Бюрократия в РФ

РЕФЕРАТ 

по дисциплине «Экономика общественного сектора» 

Тема: «Бюрократия в РФ» 
 

     В России издавна, во всяком случае, начиная с Московской Руси, сложился социальный слой со своей ментальностью и формами социального поведения, призрак которого сегодня весьма не призрачно укрепился на политическом поприще. Речь идет о российской бюрократии и об ее участии в строительстве исторического будущего России.

    К теме русской бюрократии обращался ещё немецкий экономист, юрист и социолог Макс Вебер при анализе событий первой русской революции. Весьма характерно его суждение о том, что в борьбе царизма и либерализма в период первой русской революции победителем, точнее, социальной группой, более всего выигравшей от этих событий, была русская бюрократия. Тема бюрократии - особая тема социологии М.Вебера. Он выделяет эту социальную группу по некоторым универсальным признакам, обусловленным ее участием в управлении обществом. К этому можно лишь добавить, что на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает отпечаток культурная и социальная история этого общества, и в этом ментальном контексте бюрократия везде разная и различно ее поведение как в спокойном течении жизни, так и в экстремальных ситуациях. Есть много общих черт у бюрократии разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность бюрократии), но есть и существенные различия даже в коррупции. Не одно и то же представляют собой бюрократ китайский, русский и европейский. Уместно поставить вопрос: какие факторы влияли на формирование ментальности русской бюрократии?

    Здесь хотелось бы обратиться к одной мысли известного русского историка В.О.Ключевского, которая играет существенную роль в его концепции истории Московской Руси. Исследователь показывает, что становление московского государства сопровождалось внутренней борьбой ментальных установок в элите общества. Элитой были княжеские фамилии, бояре и начавшее формироваться служилое дворянство. Основное противоречие, о котором пишет Ключевский, предстает как борьба вотчинно-местнических и государственных интересов. Великий князь московский начинал править как вотчинный владелец княжества, но, по мере собирания московской Руси, должен был завить себя как носитель и защитник общенародных и общегосударственных интересов. Эта внутренняя эволюция сознания для самих князей совершалась не без труда в силу традиции править по образцу вотчинного владельца, а не государственника, который должен следовать государственному праву и закону, а также вести диалог с подчиненными. Но еще сложнее шло преодоление вотчинной ментальности у бояр, для которых переход на позиции государственников был крайне тяжелым делом, может быть и вообще невыполнимым. На этой почве складывались трудные, часто враждебные отношения между государем и боярами. Пожалуй, наиболее яркая и драматическая страница этих взаимоотношений есть царствование Ивана Грозного, который даже создал опричнину для борьбы с боярской крамолой. Завершением этой страницы истории является драма смутного времени, ибо оно стало продолжением борьбы царя и боярства, и за события смутного времени основная вина лежит на высшем боярском слое Московского государства. В конечном счете "боярская крамола" была побеждена русской историей и при Петре первом политическая роль боярства фактически свелась к нулю.

    В контексте борьбы вотчинных и государственных начал складывалась русская государственная бюрократия. Основной задачей княжеских (еще в киевской Руси), а затем и царевых назначенцев на местах был сбор тягла (налогов), которое несло прежде всего крестьянское сословие России. Названная функция была не единственной, поскольку посланцы центральной власти в разное время и в разном объеме исполняли также задачи судопроизводства, регулирование местных конфликтов и т.п. За исполнение всех названных функций назначенный правитель, назовем его теперь бюрократом, ибо это был чиновник, исполняющий поручение, брал свой оклад. Контроль сверху за этой стороной его деятельности был весьма относительный. Величина оклада для чиновника определялась скорее традицией и экономическими возможностями того территориального округа, в котором он исполнял свои функции. В контексте сказанного можно заключить, что, что русский бюрократ допетровского, петровского и послепетровского времени правил как вотчинник в не принадлежавшем ему уделе. И это положение, хотя и тяжелое для облагаемого тяглом населения и осуждаемое этим население, освящалось традицией. Получающий должность получал тем самым и доход от этой должности в законной и незаконной форме. Эта социальная ситуация отражена, хотя и в гротескной форме в известном гоголевском "Ревизоре".

    Но  здесь важна и другая сторона  деятельности бюрократии, именно, ее отношение  к государственным интересам. Своеобразное положение бюрократии в том, что  она не является самостоятельной  политически организованной силой, выражающей определенную идеологию, и по сути не может существовать в таком качестве. Она есть класс исполнительный, точнее сказать - аппаратный, для деятельности которого чувство гражданского долга не столь актуально в сравнении с чувством долга солдата. Ее отношение к службе определено традицией, характером политической власти и характером контроля за бюрократией со стороны власти и со стороны общества. Прямой контроль со стороны общества за деятельностью бюрократии вообще невозможен, ибо будет представлять собой вмешательство в процесс принятия текущих решений, нарушающий управление в обществе. Возможен лишь косвенный контроль, осуществляемый через представительные органы, через прокуратуру и т.п. Но главное не в контроле, любой контроль можно тем или иным способом "обходить". Гораздо важнее представить себе "градус государственности", которым может обладать и обладает бюрократия, в частности, российская бюрократия.

    Какой бы ни была бюрократия, принципиально  антигосударственной по ментальности она быть не может уже в силу того, что она существует как часть государства, и разрушение такового есть для нее самоликвидация. Бюрократия же, как показывает история, в том числе история "перестройки", никак к самоликвидации не склонна, более того, всякие процессы в обществе она стремиться использовать для упрочения своего положения. В этом, можно сказать, своеобразный инстинкт ее столь же своеобразной синергии, ее "самоорганизации". Что же касается "градуса" ее государственности, то он определяется как социальным и культурным воспитанием, полученным в процессе обучения и профессионального созревания, так в еще большей, возможно в решающей степени характером политической власти, характером задач и требований, которые власть ставит перед бюрократией. Совесть пассажира - лучший контролер, писали в советском общественном транспорте. Для бюрократии лучший контролер ментальная установка, формируемая целым рядом факторов.

    В свете высказанных суждений есть резон обратиться к становлению  ментальности советской бюрократии. Не располагая социологическим исследованием социального состава и социального поведения формирующейся советской бюрократии, можно обратиться к тому, как ее становление отражено в общественном сознании. С одной стороны, в советское время создавался миф о приходе к власти убежденного сторонника советской власти, государственника нового типа, видящего смысл свой профессиональной работы в служении государству рабочих и крестьян, в служении идеалу социальной справедливости и правды. Эта героически-романтическая установка отражена, например, в фильме "Депутат Балтики", и для такого изображения становления советской бюрократии есть основания. Оно задавало тот идеальный тип управленца, который был нужен советскому обществу. Другое изображение этого далеко не идеального процесса дал В.В.Маяковский, отразивший другую правду жизни: "…опутали революцию обывательщины нити…". В пересечении этих тенденцией можно видеть давнюю проблему вотчинного и государственного начала в деятельности русской бюрократии. Она находила для себя всякий раз приемлемую форму соединения того и другого, но граница мера определялась воздействием политической власти. Можно сказать, что аттракторами самоорганизации бюрократии были импульсы, исходящие от политической власти.

    Советская бюрократия имела свой "оклад" в виде разных привилегий и преференций как легализованных (штатных), так и извлекаемых из своего положения. Однако всякое снижение регулирующего воздействия политической власти вело по преимуществу к возрастанию "вотчинного начала", к снижению способности управленцев преследовать в своей деятельности государственный интерес и к росту роли "нелегальных" привилегий. Это, можно сказать, естественный процесс, ибо бюрократия не вырабатывает политических решений, она лишь непрерывно осуществляет процесс управления, в ходе которого вольно, или невольно корректирует политические решения в соответствии со своей ментальной установкой и в соответствии с той социальной средой, в которой она решения реализует. Отметим попутно, что в сталинский период установка на государственный интерес не только воспитывалась в процессе подготовки к управлению, но и контролировалась политической властью, в том числе и репрессивными средствами. Свой оклад в этих условиях бюрократия имела, но это был "оклад" даваемый государством и под государственным контролем.

    Отдельный и особый вопрос это - вопрос об отношениях бюрократии и политической элиты. Формирование бюрократии и формирование политической элиты представляют собой разные процессы, хотя и связанные друг с другом. В высшую элиту могли входить выдвиженцы из бюрократии. Более того, политическая элита нуждалась в таких выдвиженцах для того, чтобы со знанием дела осуществлять контроль над аппаратом. Однако в советском обществе были использованы далеко не все возможности формирования политической элиты, даваемые политическими устройством общества. Более того, в хрущевско-брежневский период произошло срастание политической элиты с верхушкой бюрократии, так сказать, обюрокрачивание политической элиты. На месте различных по функциям политической элиты и управленцев сформировался так называемый партийно-хозяйственный актив. Партийный чиновник высокого ранга, например, на уровне секретаря обкома, и весь его аппарат были заняты по сути деятельностью административного и хозяйственного управления. Это был как бы аналог удельно-вотчинного правления в новых условиях. Отрицательное следствие соединения политической и административной деятельности в одних руках проявилось в том, что была устранена возможность взаимной (политической и хозяйственной) критической оценки решений, принимаемых в области управления. Названное обстоятельство стало одним из множества факторов, способствовавших политической деградации высшего эшелона государственного управления. Верхний политический слой формировался по сути исключительно из бюрократии (партхозактива), соответственно этому культурный и идеологический контроль над бюрократией был утрачен, а ясного политического мышления от аппаратной части управленцев ждать трудно. Можно сказать, что бюрократия вытеснила (съела) политическую элиту, сама лишилась политического зрения и лишила общество способности к политическим оценкам.

    Поведение советской бюрократии в период перестройки было отнюдь не героическим. Однако эмоционально-этическая оценка этого факта в нынешней ситуации не столь важна. Более существенно рассмотреть ситуацию с социологической точки зрения, которая позволило бы дать оценку действительной и возможной роли бюрократии в текущих социальных процессах. Вероятнее всего деградация государственнического начала у среднего слоя бюрократии была к началу перестройки никак не большей, нежели в среде "интеллигентского авангарда". Усилия по дестабилизации общества и по созданию кризиса управления создавались на первых порах довольно узким кругом из высшего политического управления, создавшего себе информационную опору и искавшего поддержки у "продвинутой" части интеллигенции. Им удалось парализовать возможное сопротивление аппарата (бюрократии). Кстати сказать, на первых порах это было первостепенной задачей генсека, без умолку агитировавшего населения за перестройку. Парализация возможно сопротивления аппарата была обусловлена рядом причин. Одна из них - внутренняя дисциплина, к которой был приучен партийно-бюрократический аппарат. Другой фактор заключался в том, что в процессе дестабилизации управления высшая политическая власть осуществила кадровые перемещения, в ходе которых из сферы управления выталкивались ответственные лица с высоким градусом государственности. Наконец, естественная реакция бюрократии - следовать за политической властью, а не бороться с ней. В этих условиях "вязкая масса" административной и хозяйственной бюрократии смягчила обвальные последствия политической и социальной катастрофы. Это обстоятельство отражено в оценке бюрократии, которую дает С.Г.Кара-Мурза: "Более того, именно госаппарат и наши чиновники (о министрах помолчим), соединенные знанием, дисциплиной и совестью, остаются сегодня единственной организованной силой, которая способна понемногу перейти в контрнаступление против бандитов и других паразитических групп. А уж если оценить по большому счету, то именно наш госаппарат ведет тихую партизанскую отечественную войну, нейтрализуя самые разрушительные планы МВФ и наших гайдаров с чубайсами. Если бы не миллионы наших чиновников, парализованная страна уже остыла бы и черви обглодали ее уже до костей".

    Не  станем обсуждать спорный вопрос о совести бюрократии. В период мародерской приватизации она также прихватила то, что смогла прихватить, и сегодня она пронизана коррупцией, т.е. берет "свой оклад". Более того, ситуация во многом ее устраивает, ибо возможность создавать протекцию бизнесу или препятствовать ему открывает широкие возможности для использования своих полномочий в целях обогащения. На этой основе бюрократия смыкается в нынешний клан управленцев, ставящий барьеры проникновению случайных лиц. Также трудно определить ее "способность перейти в контрнаступление". При всем этом бюрократия в силу своего положения поддерживает жизнь государства. Независимо от градуса политического сознания она остается силой, "сшивающей" своими управленческими действиями разорванную и разрываемую ткань государства. Например, в начале 90-х годов действия хозяйственно-административной бюрократии позволили избежать обвальной остановки производства за счет бартера и традиционных хозяйственных связей. Нечто подобное может происходить и сейчас, хотя без принятия необходимых политических решений бюрократия не остановила и не остановит процесс встраивания России в глобальную экономику со всеми разрушительными для нее следствиями этого процесса. Другое дело, что она инстинктивно и невольно сопротивляется процессу самоликвидации государства. В этом смысле она предстает в нынешнем социальном процессе как актуальный (или, по меньшей мере, потенциальный) союзник государственнических сил.

    Административный  ресурс бюрократии очевиден. Не вполне очевидной оказывается та работа по коррекции решений высшей власти, которую она выполняет каждодневно в силу непрерывности процесса управления. Решения высшей власти принимаются аппаратом к исполнению, но сам процесс исполнения происходит, с одной стороны, в контексте ментальности самих бюрократов, с другой стороны - в контексте реальных условий, которые ставит социальная среда при выполнении решений. Коррекцию такого рода можно назвать "молярной", она не затрагивает саму директиву, но исправляет ее ходом исполнения. В условиях ослабления и делегитимизации центральной власти, характерных для сегодняшнего дня, "люфт" таких корректирующих воздействий может быть весьма значительным. Возникает вопрос, в какой мере коррекция такого рода определена ментальными установками бюрократии? Уместен и другой вопрос: может ли из последовательности таких "исправляющих" воздействий сложиться своеобразный алгоритм действий, способный заявить себя как некая концептуальная платформа, например как платформа государственного строительства? Наконец, возможно ли в последнем случае появление политического лидера как выдвиженца государственно-ориентированной бюрократии? В конечном счете, это вопрос о том, возможно ли превращение бюрократии в политическую силу, способную к политической самоорганизации на основе определенных государственно-политических ценностей и целей? Например, может ли "Единая Россия", создававшаяся как партия президента, стать партией бюрократии, а если это возможно, то каким будет политическое лицо такой партии?

    По  своему положению бюрократия не может  принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти. Создание "Единой России" предполагало, видимо, установление идейного и политического контроля над аппаратом по модели КПСС, Однако тяготение нынешней бюрократии к "Единой России" объясняется не только административным давлением, но, как можно предположить, желанием играть активную политическую роль. Хотя для бюрократии не свойственно быть самостоятельной организованной политической силой, в нынешних неординарных условиях возможно исключение. Если ее ментальные установки оформятся в какое-то подобие идеологии практического действия, то она должна будет либо выдвинуть политиков из своей среды, либо привлечь к себе уже известных политиков. Примером из прошлого может служить поддержка аппаратом курса Сталина на государственное строительства вместо авантюрных действий троцкистов по разжиганию мировой революции. При этом можно было продолжать думать, что строительство рабоче-крестьянского государства является первым этапом мировой революции. Но эта мысль имела уже вторичное значение, главное же заключалось в том, что в практических действиях вектор объединенных усилий направлялся на государственное строительство и сверхсрочную индустриализацию.