Прававой механизм экологической безопастности

правовой механизм обеспечения экологической безопасности  

В системе «Целей развития тысячелетия» выделены восемь важнейших целей развития, для  каждой из которых указаны более  конкретные задачи, в том числе  измеряемые количественно. Среди «Целей развития тысячелетия» имеется и экологическая. Цель 7 призвана обеспечить экологическую устойчивость на планете и отдельных стран. Задачи и показатели этой цели отражают необходимость решения двух главных проблем для обеспечения экологической устойчивости:

- снизить воздействие человека на окружающую среду и исчерпание им природных ресурсов;

- улучшить экологические  условия для развития человека, уменьшить экологические угрозы  для его безопасности, здоровья  и проживания.

Для обеспечения  экологической устойчивости в России должна, в частности, быть решена предлагаемая ООН задача: «Включить принципы устойчивого развития в страновые стратегии и программы и обратить вспять процесс утраты природных ресурсов» .

Нельзя не согласиться  с мнением С.Н. Бобылева в том, что использование всеми структурами власти России идеологии «Целей развития тысячелетия» в области обеспечения экологически устойчивого развития способствовало бы повышению эффективности природопользования и решению экологических проблем страны, снизило бы экологические угрозы для здоровья населения .

Государства, в том  числе Российская Федерация, принимавшие  участие в принятии названных  выше важных с точки зрения развития и окружающей среды документов, взяли  на себя обязательства по их последовательной реализации.

В процессе достижения целей энергетической безопасности содержащиеся в международных документах, исследованных выше, а также в  федеральных законах, обеспечивающих энергетиескую безопасность, сформулированные в общем виде экологические требования должны последовательно исполняться. Главное при этом - чтобы с правовым регулированием обеспечения энергетической безопасности в мире и в России корреспондировало адекватное правовое регулирование в области охраны окружающей среды и соответственно чтобы в практической деятельности в сфере энергетической безопасности соблюдались экологические требования.

К числу приоритетных направлений деятельности государства  в экологической сфере относятся:

- рациональное использование  природных ресурсов, воспитание  экологической культуры населения;

- предотвращение  загрязнения природной среды  за счет повышения степени  безопасности технологий, связанных  с захоронением и утилизацией  токсичных промышленных и бытовых  отходов; предотвращение радиоактивного  загрязнения окружающей среды, сведение к минимуму последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф;

- экологически безопасное  хранение и утилизация выведенного  из боевого состава вооружения, прежде всего атомных подводных  лодок, кораблей и судов с  ядерными энергетическими установками, ядерных боеприпасов, жидкого ракетного топлива, топлива атомных электростанций;

- безопасное для  окружающей природной среды и  здоровья населения хранение  и уничтожение запасов химического  оружия;

- создание и внедрение  безопасных производств, поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии, принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации.

В контексте обеспечения  экологической безопасности оценим состояние экологического законодательства применительно к названным выше задачам, стоящим перед Российским государством, по выполнению международных обязательств, вытекающих из Декларации по окружающей среде и развитию и Целей развития тысячелетия ООН. В не меньшей мере нас интересует вопрос о соответствии экологического законодательства общественным экологическим потребностям и интересам.

Основой современной  энергетики являются природные ресурсы, относящиеся преимущественно к  исчерпаемым, невозобновимым. Соответственно, их истощение можно оценивать как реалную угрозу надежному топливо- и энергообеспечению общества и экономики, то есть энергетической безопасности.

И действительно, в  последнее время все более  настойчиво высказываются суждения о видимых перспективах исчерпания некоторых из них.

Так, при оценке возможностей России по выполнению задачи «обратить  вспять процесс утраты природных  ресурсов», поставленной в Целях  развития тысячелетия, профессор С.Н. Бобылев пишет, что «для России острейшей  проблемой является истощение невозобновимых ископаемых ресурсов (нефть, газ, металлы и пр.), и очевидно, что предотвратить процесс их утраты нереально» .

Как утверждает Ю. Трутнев, министр природных ресурсов РФ, «почти не осталось месторождений в нераспределенном фонде: свыше 90% запасов нефти, никеля, алмазов, более 80% газа... уже отданы в разработку. Все это означает, что полное исчерпание рентабельных эксплуатируемых запасов не за горами. Рентабельные запасы рассыпного золота в стране иссякнут в 2010 году, а нефти, урана и меди - в 2015-м» .

Когда во время выступления  в сентябре 2004 г. на Всероссийской  научно-практической конференции «Правовое  регулирование горных отношений  в Российской Федерации: история, современность, перспективы», организованной Московской государственной юридической академией, автор статьи называл эти цифры, то один из авторитетных специалистов по вопросам недр уточнил, что нефти в России осталось на 10 лет.

Раздел утвержденной Правительством РФ Программы социально-экономического развития на 2006 - 2008 годы «Стратегия развития ТЭК на период 2010 - 2015 годов» «носит во многом рамочный характер, но главные риски обозначены достаточно внятно. Так, отмечается недостаточное развитие сырьевой базы нефтегазовых отраслей: снижается доля высокопродуктивных запасов нефти...» , с одной стороны, а с другой, «...уже сегодня уровень годовой добычи нефти приблизился к планируемым на 2020 год значениям...» .

Тем не менее на самом  высоком уровне заявлена цель превращения  России в гораздо более крупного, чем сейчас, глобального нефтегазового игрока. Уже запущены проекты новых перспективных трубопроводов (СЕГ, Тайшет - Находка), формируются новые центры добычи нефти и газа в Восточной Сибири. Привлекаются инвесторы к разработке шельфовых месторождений .

В целях обеспечения национальной безопасности РФ, последовательного решения задач, поставленных ООН в Целях развития тысячелетия, обеспечения учета интересов будущих поколений, что вытекает из концепции устойчивого развития, а также с учетом интенсификации глобализационных процессов и реальности угрозы истощения природных ресурсов, для рационализации и оптимизации государственной экономической политики, включая обеспечение энергетической безопасности, применительно к недропользованию актуальнейшей является задача нормирования предельно допустимого изъятия ресурсов недр.

Общие положения  о нормативах допустимого изъятия  компонентов природной среды  предусмотрены в Федеральном  законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (ст. 26). В этом Законе обоснованно устанавливается, что регулирование нормирования изъятия недр осуществляется законодательством о недрах. В соответствии со статьями 42 и 18 Конституции РФ законодатель обязан установить такие нормативы.

В части выполнения экологических требований российского законодательства и названных выше международных документов решающее значение имеет механизм обеспечения выполнения этих требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений.

Под правовым механизмом подготовки и принятия названных решений понимается система предусмотренных в законодательстве мер, призванных обеспечить учет экологических требований при подготовке и принятии решений, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Основными звеньями этого механизма являются оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза, сертификация и аудит. В экологическом праве эти правовые средства выполняют важнейшую функцию по предупреждению на стадии планирования и осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности экологического и экогенного вреда и решения иных задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Правовая природа  экологической безопасности  

Представляется, исследование правовой природы экологической  безопасности следует начать с экскурса в историю проблемы. Взаимоотношения  общества и природы во многом определяются уровнем развития национальной культуры, социально-экономическим развитием  и влиянием внешних факторов. Существенное влияние на отношения указанных сторон оказывают также переломные периоды развития общества и государства. В этой связи следует признать обоснованной позицию Н.А. Гейта, что к «данным периодам следует отнести крещение Руси и последовавшую за этим жестокую борьбу с языческими традициями, реформы Петра I и революцию 1917 г.» Все это привело к забвению традиционных народных представлений о природе, усугубленному в советское время массовыми миграциями из районов традиционного проживания в абсолютно новую природную среду. Эти процессы способствовали разрушению традиционных культурных связей с природным окружением и развитию обедненного, грубо утилитарного восприятия природы и беспечного отношения к ней.

Изначально на Руси у большинства народностей существовали различные заповедные зоны, на территории которых запрещалась охота и рыбалка. В последующем запреты на промыслы были урегулированы Соборным уложением 1694 г. В 1718 - 1719 гг. принимаются акты о борьбе с загрязнением городских водоемов и рек. В 1832 г. принимается Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, который предусматривал наказания за действия, наносящие ущерб как общественному благоустройству, так и природной среде.

Существенное значение в формировании экологического законодательства в России имеет факт отмены крепостного права, поскольку были созданы условия для роста промышленности. Последнее предполагало выработку правил эксплуатации природных ресурсов, вследствие чего был принят новый Лесной устав, в разделе которого «О лесах водоохранных» разъяснялось специальное значение лесов и обеспечивалась их охрана за счет казны. Были также созданы правовые основы водного законодательства, определены меры ответственности за использование собственником природных ресурсов в ущерб интересам общества. Устанавливалось наказание за нанесение вреда минеральным источникам и т.д.

В начальный период XX в. в целях обеспечения защиты растений и животного мира создаются  заповедники. Характерно и то, что  в этот период как среди населения, так и среди чиновников формируется понимание о важности не только мер по защите отдельных объектов природы, но и деятельности по восстановлению природных ресурсов. В период советской власти была сформирована целая система правовых и организационных мер по обеспечению экологической безопасности. Вместе с тем само промышленное производство и добыча полезных ископаемых не проходили экологический аудит, отсутствовала экологическая сертификация такой деятельности.

В действующем в  настоящее время ФЗ «Об охране окружающей среды» тустранен еще один важный пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2061-1 «Об охране окружающей природной среды» не было четкого определения понятия экологической безопасности. Под экологической безопасностью в новом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие экологическая безопасность, Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие «экологическая безопасность» оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды . «Отсутствует и основополагающий законодательный акт, каковым мог бы стать федеральный закон об экологической безопасности. Необходимость в принятии такого законодательного акта была осознана еще в середине 90-х годов. Были и практические наработки, в том числе в законотворческой деятельности. Так, в 1995 году Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят и направлен в Совет Федерации Федеральный закон «Об экологической безопасности». Однако по ряду причин он не был подписан и обнародован Президентом РФ. С тех пор работа над данным законодательным актом застопорилась. Между тем без такого федерального закона едва ли возможно добиться необходимой целостности, непротиворечивости и беспробельности правового регулирования этой чрезвычайно важной сферы общественных отношений .