Система государственного регулирования естественных монополий

4. ценовые соглашения.

Наряду с запретами  на заключение вредных для конкуренции  соглашений и на злоупотребление  доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется  контроль за экономической концентрацией. Она возникает в результате создания, реорганизации или слияния предприятий  и объединений или когда появляется возможность для группы организаций  проводить на рынке согласованную  политику.

Согласно закону "О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности на товарных рынках", если предприятие  достигает определенного порога по объему операций, оно обязано  получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный  контроль) или уведомить его о  них 
(последующий контроль).

Предварительно  контролируются:

. создание, слияние  и присоединение коммерческих  организаций, объединений, союзов  и ассоциаций, если их активы  превышают 100 тыс.

МРОТ[15];

. ликвидация  и разделение (выделение) государственных  и муниципальных унитарных предприятий,  активы которых превышают 50 тыс.  МРОТ, если это приводит к появлению  предприятия, доля которого на  товарном рынке превышает 35% (за  исключением случаев, когда предприятие  ликвидируется по решению суда).

Кроме этого, предварительное  согласие требуется, когда:

А) лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, если оно (она) получает право  распоряжаться более чем 20% таких  акций. Это требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании;

Б) одно предприятие (группа лиц) получает в собственность  или пользование основные производственные средства либо нематериальные активы другого предприятия и балансовая стоимость имущества, составляющего  предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости этих средств и активов  предприятия, отчуждающего имущество;

В) лицо (группа лиц) приобретает права, позволяющие  определять условия ведения предпринимательской  деятельности предприятия или функции  его исполнительного органа.

В этих трех случаях  предварительное согласие нужно, если суммарная балансовая стоимость  активов лиц, участвующих в сделках, превышает 100 тыс. 
МРОТ, или одним из них является предприятие, внесенное в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%, или приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность этого предприятия[16].

При создании нового хозяйствующего субъекта учредители освобождены  от предварительного контроля, однако они должны уведомить антимонопольный  орган о создании предприятия  в 15-дневный срок после регистрации. В случае, если создание новой фирмы  ведет к ограничению конкуренции, МАП может потребовать от учредителей  восстановить первоначальные условия. Если же они опасаются негативных для конкуренции последствий  своих действий, то могут обратиться в МАП до регистрации и получить соответствующее заключение.

Российское антимонопольное  законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых  возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные последствия для  конкуренции не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.

Но, в тоже время, нередко создание, слияние, присоединение  или ликвидация коммерческих организаций  и приобретение акций нередко  проходят с нарушением антимонопольного законодательства[17].

В целом, можно  сказать, что контрольная деятельность антимонопольного ведомства пока недостаточно эффективна. Оно не привлекает отраслевые министерства к проведению конкурентной политики в отраслях, не имеет следственных полномочий (в отличие, например, от японской Комиссии по добросовестной торговле), ему трудно получать требуемые  сведения. 
Соглашение между ГАК и Госналогслужбой об обмене информацией и содействии друг другу практически не выполняется. Суды не применяют статью Уголовного кодекса, в соответствии с которой виновный в установлении монопольных ограничений конкуренции может быть лишен свободы на срок от 2 до 7 лет. 
Статья не работает еще и потому, что предприниматели не готовы подавать жалобы и взаимодействовать с правоохранительными органами, а антимонопольное ведомство не проявляет активности в подаче исков о таких нарушениях.

Важным для  антимонопольной политики является также запрет на недобросовестную конкуренцию.

А что такое  недобросовестная конкуренция?

Под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые  причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб  их деловой репутации. Речь идет о  распространении ложных, неточных или  искаженных сведений, способных причинить  убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с  аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции  также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.

Так же, безусловно, растёт интерес предпринимателей к  защите деловой репутации предприятия  и правовой охране товарных знаков от их незаконного использования. [18]

В антимонопольной  политике используются ещё и запреты  на антиконкурентные действия органов  власти и управления. Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных  органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать  нормативные акты и совершать  действия, которые ограничивают самостоятельность  предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для  одних в ущерб другим и тем  самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.

Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают  многочисленные нарушения, в частности  необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу  или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг "иногородних" предприятий и так далее[19].

Подобные действия органов власти имеют экономическую  подоплеку, желание угодить "своим" предприятиям или тем, кто обещает  финансовую поддержку на выборах. Между  тем законодательство многое запрещает  должностным лицам государственной  власти и управления, как-то:

1. заниматься  предпринимательской деятельностью,  иметь в собственности предприятия;

2. самостоятельно  или через представителей голосовать  посредством принадлежащих им  акций (вкладов, паев, долей) на  общих собраниях акционеров;

3. совмещать  функции органов исполнительной  власти и местного самоуправления  с функциями хозяйствующих субъектов,  а также наделять их функциями  и правами этих органов.

Кроме того, не разрешается  создавать министерства, госкомитеты  и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также  наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию. 
Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.

Кроме уже перечисленных  мною мер, в политике России широко используется реестр как инструмент антимонопольного контроля. По результатам  анализа состояния товарного  рынка и доли предприятий на нем 
(более или менее 35%) они включаются либо исключаются из государственного реестра. Делает это МАП, если речь идет о российском рынке в целом, или его территориальные управления в случае региональных рынков. Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства.

В реестр обязательно  попадают предприятия, являющиеся единственными  производителями в России отдельных  видов продукции. В него включены, например, Брянский машиностроительный завод (вагоны изотермические), 
"Калугапутьмаш" (машины рельсосварочные, краны укладочные) и так далее.

Количество включенных в реестр предприятий зависит  от границ товарного рынка, на котором  определяется их доля. Чем детальнее  рассматривается номенклатура продукции, тем больше предприятий может  быть включено в реестр. Антимонопольные  органы выявляют предприятия, имеющие  значительную долю лишь в производстве наиболее важной для экономики, структурообразующей  и социально значимой продукции.

Но внесение предприятия в реестр еще не говорит  о том, что оно является монополистом и к нему следует применить  ограничительные меры - скажем, по ценам, ибо само наличие крупных предприятий  не означает, что они злоупотребляют своим доминирующим положением. Более  того, их монополистическая деятельность невозможна, если на рынке ограничен  платежеспособный спрос или ресурсы  для развития производства.

Система государственного регулирования естественных монополий

Россия не избежала негативного воздействия отраслей - естественных монополий в условиях рынка. В российской промышленности на данный момент существуют четыре тысячи предприятий –монополистов и  их продукция составляет 7% от общего числа. Из них естественных монополий  – 500[20].

Примером естественных монополистов в России можно уверено  считать прежде всего РАО «ЕЭС России», «Газпром» и Министерство путей сообщения. Их судьба вызывает очень острые и важные дискуссии.

С общим сокращением  производства в России спрос на продукцию  и услуги отраслей - естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно  снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно  капиталоемкими, значительная часть  их издержек носит постоянный характер. В результате росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнего времени  субъекты естественных монополий финансировали  инвестиции в значительной мере за счет внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые  за счет себестоимости и прибыль), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

В 1993 - 1996 гг. отраслевые цены российских естественных монополий  росли более быстрыми темпами, чем  в других отраслях экономики . Они  приблизились к уровню мировых, а  в некоторых случаях (например, международные  телефонные тарифы) превзошли их. Потребители  стали оказывать давление на правительство  вплоть до выдвижения требования замораживания  цен.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой  промышленности, отраслях связи и  на железнодорожном транспорте обусловил  необходимость постановки вопроса  об обоснованности издержек (расходы  на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о  соответствии качества предлагаемых продукции  и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные  сегменты, заработная плата превышала  среднюю по экономике и их работники  пользовались большими социальными  льготами по сравнению с другими  отраслями.

Но при всей явной критичности ситуации проблема необходимости государственного регулирования  естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен  на производимую ими продукцию уже  оказал существенное влияние на подрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделять  большее внимание проблемам регулирования  естественных монополий не столько  в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях или обеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономической политики, а в первую очередь стремясь ограничить круг регулируемых цен.

Первый проект Закона «О естественных монополиях»  был подготовлен сотрудниками Российского  центра приватизации по поручению ГКАП РФ[21] в начале 1994 г. После этого  проект дорабатывался российскими  и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и  компаниями 
(Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России» и др.). Против проекта выступили многие отраслевые министерства, однако 
ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Уже в августе правительство направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Государственную думу[22].

Лишь в апреле Государственная дума приняла Закон, и он был отправлен на подпись  Президенту. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон в новой  редакции и вернул его в Государственную  думу. В июне-июле работала согласительная комиссия Государственной думы и  президентского аппарата. 
После этого Государственная дума практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа Президент подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. 
Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда и т.п.