Развитие экологического права

1.Экологическое  право до 1917 года

Подобно другим древним или средневековым  государствам, охрана природных ресурсов осуществлялась в основном через  защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов  государства. В «Русской правде» (1016 г.) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, в частности, был лес, или собственности князя. «Русской правдой» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т.е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 «Пространной правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, т.е. такое же наказание, как и за убийство холопа¹. Cогласно Соборному уложению 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также причислялась к краже имущества.

Особое  отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с XIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, служивших средством защиты от набегов  татар. «засека» - преграда из срубленных в наваленных деревьев. Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охраняли специальные сторожа.

Русское законодательство средних веков, предусматривало  довольно обширный набор санкций  за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, «бить ботогами нещадно» «батог» - палка, прут, трость, «бити кнутом без всякой пощады», отсечение кисти левой руки. При наказании принимался во внимание факт повторности нарушения. Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью ботогами, во второй раз - кнутом, а в третий раз - отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).

С XVII века охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в  ясачных местах лесов не секли  и не жгли и оттого бы зверь вдаль  не бежал и... ясачному сбору порухи и недоброму не было» «ясак» - натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока

. В XVII в. в России появилась потребность  в регулировании добычи объектов  животного мира как мере по  предотвращению их истощения. При этом регламентировались и способы добычи, и размеры добываемых видов, например рыб.

Так как  ловля бобров и выдр капканами  грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направлена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр» Российское законодательство Х-XX веков. Т. 1. С. 73..

В XVII веке, когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше  трети осенней численности соболей  прекращался их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни».

В том же XVII веке было введено ограничение права собственности на природные объекты и право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. № 1. С. 50-57.. В частности, Петр I издавал указы в которых запрещал уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными Российское законодательство Х-XX веков. Т. 5. С. 58.

.

Если  требования по природопользованию и  охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права  собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным. Надобность в таких нормах возникла в России в XVII в. По указу Михаила Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профилактики в Москве предписывалось, чтобы «...падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко, ...а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину, и собак мертвых, и кошек и ...ничего мертвого... нигде не метали...». В соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах и дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. возлагал обязанности «смотрения о чищении, о мощении улиц» на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей» .Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Изд-во МГУ, 1992. С. 13.

 В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе. Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982.С. 19-20.

В начале XX в. в России обсуждался вопрос о  создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных  правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или министерства просвещения.Голиченков А.К., Новицкая Т.Е., Чиркин С.В. Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользованием по советскому законодательству 1917-30 годов // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. № 3. С. 62..

В 1915-1916 гг. под руководством академика И.П. Бородина, пионера серьезной научной  природоохранной деятельности в  России, был разработан первый (неосуществленный) проект российского Закона об охране природы. Зеленый мир. 1997. № 6. С. 4.

.

2. Экологическое  право в советский период

Основные  особенности развития правового  регулирования природопользования и охраны природы в России в  советский период проявились в следующем.

Вплоть  до 70-х гг. в развитии законодательства рассматриваемой сферы доминирующим был природоресурсный подход. Это значит, что регулирование природопользования и охраны природы реализовывалось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х гг. был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.), декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.) и др.

Что касается отношений собственности на природные  ресурсы, то они находились в исключительной собственности государства. Декретом о земле, принятым II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.

Проблема  охраны природы от загрязнения оценивалась  в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это значило, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались главным образом интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно, отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.

Как таковое, кодификационное природоресурсное законодательство сложилось в основном в период с 1970 по 1982 г. Оно включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водное, лесное, горное отрасли права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Тем не менее в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.

Центральное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона об охране атмосферного воздуха, отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в нем отрывочно, в общем виде. Это объясняется в некоторой степени тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг., во время его разработки и принятия проблема охраны окружающей среды от загрязнения не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

В начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный  оборот богатых природных ресурсов страны на национальном уровне была уяснена необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» ВВС РСФСР. I960. № 40. Ст. 586.. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл, так как не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений.

Главным образом с принятием в 1980 г. Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха» в сферу правового регулирования  были включены отношения по охране окружающей среды от физических и биологических воздействий.

В системе  источников экологического права в  этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений  Правительства СССР и РСФСР, ведомственных  правил и инструкций. Тогда, не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота  об охране природы и лучшем использовании  природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» СП СССР. 1973. №2. Ст. 6..

Вместе  с требованиями развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело надобность обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

В дальнейшем, 1 декабря 1978г. было принято иное совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров  СССР - «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» СП СССР. 1979. № 2. Ст. 6.. Учитывая роль, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальных комплексных схем охраны природы.

Стремления  по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые  на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных  постановлений, не давали, все же, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, «остаточный» принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14..