Правовой режим особо охраняемых природных территорий

    Для В.В. Петрова такое понимание заповедования, разумеется, не было самоцелью, оно  служило обоснованию формирования в стране не перечня разрозненных особо охраняемых природных территорий, а взаимно логически связанной их системы - природно-заповедного фонда¹¹. Создание же природно-заповедного фонда ведет, по мнению ученого, к образованию единой системы управления природно-заповедными объектами и комплексами. Всякое управление может быть организовано лишь при наличии объекта управления, обладающего признаками единства¹². Именно отсутствие такого единства и при образовании особо охраняемых природных территорий, и при управлении ими вызывало критику автора. Причем в качестве одной из причин сложившейся ситуации им называлось отсутствие единства в понимании концепции заповедования как основы создания системы особо охраняемых природных территорий. 
 
 
 

    § 1.2 Современное правовое регулирование  особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации 

    Законодательные основы для особо охраняемых природных  территорий были заложены в середине 1990-х гг., когда был принят Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»¹³. Но с этого времени изменилось практически все законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды, утверждены новые Земельный, Водный и Лесной кодексы РФ. Это существенным образом изменило правовой режим природных объектов, входящих в состав любой особо охраняемой природной территории, но на режиме самих особо охраняемых природных территорий, установленном Федеральным законом N 33-ФЗ, это никак не отразилось. За годы его реализации замечены также и неточности в самом Законе, затрудняющие его реализацию. Так, например, одно наименование имеют и сами территории, и юридические лица, этими территориями ведающие, - заповедники, национальные парки.

    Таким образом, с одной стороны, есть основания  для пересмотра целого ряда положений законодательства об особо охраняемых природных территориях, по крайней мере в целях соотнесения его с вновь принятым природоресурсным законодательством. С другой стороны, есть основания опасаться, что при сложившемся отношении к особо охраняемым природным территориям преобразования в законодательстве могут произойти с существенными потерями для их режима.

    Неясности в определении концепций образования  особо охраняемых природных территорий приводят, на наш взгляд, к тем негативным последствиям, исходя из которых сам смысл режима особо охраняемой природной территории как природоохранной территории оказался размытым. Так, особо охраняемыми природными территориями в ФЗ от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹⁴ названы территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Хотя, как известно, традиционное природопользование - это вид хозяйственной деятельности. Сложно, по нашему мнению, назвать в чистом виде территорией природоохранного назначения лечебно-оздоровительные местности и курорты. Перечисленные территории и включенные в них природные объекты, безусловно, заслуживают особой охраны со стороны законодательства и государства. Но, как представляется, само назначение этих объектов и особенности их охраны и использования заслуживают особого подхода, вплоть до выделения их в особый вид охраняемых территорий.

    Из  преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» следует, что особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Такие территории изымаются решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для них установлен режим особой охраны.

    Активность  образования конкретных природных  территорий на разном уровне, которая  была замечена еще недавно, не была основана на каком-то общем подходе  к этому процессу. Федеральные  органы власти, органы государственной  власти субъектов РФ, органы местного самоуправления исходили при образовании особо охраняемых природных территорий, как правило, из ценности конкретных природных объектов. Насколько эти особо охраняемые природные территории были соотносимы с уже имеющимися, не всегда принималось во внимание. Тем не менее как в подходах к заповеданию, так и в законодательстве об особо охраняемых природных территориях находит отражение мнение о важности системного подхода к образованию особо охраняемых природных территорий. Как правило, такой подход имеется в виду в связи с соотнесением каждой особо охраняемой природной территории с иными и представлением их как общего природно-заповедного фонда; включением системы особо охраняемых природных территорий в общую систему мероприятий в области охраны окружающей среды; установлением общих подходов к управлению территориями; установлением сходных режимов охраны в отношении природных объектов, включаемых в границы особо охраняемых природных территорий. Помимо перечисленных идей для системного подхода в деле образования особо охраняемых природных территорий определяющее значение имеют представления о назначении природно-заповедного фонда.

    Среди правовых проблем действующих особо охраняемых природных территорий особо можно выделить отсутствие установленных границ и категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Поскольку границы составляют основу индивидуализации такого объекта, как особо охраняемых природных территорий, то при их отсутствии действительно появляется проблема наличия объекта охраны и управления. При этом возникает вопрос о том, устанавливать ли границы особо охраняемых природных территорий как земельного участка или же охраняемая территория заслуживает иного подхода к ее определению как объекта правовых отношений. В целом, несмотря на то что особо охраняемые природные территории нередко образуются в виде одного и нескольких земельных участков, считаем, что для особо охраняемых природных территорий в большей степени подходит такая категория, как «территория с особым режимом использования или зона». Выделение площадей для особо охраняемых природных территорий, а также использование земель в границах особо охраняемых природных территорий разными пользователями, как мы понимаем, с правовой конструкцией земельного участка не согласуются. Но изменение категории земель для образованных особо охраняемых природных территорий в любом случае является существенным и обязательным моментом.

    Не  меньше проблем в настоящее время  возникает в связи с отсутствием  стабильной единой системы управления особо охраняемых природных территорий. В отсутствие единого федерального управления вопросы управления особо охраняемых природных территорий активно решаются сейчас субъектами РФ. Несмотря на то что региональная система особо охраняемых природных территорий при этом получает дополнительный стимул к развитию, общая ситуация интеграции управления особо охраняемых природных территорий не способствует.

    Таким образом, можно сказать, что как  раньше, так и теперь важность системного подхода к формированию особо охраняемых природных территорий в России если и осознается, то отражение этого в законодательстве и практике организации особо охраняемых природных территорий только формируется. Для развития этого процесса, видимо, необходимо продолжить работу в области исследования концепций, которые могут стать обоснованием особо охраняемых природных территорий. Это может оказать влияние и на идеологические процессы в обществе, и на организацию законодательного регулирования и управления в этой области. В целом можно согласиться с тем, что идеи устойчивого развития и сохранения биоразнообразия могут составить основу формирования системы особо охраняемых природных территорий в нашей стране. Но при этом отказ от иных видов назначения особо охраняемых природных территорий, таких, как национальные парки или заказники, видимо, невозможен и нецелесообразен, тем более что любой установленный режим особо охраняемых природных территорий по определению не может не способствовать общему природоохранному делу. Образование из существующих и новых особо охраняемых природных территорий особой системы или природно-заповедного фонда не может быть реализовано без единого скоординированного государственного управления территориями по всей стране.

    Система особо охраняемых природных территорий в России находится в постоянном развитии. В 2006 г. в природно-заповедный фонд России входило 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,7 млн. га, 35 национальных парков общей площадью 6,947 млн. га, 69 государственных природных заказников федерального значения (общая площадь 12775 тыс. га), 28 памятников природы федерального значения (общей площадью 28,9 тыс. га). В соответствии с Указом Президента РФ от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»¹⁵ предусматривается расширение площадей государственных природных заповедников и национальных природных парков до 3% площади Российской Федерации.

    Регулируется  режим особо охраняемых природных  территорий Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях» и «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Земельным кодексом РФ, другими нормативными правовыми актами.

    Особо охраняемые природные территории занимают 9,76% от общей площади Республики Бурятия и представляют совокупность всех категорий охраняемых природных территорий. На 1 января 2006 года функционируют 3 заповедника: Баргузинский (374,6 тыс. га), Байкальский (165,7 тыс. га), Джергинский (238,1 тыс. га); 2 национальных парка: Забайкальский (269,1 тыс. га), Тункинский (1183,6 тыс. га). Из существующих 3 заповедников Баргузинский и Байкальский являются биосферными. Имеются 3 государственных природных заказника федерального значения - Алтачейский, Кабанский, Фролихинский общей площадью 181,3 тыс. га и 13 заказников регионального значения общей площадью 676,8 тыс. га.

    Одними  из основных восполняемых природных  ресурсов являются лесные ресурсы. Общая  площадь лесного фонда Республики Бурятия составляет 27,2 млн. га, из них  покрытая лесом - 20,3 млн. га. Общий запас древесины составляет 2244 млн. куб. м. Обилие прибайкальской флоры - основа для традиционной восточной медицины.

    Однако  задачи, которые ставятся перед особо  охраняемыми природными территориями, на современном этапе не вполне решаются. Как констатирует Правительство РФ, научные отделы заповедников и национальных парков испытывают острый недостаток современных технических средств, научных приборов, компьютерного оборудования, что негативно отражается на результатах их работы. Практически не функционируют станции фонового мониторинга, не выполняются международные обязательства по его комплексному осуществлению в биосферных заповедниках, входящих в международную сеть биосферных резерватов ЮНЕСКО¹⁶.

    По  оценкам специалистов, в заповедных территориях сложилось парадоксальное и одновременно критическое положение. С одной стороны, число заповедников и национальных парков возросло с 1990 г. более чем в 1,5 раза, а их площадь - в 2 раза. В то же время, по данным официальной отчетности этих организаций, фактические затраты на их содержание в расчете на сопоставимые цены сократились за тот же период по самым осторожным оценкам минимум в 2,5 - 3 раза. Таким образом, расходы на 1 га охраняемой территории уменьшились в 5 - 6 раз¹⁷.

    Недостаток  финансовых средств не позволяет оснастить инспекторские службы государственных природных заповедников и национальных парков современными средствами связи, приборами наблюдения, качественным табельным оружием, форменным обмундированием, организовать на постоянной основе единую федеральную систему повышения квалификации государственных инспекторов.

    Ограничение объемов централизованных капитальных  вложений приводит к старению зданий научных стационаров, кордонов, инженерных коммуникаций и других объектов инфраструктуры. В автономных поселках и на центральных  усадьбах государственных природных  заповедников и национальных парков, особенно тех, которые находятся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сложились крайне тяжелые жилищные условия. Дефицит финансовых средств негативно отражается на доставке грузов и людей на отдаленные кордоны и в научные стационары, что отрицательно сказывается на состоянии охраны и уровне научных исследований в северных и таежных заповедниках и национальных парках России. Серьезной проблемой для государственных природных заповедников и национальных парков являются лесные пожары, борьба с которыми требует значительных финансовых затрат.

    Дальнейшее  развитие сети государственных природных  заповедников и национальных парков требует скоординированных действий со стороны федеральных органов  исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Глава 2. ВИДЫ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ

    ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ 

    § 2.1 Классификация видов особо охраняемых природных территорий 

    На  основе анализа действующего законодательства можно выделить три категории особо охраняемых территорий: экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия и чрезвычайной ситуации); разного рода санитарные и защитные зоны (санитарно-защитные зоны, создаваемые между предприятиями и жилыми домами; водоохранные зоны (полосы) рек, озер и водохранилищ; округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; запретные полосы лесов по берегам водных объектов и др.); и особо охраняемые природные территории в собственном смысле. Каждая из названных категорий имеет свой правовой режим, определяемый с учетом целей, для которых соответствующие территории объявляются особо охраняемыми.

    Остановимся на вопросе о заповедниках, национальных парках, заказниках и иных особо охраняемых природных территориях, и о видах животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, как объектах, имеющих особый режим использования и охраны.