Бюджетная политика

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА КАК ИСТОЧНИК ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

С.А. Анисимов, заведующий отделом Научно-исследовательского финансового института Минфина России,

В.А. Максимов, заместитель начальника отдела Департамента финансовой политики Минфина России

Экономический рост является ключевой политэкономической целью государства и важнейшим фактором успеха страны в средне- и долгосрочном периодах. В России, потерявшей за время длительного экономического кризиса почти половину своего экономического потенциала, — это одна из самых актуальных проблем. В настоящей статье рассматривается роль бюджетной политики в решении проблемы экономического роста.

Состояние и рост экономики измеряют с помощью ВВП, и сегодня в  десятку стран с наибольшим ВВП входят США, Китай, Япония, Германия, Индия, Франция, Италия, Великобритания, Россия, Бразилия. По уровню же благосостояния, измеряемому величиной ВВП на душу населения, Россия и особенно Китай, Индия и Бразилия отстоят далеко от первой десятки.

Большой объём ВВП в Китае, Индии и Бразилии достигнут в значительной степени за счёт численности населения. Россия не имеет аналогичных возможностей для роста объёма ВВП в силу падения численности населения и износа капитала.

В России по данным Госкомстата в 2002-2003 гг. были следующие показатели состояния и роста экономики: номинальный ВВП в 2003 г. — 13304,7 млрд. руб., в 2002 г. — 10834,2 млрд. руб., темп его роста — 122,8%, индекс-дефлятор ВВП в 2003 г. по отношению к ценам 2002 г. — 114,4%, реальный рост экономики (измеряемый темпом роста реального ВВП) — 107,3%. Для сравнения: в США номинальный ВВП в 2003 г. - 10983,9 млрд. дол., в 2002 г. — 10480,8 млрд. дол., темп его роста — 104,8%, реальный рост экономики в среднем за последние десять лет составлял порядка 103%. При сохранении соотношения темпов экономического роста отставание (по объёму ВВП) России от США можно оценить примерно в 50-70 лет.

В современном мире задача роста  экономики и благосостояния в  России может быть решена только на пути повышения эффективности использования ресурсов. Этот путь проделали все экономически развитые страны, сделавшие ставку не на ресурсы экстенсивного роста, а на интенсификацию экономики, что позволяет им поддерживать необходимые темпы экономического роста при высоком уровне благосостояния.

Интенсивный тип экономического роста  связан со значительными инвестициями в новые капитальные блага, в научно-технические, социальные и гуманитарные нововведения, в производство знаний и информации, в непрерывное и высшее образование. Осуществление подобных инвестиций, характерное для наиболее развитых и динамично развивающихся стран, позволяет достичь высокой производительности труда, основанной на качественном и эффективном использовании людских, капитальных и технологических ресурсов. В то же время опора на природные ресурсы, характерная для не очень развитых стран, может создать благоприятный фон для экономического роста в отдельные периоды, но в долгосрочной перспективе не предопределяет успеха развития страны и не эффективна.

Инвестиции, характеризующиеся валовым накоплением основного капитала и изменением запасов материальных оборотных средств, в структуре использования ВВП развитых и развивающихся стран составляют значительную долю. В России в 2003 г. эта доля равнялась 2737,2 млрд. руб. (20,8% ВВП), валовое накопление основного капитала — 2417,5 млрд. руб. (18,4%), изменение запасов материальных оборотных средств — 319,7 млрд. руб. (2,4%). Для сравнения: в США инвестиции в 2003 г. составили 2014,7 млрд. дол. (18,3% ВВП).

При решении задач экономического роста принимаются во внимание только те инвестиции, которые связаны с производством реального капитала и физических капитальных благ длительного пользования. Обмен же одного финансового актива на другой, покупка акций, открытие сберегательного счёта и т.п. не рассматриваются как инвестиции в экономическом смысле, так как в этом случае имеют место сделки, не создающие нового капитала. В России в 2003 г. без учёта субъектов малого предпринимательства инвестиции в нефинансовые активы составили 1774,9 млрд. руб., в том числе в здания и сооружения — 988,1 млрд. руб., в машины и оборудование — 658,3 млрд. руб.

Существует много областей, в  которых инвестиции не выгодны частным фирмам и потому предпринимаются только государством, осуществляющим крупномасштабные проекты и создающим условия для развития науки, образования и здравоохранения, производства, строительства и торговли и т.д. Крупные неделимые инвестиции в инфраструктуру, требуемые для подобных проектов, хотя и делаются государством, но закладывают предпосылки для успешного развития и частного сектора.

Рассматривая бюджетную политику как источник экономического роста, необходимо определить долю государства  в инвестициях и их эффективность. В России в 2003 г. государственные инвестиции составили 429,8 млрд. руб. (24,2% от всех инвестиций в нефинансовые активы), муниципальные — 84,5 млрд. руб. (4,8%), частные — 555 млрд. руб. (31,3%), смешанные — 356,9 млрд. руб. (20,1%), иностранные — 114,1 млрд. руб. (6,4%), совместные — 231,5 млрд. руб. (13%). Для сравнения: в США в 2003 г. государственные инвестиции составили 347,2 млрд. дол. (17,2%), а частные инвестиции — 1667,5 млрд. дол. (82,8%). Оценка доли государственных инвестиций в России даже по минимуму заведомо выше, чем в США. Оценить же эту долю по максимуму затруднительно из-за сложности выделения государственных инвестиций в смешанных и совместных инвестициях. Переплетение частной и государственной собственности, свойственное российской действительности, является фактором, оказывающим негативное воздействие на решение проблемы экономического роста (как и на другие проблемы российской экономики).

Для принятия эффективных (с точки  зрения экономического роста) решений в области бюджетной политики были разработаны модели и осуществлено моделирование, показавшее, что бюджетные решения сильно зависят от соотношения долей инвестиций в структуре государственных и частных расходов, которые известны и устанавливаются при принятии бюджетных решений. Например, в США в 2003 г. они составляли, соответственно, 16,9% и 17,7%.

Моделирование позволяет оценить  темпы роста ВВП на основе параметров, определяющих бюджетную политику и состояние экономики страны в целом. Была проведено моделирование зависимости темпов роста ВВП от инвестиций в капитальные и технологические ресурсы, включая инвестиции в науку и информационные технологии, а также моделирование зависимости темпов роста ВВП от инвестиций в трудовые ресурсы, включая инвестиции в образование и информационное обеспечение.

Моделирование показало, что экономический рост за счёт инвестиций, направленных на расширение капитала, увеличение потребления и усиление социальной поддержки, может происходить до тех пор, пока сохраняется возможность для увеличения рождаемости и уменьшения смертности за счёт социальных мер, увеличения занятости за счёт уменьшения производительности труда, увеличения склонности к импорту за счёт экспорта ресурсов, повышения производительности труда за счёт увеличения фондовооружённости труда).

Во всех остальных случаях экономический рост может происходить лишь за счёт таких факторов, как наука и научно-технический прогресс, образование и повышение квалификации трудовых ресурсов, улучшение менеджмента и условий для предпринимательства и т.п.

Роль бюджетной политики во всех перечисленных процессах определяется зависимостью темпов эконо-

мического роста от доли инвестиционной составляющей в государственных расходах и от налоговой нагрузки. Моделирование показывает, что темпы экономического роста зависят от долей инвестиционных составляющих в государственных и частных расходах и от налоговой нагрузки, при этом само влияние налоговой нагрузки зависит от знака разности между долями инвестиционных составляющих в государственных и частных расходах, т.е. от того, какой сектор экономики, государственный или частный, осуществляет относительно больше или меньше расходов на инвестиции. Таким образом, для принятия решений в области бюджетной политики важны не только объёмы государственных инвестиций, но и то, в каком секторе, частном или государственном, больше инвестиционные приоритеты и выше эффективность инвестиций.

Доля инвестиционной составляющей в государственных  расходах и налоговая нагрузка характеризуют бюджетную политику, причём налоговая нагрузка характеризует политику доходов, а доля инвестиционной составляющей в государственных расходах характеризует политику расходов. Моделирование показывает, что первичной в бюджетной политике является политика расходов, а налоговая политика определяется в зависимости от политики расходов, при этом бюджетная политика зависит от конкретных условий во всей экономике.

При разработке бюджетной политики необходимо определить, прежде всего, цели и приоритеты государства и  выразить их в конкретных показателях результативности бюджетных расходов, затем установить долю государственных инвестиций в величине государственных расходов и только после этого принять решение о снижении или увеличении налоговой нагрузки в зависимости от того, в каком случае экономический рост будет больше.

Как следует из результатов моделирования, если инвестиции составляют в величине государственных расходов долю, меньшую, чем доля инвестиций в величине частных расходов, то экономический рост будет тем больше, чем меньше налоговая нагрузка. В то же время, если инвестиции составляют в величине государственных расходов долю, большую, чем доля инвестиций в величине частных расходов, то экономический рост будет тем больше, чем больше налоговая нагрузка.

Таким образом, модель показывает, что  бюджетная политика играет значительную роль в обеспечении условий для экономического роста, при этом первичной является политика расходов, а политика доходов должна определяться исходя из конкретных экономических условий в стране и приоритетов государства в политике расходов. Однако сегодня налоги образуют самостоятельную систему, причём бюджетные расходы планируются в зависимости от прогнозов налоговых поступлений. Кроме того, налоговая система выполняет помимо фискальных функций, необходимых для обеспечения бюджета денежными средствами, также другие функции, при этом функции, нецелевые с фискальной точки зрения, создают негативный инвестиционный климат, не способствующий экономическому росту.

Средством повышения эффективности  бюджетной политики как источника экономического роста явля ются целевые программы, придающие инвестициям целевой характер. В отличие от расходов, планируемых на основе затратных моделей финансового управления, целевые расходы планируются на основе результативных моделей финансового управления и должны быть привязаны к конкретным результатам исполнения целевых программ. Поэтому эффективность влияния бюджетной политики на экономический рост зависит от того, на что направлены инвестиции и реализующие их целевые программы и насколько конкретно и тщательно осуществляется их планирование и мониторинг.

Целевые программы являются эффективным  средством реализации государством поставленных целей и широко используются в бюджетной политике разных стран. Их разработка должна производиться в соответствии с конкретными потребностями общества в тот или иной период его развития.

Приоритетными обычно являются целевые  программы в области науки, образования, здравоохранения, поддержки малого и среднего бизнеса, социальные и другие программы, отвечающие актуальным приоритетам государства.

Так как основу экономического роста  составляют научные знания и их эффективное использование, одним из главных приоритетов бюджетной политики становится решение вопросов финансирования НИОКР, позволяющее перебрасывать средства на приоритетные направления и сокращать или закрывать проекты, ставшие менее важными. Эффективное использование достижений науки и техники и мощный научно-технический потенциал позволяют решать многие общественные проблемы, определяют высокую конкурентоспособность страны и обеспечивают сильные позиции в мировой экономике.

Сегодня бюджетная политика в области  науки и образования осуществляется, в основном, путём финансирования государственных исследовательских и образовательных учреждений, предоставления грантов, использования контрактной системы, предоставления налоговых льгот для НИОКР и т.п. Недостатком существующей системы финансирования науки и образования является независимость оплаты труда от его конкретных результатов, например, когда размер начисляемой заработной платы зависит, в основном, от штатной численности и количества затраченных человеко-часов, учёных степеней и званий, дипломов и прочих формальных характеристик, практически не связанных с ценностью конкретной работы и её результатов. Целевые программы позволяют производить финансирование науки и образования и оплату труда по конкретным результатам, а их внедрение должно иметь целью не уменьшение финансирования науки и образования, а увеличение их эффективности.

Огромное влияние на современную экономику оказывает развитие информационных технологий и информатики, что особенно актуально для России с её большой территорией и нехваткой квалифицированных кадров на местах. Возможность немедленного и непосред-

ственного участия в экономической активности сегодня предоставляет сеть Интернет, беспрепятственный доступ к которой для всего населения может быть обеспечен только за счёт государственных инвестиций. Негативные суждения о сети Интернет, высказываемые, например, в связи с вопросами безопасности или воспитания, и попытки ввести соответствующие ограничения обычно основаны на непонимании технических возможностей современных информационных технологий (принципы сети Интернет были разработаны в США в 1960-х годах как раз в интересах информационной безопасности государства).

Использование новейших информационных технологий качественно меняет характер труда и способствует широкому распространению сквозных профессий, обладатели которых могут трудиться в разных отраслях экономики. Целевые программы в области информатизации и информационных технологий должны быть одним из приоритетов бюджетной политики.