы формирования бюджета. Субъекты Федерации обязаны провести полную паспортизацию объектов социальной сферы, провести внутреннее выравнивание инфраструктурной обеспеченности в соответствии с федеральными, например, стандартами. В этом смысле отношения Центра и субъектов должны быть симметричны. Для определения величины доходной части должна быть произведена стандартизация внутрибюджетного управления. На основании получаемой информации производится расчет доходной части бюджета.

На основании составления доходной и расходной частей субъекты Федерации классифицируются на регионы-доноры и регионы-реципиенты. Регионы-доноры должны стимулироваться за превышение доходной части. В этом смысле отношения Центра и регионов должны быть ассиметричны. Кроме того, ассиметричны и отношения Центра с субъектами-реципиентами в отношении определения величины дотаций этим регионам. Социально-экономическое программирование субъектов должно производиться на основании федеральных программ.

список использованных источников

1.      Баранов А.О., Пирожков С.М. Управление региональными финансами в условиях рынка // ЭКО.-№2004.-№12.

2.      Борисов Е.Ф. Экономическая теория, 2004 г.

3.      Бюджетный кодекс Российской Федерации. //Сборник кодексов Российской Федерации с изменениями и дополнениями на 3.12.2002 г. М.: ЗАО «Славянский дом книги», 2003.

4.      Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. //Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2003

5.      Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 2003

6.      Карасева М.В. Финансовая деятельность государства - основополагающая категория финансово-правовой науки.//Государство и право. – 2004

7.      Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть.- М.: Юрист, 2000.

8.      Конституции государств Европейского Союза. М.: Изд. Норма-Инфра, 2003

9.      Конституции зарубежных государств./Сост. проф. В.В.Маклаков. М.: БЕК, 2000.

10. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н. И. Химичевой. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство НОРМА, 2002.

11. Лазарева Н.В. Методы государственного регулирования экономики в условиях рынка // Материалы VII региональной научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Ставрополь: СевКавГТУ, 2003.

12. Налоговый кодекс Российской// Сборник кодексов Российской Федерации, 2005

13. Поттер Б., Даймонд Д. Общие принципы управления государственными расходами. Международный валютный фонд. 2004

14. Расков Н.В. Эволюция и перестройка экономических отношений. СПб, Издательство СПбУ, 2003.

15. Салжаницын А.И. Основные формы и методы государственного регулирования процессов финансирования отраслей социальной сферы // Аудит и финансовый анализ.-2001.

16. Современная экономика. Общедоступный учебный курс.-Ростов-н/Дону, 2004

17. Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 2003.

18. Статьи 83, 84, 87 Конституции Японии, «Конституции зарубежных государств», сост. В. В. Маклаков. М.; БЕК. 2000.

19. Танци В. Управление государственными расходами: опыт ряда стран ОЭСР и уроки для Италии. Международный валютный фонд. 2004

20. Территориальное управление общественным производством. Под  ред.  А.Г. Сысоева и Д.Г. Черника. М.: Закон и права 2002

21. Финансовое право./Отв. ред. Н.И.Химичева. М.: Юристъ, 2001.

22. Финансы. /Под ред. В.В.Ковалева.-М., 2001.

23. Фомин Д. Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы // Отечественные записки 2003.-№ 2.

24. Чувилин Е, В.Дмитриева "Государственное регулирование и контроль цен". Москва, "Финансы и статистика", 2001.

47