Макроэкономическая среда

    В начале 2010 года Министерство финансов Республики Беларусь обратилось к Всемирному банку с просьбой предоставить рекомендации в отношении возможных вариантов проведения фискальных реформ по приоритетным направлениям бюджетной политики и их последовательности. В ответ на запрос Правительства была достигнута договоренность о проведении программного (двухэтапного) Обзора государственных расходов. В рамках первого этапа основное внимание уделялось формулированию: общего описания структуры бюджета органов государственного управления и ключевых источников давления на бюджет; вариантов реформ (с учетом их влияния на бюджет) в области пенсионного обеспечения, социальной помощи, жилищно-коммунальных услуг и субсидирования сельскохозяйственного сектора.

    Макроэкономическая  среда значительно ухудшилась со времени первоначального обращения  с просьбой о проведении настоящего обзора. Мягкая бюджетно-налоговая  и денежно-кредитная политика, проводимая во второй половине 2010 года (накануне президентских  выборов), усугубила уже существовавшие внешние дисбалансы и другие источники  макроэкономической уязвимости. Нарастание проблем, обусловленных увеличением  дефицита счета текущих операций, низким уровнем валютных резервов и  неопределенностью в отношении  внешнего финансирования, фактически привело к установлению системы  множественных валютных курсов. Из-за отсутствия доверия множественность  валютных курсов сохранилась даже после  объявления Национальным банком Республики Беларусь в мае 2011 года об установлении нового целевого обменного курса. В  настоящее время обсуждается  план корректировки макроэкономической политики.

    Перед Беларусью стоят серьезные задачи в бюджетно-налоговой сфере, вытекающие из структурных характеристик экономической модели страны. Несмотря на то, что на протяжении большей части 2000-х годов дефицит бюджета удерживался на умеренном уровне, размер сектора органов государственного управления и масштаб его воздействия на экономику сдерживали развитие частного сектора. Экономическая модель Беларуси, предусматривающая ведущую роль государства и основанная на незавершенной реструктуризации сектора предприятий и широком перераспределении доходов, находит свое выражение в значительных расходах бюджета на различные трансферты и субсидии домашним хозяйствам и предприятиям. Несмотря на значительную консолидацию бюджета, предпринятую за последние три года, расходы сектора органов государственного управления в республике по-прежнему составляют около 44 процентов ВВП. Это на 5 процентных пунктов выше, чем в странах с аналогичным уровнем дохода на душу населения. Обусловленные этим размер и структура налоговой нагрузки снижают конкурентоспособность экономики. Широкое распространение получили квазифискальные операции, включая установление заниженных тарифов на коммунальные услуги для домашних хозяйств и целевое кредитование государственных предприятий. Целевое кредитование, размеры которого составили свыше 8 процентов ВВП в 2010 году, и растущие расходы на рекапитализацию государственных банков представляют собой угрозу целостности бюджетно-налоговой и общей макроэкономической ситуации в Беларуси.

    В условиях тяжелого кризиса обменного  курса и платежного баланса, Правительству  необходимо проводить строго упорядоченную  стратегию макроэкономической корректировки  в сочетании с надежной программой структурных реформ. Для восстановления внешнего баланса необходимо незамедлительно реализовать макроэкономическую корректировку в целях сдерживания внутреннего спроса за счет сочетания ужесточения денежно-кредитной политикию. Что касается бюджетно-налоговой политики, основная часть корректировки приходится на расходную часть, учитывая и без того высокую налоговую нагрузку в Беларуси. Краткосрочная перспектива: ужесточение бюджетно-налоговой политики может быть достигнуто путем увеличения поступления налогов в номинальном выражении в результате роста инфляции, сокращения капитальных расходов, замораживания заработной платы в бюджетном секторе, сокращения расходов на государственные программы жилищного строительства и программы субсидирования предприятий сельскохозяйственного сектора. Для решения текущих макроэкономических проблем, наряду с неизбежным сдерживанием расходов бюджета, необходимы более глубокие бюджетно-налоговые реформы, которые должны быть направлены на устойчивое сокращение доли государственного сектора. Эти реформы должны сопровождаться повышением адресной направленности системы социальной защиты для смягчения социальных последствий ускоренной реструктуризации экономики.

    В данном программном  Обзоре государственных  расходов (ОГР) предлагаются варианты мер бюджетно-налоговой  политики для одновременного решения задач  консолидации бюджета  и структурных  проблем, в значительной мере связанных с  бюджетно-налоговой  политикой. Данная программная  работа преследует три  цели. Во-первых, она направлена на определение возможных вариантов экономии средств по отдельным направлениям бюджета с тем, чтобы способствовать макроэкономической корректировке и одновременно оказать содействие в реализации структурных реформ в экономике. Во-вторых, она дает количественную оценку влияния мер по рационализации расходов на бюджет. В-третьих, в ОГР используется новый подход на основе системного объединения анализа влияния предлагаемых реформ на перераспределение и их социальных последствий, особенно в части воздействия на наиболее уязвимые слои населения. Анализ и рекомендуемые меры экономической политики в первой части программного ОГР сосредоточены на четырех направлениях: рационализация поддержки сельского хозяйства, достижение финансовой устойчивости энергетического сектора, повышении адресной направленности расходов на социальную помощь и содействие устойчивости пенсионной системы.

    Ежегодная экономия бюджетных средств в результате реализации предложенных в данном докладе вариантов фискальных реформ в среднем оценивается в размере 3,9 процента ВВП на чистой основе в среднесрочный период. Для обеспечения такой экономии бюджетных средств в среднесрочном периоде (2012-2015 годы) структурное преобразование программы расходов необходимо начать с решения проблем неэффективного субсидирования потребителей и производителей в энергетике, сельском хозяйстве и других отраслях экономики, а также с осуществления параметрических изменений системы пенсионного обеспечения. Прогнозируется, что сокращение общего объема энергетических субсидий для домашних хозяйств в реальном выражении будет идти более умеренными темпами в 2011 году, так как для компенсации значительного воздействия обменного курса на цены импортируемых энергоносителей потребуется существенно увеличить тарифы. Тем не менее, в 2012 и 2013 годах темпы корректировки тарифов необходимо будет ускорить, одновременно расширяя систему адресной социальной помощи, чтобы оградить домашние хозяйства с низкими доходами от негативных последствий. Сокращение субсидирования сельскохозяйственных предприятий в 2011 году может быть умеренным в номинальном выражении, однако темпы такого сокращения необходимо будет повышать в 2012-2014 годах в целях обеспечения достаточного фискального пространства для снижения налогового бремени.

    С учетом предусмотренных структурных  изменений в программе расходов, воздействие данных реформ на бюджет будет выходить за рамки четырехлетнего расчетного периода. Запланированные  пенсионные реформы будут способствовать переходу системы на устойчивый путь долгосрочного развития, смягчая  последствия демографических изменений. Реформирование тарифов на коммунальные услуги и рационализация субсидирования сельскохозяйственных предприятий, несмотря на некоторое увеличение давления на расходную часть в краткосрочной перспективе в связи с ростом цен на энергоносители, также приведут к восстановлению долгосрочной финансовой жизнеспособности этих секторов. В целом, такое реформирование расходной части бюджета позволит сократить размер государственного сектора, обеспечив устойчивое с точки зрения бюджета сокращение налоговой нагрузки при сохранении необходимого объема средств для осуществления государственных капитальных вложений и защиты уязвимых групп населения от негативных последствий кризиса.