Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения

Понятие и виды юридической ответственности за земельные правонарушения
§ 14.1. Понятие юридической ответственности за нарушение земельного законодательства
Обеспечение правомерного, юридически корректного поведения субъектов земельных правоотношений является важнейшей задачей земельного права. Ее реализация требует оптимального соотношения в правовом регулировании позитивного и негативного стимулирования.
Оптимальность достигается, прежде всего, наличием в правовой системе необходимого набора норм позитивного стимулирования и обязательным подкреплением их системой норм об ответственности, в чем проявляется функциональное взаимодействие двух правовых методов — убеждения и принуждения. В соответствии со статей 122 Закона РК "О земле", определяющей общие основы правоотношений ответственности в земельной сфере, физические и юридические лица, государственные органы и их должностные лица, виновные в нарушении земельного законодательства, несут юридическую ответственность в порядке, установленном законодательными актами Республики Казахстан.
Юридическая ответственность, пронизывая всю систему правового регулирования, призвана обеспечивать принудительное исполнение практически всех нормативных предписаний и запретов. Но следует иметь в виду, что юридическая ответственность выступает крайним средством в цепочке правового упорядочения и вступает в действие лишь в случаях отклоняющегося поведения субъектов земельных правоотношений.
Юридическая ответственность представляет собой одну из разновидностей мер государственного принуждения, наступает за совершение правонарушения и состоит в обременении правонарушителя обязанностью претерпевать неблагоприятные последствия личного и имущественного характера.
Юридическая ответственность всегда связана только с правонарушением, является специфической, особой реакцией на правонарушение, при этом характеризуется тремя обязательными признаками: государственным принуждением; осуждением правонарушения и его субъектов; наличием неблагоприятных последствий для правонарушителя. Важно отметить, что главным, определяющим и принципиально отличающим юридическую ответственность от иных мер принуждения признаком является наступление для правонарушителя неблагоприятных юридических последствий.304                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Большинство юристов под отрицательными последствиями подразумевают не любые меры государственного принуждения, а только те, которые предусматривают новую, дополнительную обязанность или же лишение права. Поэтому принуждение, реализуемое в плоскости юридической ответственности, всегда влечет дополнительные обременения, обязанности, лишения материального, морального, личностного характера. В этом смысле принуждение правонарушителей к претерпеванию лишений, ограничений — как дополнительная обязанность к ранее существующей — является исключительной прерогативой юридической ответственности110.
Государство, применяя юридическую ответственность за земельные правонарушения, преследует несколько целей: стимулирование соблюдения под страхом наказания земельно-правовых норм, пресечение совершаемого земельного правонарушения, адекватная государственная правовая оценка личности правонарушителя и самого правонарушения, степени вредности и опасности его последствий Итогом же применения юридической ответственности является: восстановление нарушенных общественных земельных отношений, включая принудительное исполнение субъектом предусмотренных законом обязанностей; материальная и моральная компенсация за посягательства на охраняемые отношения; возложение на виновного дополнительных обременении и обязанностей; воздействие на личность и правовой статус нарушителя путем лишения, ограничения его определенных прав; коррекция поведения субъектов земельных отношений, направление в необходимое правовое русло; предупреждение совершения новых правонарушений; обеспечение тем самым стабильности и упорядоченности в охраняемой сфере земельных отношений.
В самом широком смысле система юридической ответственности направлена на выполнение охранительной функции, суть которой заключается в защите существующего земельного строя и вытеснении из сферы земельных отношений негативных явлений и процессов. Одновременно она призвана содействовать возникновению, развитию и закреплению, во взаимодействии с другими регулирующими средствами, новых позитивных тенденций, порядков и правил в земельных отношениях.
Цели, специфика среды и условий проявления регулятивного воздействия " эидической ответственности предопределяют соответственно колт-                                                                                                                                           Содержание и сущность функций юридической ответствен-
§ 14.1. Понятие юридической ответственности за                                                                                                                                                                                                                          305
нарушение земельного законодательства
Юридическая ответственность характеризуется одновременным наличием в ней превентивной (предупредительно-воспитательной)' репрессивной (карательной); компенсационной (восстановительной), а также сигнализационной функций. Следует иметь в виду, что не все виды ответственности, взятые в отдельности, могут обладать полным набором вышеуказанных функций. Та или иная функция может отсутствовать. При наличии же их соотношение в разных видах ответственности имеет существенное различие. В нормах гражданско-правовой ответственности за земельное правонарушение, например, доминирует компенсационная функция.
В уголовной, административной ответственности превалирует нака-зательно-карательная функция. Универсальной представляется превентивная функция. Причем она реализуется (во всяком случае имеет равную потенциальную возможность для своей реализации) в одинаковой мере через все виды ответственности. Другие функции по отношению к превентивной имеют подчиненный (служебный) характер и в конечном итоге направлены на ее осуществление. Изложенное говорит о взаимосвязанности всех функций.
Существует определенное "разделение труда" между видами юридической ответственности, согласно которому каждый из них имеет свою сферу действия. И от того, как охватывается соответствующая сфера конкретным видом ответственности и достигается необходимая степень реализации его функции, зависит результативность всей системы юридической ответственности. При этом количество и пропорции подлежащих реализации функции юридической ответственности каждый раз дифференцируются в зависимости от характера и последствий, а также от субъектов земельного правонарушения.
Разделение функций между видами юридической ответственности прослеживается также и в следующих правилах. Уголовная и административная ответственность за земельное правонарушение наступает в отношении виновных граждан и должностных лиц. В ряде случаев к административной ответственности привлекаются также и юридические лица. Такая законодательная практика существует во многих странах, в частности в Российской Федерации. При этом эти два вида ответственности, специфику и сходство которых определяет карательная функция в силу совпадения их регулятивных характеристик, применяются исключительно на альтернативной основе. За одно и то же правонарушение виновный субъект не может привлекаться одновременно и к уголовной, и к административной ответственности. Будучи основными видами ответственности, реализующими карательную функцию, они тесно взаимодействуют. Разграничение сферы их применения проводится по объективному критерию — степени общественной опасности правонарушения.[        306                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Глава 14. Понятие и виды юридической ________     ответственности за земельные правонарушения
Там, где на основе этого критерия определяется предельно нижняя точка действия уголовной ответственности, начинается сфера применения административной ответственности (лишь в рамках трудовых правоотношений подключается также и дисциплинарная ответственность). И наоборот, как только административная ответственность становится бессильной к адекватной оценке правонарушения, из-за повышения степени его общественной опасности, должна проявлять себя уголовная ответственность.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения не ■" означает какого-либо самостоятельного вида социальной, ретроспективно-правовой ответственности. Здесь речь можно вести только как о комплексе норм, устанавливающих уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную и иную правовую ответственность за земельные правонарушения. Эти нормы объединяет единство объекта их воздействия — сфера земельных отношений.
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой упорядоченную в определенную систему нормативно-правовую общность — правовой институт отрасли земельного права, включающий нормы административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной, а также земельно-правовой ответственности за противоправные деяния в сфере земельных отношений. Указанной нормативной общности, условиям и сфере ее применения свойственен ряд особенностей, которые в обобщенном виде заключаются в следующем.
1. Нарушения, за которые применяется рассматриваемый блок правовой ответственности, всегда связаны с землей, воздействуют на ее функциональные характеристики или качественные параметры. 2. Формы противоправного воздействия на землю весьма различны; например, непосредственное (самовольное занятие земельного участка) и опосредованное (загрязнение водоема, приведшее к причинению ущерба земле). 3. Наряду с традиционными видами юридической ответственности применяются специальные меры юридического воздействия — земельно-правовые санкции, регулятивная сущность которых весьма схожа, либо полностью совпадает с мерами юридической ответственности. 4. Земельно-правовое нарушение и применение к виновному мер юридической ответственности, как правило, не влечет прекращения права собственности на земельный участок, права землепользования виновного лица. Применение санкций указанного порядка является исключительной мерой. Действует принцип: никто не может быть лишен права собственности на земельный участок и иных вещных прав на землю, иначе как по основаниям, определенным Законом "О земле" и другими законодательными актами. 5. Значительное число земельных правонарушений одновременно являются экологическими, водными, лесными правона-
§ 14.1. Понятие юридической ответственности за                                                                                                                                                                                                                            307
нарушение земельного законодательства
рушениями. 6. Санкции за земельные правонарушения содержатся, как правило, не в самих земельно-правовых актах, а в нормах других отраслей: уголовной, административной, гражданско-правовой и т.д. 7. Во всех видах юридической ответственности за земельные правонарушения преобладают санкции имущественного характера.
Юридическая ответственность, применяемая в сфере земельных отношений, эффективна только в комплексе с другими формами и мерами социального, правового регулирования.
Деятельность по упорядочению земельных отношений складывается как бы из трех функционально-целевых компонентов: организационно-превентивный; компенсационно-восстановительный; юридическая ответственность.
Организационно-превентивная деятельность направлена на всеобъемлющее регламентирование правомерной деятельности субъектов земельных правоотношений, создание необходимых условий и стимулов для осуществления ими всего комплекса земельных прав и обязанностей. Здесь важнейшей мерой представляется адекватное, нормативно-правовое отражение потребностей, требующее, во-первых, непрерывной коррекции правовых установлений, дозволений и запретов, в соответствии с изменяющимися приоритетами и задачами практики земельных отношений; во-вторых, наличия и устойчивого структурно-функционального обеспечения правореализации и правоприменения.
Компенсационно-восстановительный компонент включает совокупность различных мер, применяемых к случаям правомерного, санкционированного негативного воздействия на земельные ресурсы. Сюда, в частности, относятся: обязательное снятие, перенесение и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель, рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств после завершения работ, связанных с нарушением земель; возмещение потерь лесохозяйственного производства при изъятии лесных земель для нелесохозяйственных нужд; возмещение потерь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд; освоение равноценной земельной площади и вовлечение ее в соответствующий хозяйственный оборот взамен исключенного из оборота земельного участка.
Юридическая ответственность вступает в действие в тех случаях, когда не срабатывают или оказываются недостаточными организационно-предупредительные, восстановительные меры и в результате чего совершаются правонарушения. Охранительные отношения юридической ответственности по фактам земельных правонарушений возникают не только по материалам природоохранительных, землеохранных и правоохранительных органов, но и по заявлениям граждан, требованиям и искам общественных объединений, учреждений и предприятий.308                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Закон "О земле" содержит общую норму, любое нарушение которой должно привести в движение механизм юридической ответственности: осуществление субъектами земельных отношений принадлежащих им прав не должно наносить вреда земле как природному объекту, окружающей природной среде, а также правам и правомерным интересам других лиц (статья 5 Закона "О земле"). Однако привлечение к ответственности лица, нарушившего указанную норму, возможно лишь в том случае, если закон содержит меру государственного принуждения (санкцию) в отношении конкретных видов правовых отклонений и нарушений.
Санкции юридической ответственности определяют меры и пределы ответственности за совершенное нарушение, несоблюдение или ненадлежащее соблюдение правовых требований. Иначе говоря, санкции выражают параметры неблагоприятных последствий в отношении субъекта правонарушения.
Будучи средством (способом) реализации функций юридической ответственности, санкции подразделяются на: карательные (конфискация земельного участка; административный арест; лишение свободы; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью); правовосстановительные (восстановление нарушенных вещных прав на землю, возврат самовольно захваченного земельного участка; отмена неправового административного земельного акта); правоограничительные (ограничение, приостановление права землепользования); компенсационная (возмещение вреда).
Прежде всего и в значительной степени именно характер санкций юридической ответственности выражает особенности и определяет назначение административного, уголовного, гражданско-правового, земельно-правового и других видов ответственности, призванных реагировать на земельные правонарушения.
§ 14.2. Административно-правовая ответственность за земельные правонарушения
Среди всех видов юридической ответственности административная ответственность является наиболее разработанной и преобладающей в нормативно-правовом массиве об ответственности за земельные правонарушения.
Основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения, содержащего необходимые признаки состава противоправного деяния в сфере земельных отношений
Административным правонарушением в области охраны и использования земель, исходя из смысла статьи 28 КоАП РК, следует считать
§ 14.2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                  309
за земельные правонарушения
противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, или противоправное действие либо бездействие юридического лица, посягающее на охраняемый законом земельный правопорядок, права и законные интересы субъектов земельных отношений, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Административная ответственность применяется за нарушения земельного законодательства и причинение вреда земельным ресурсам, либо создание реальной угрозы его причинения, если эти правонарушения по своему характеру, степени общественной опасности не требуют в соответствии с законодательством уголовного преследования.
Разграничение составов преступлений и административных проступков проводится исходя из степени общественной опасности противоправного деяния, определяемой по объективным и субъективным признакам: наличие и размер ущерба (вреда); неоднократность, повторность деяния; форма вины.
Традиционно большинство административных земельных проступков законодателем относится к так называемым формальным составам, и угроза причинения или наличие вреда не рассматривается в качестве обязательного условия наступления ответственности.
Достаточным основанием для приведения в действие механизма административно-правовой ответственности является сам факт совершения противоправного деяния — игнорирование административно-правового предписания, нарушение административно-правового запрета и т.д. Практически все составы земельных правонарушений, содержащиеся в КоАП РК, по своей конструкции относятся к формальным составам, то есть в перечень их необходимых признаков не включены общественно опасные, вредные последствия деяния. Согласно конструкции абсолютного большинства составов административных проступков уже само противоправное деяние представляет общественную опасность, поэтому противоправное деяние и его опасность получают соответствующую правовую оценку, а лица, совершившие его, подвергаются юридическому воздействию. Например, юридически значимыми, влекущими административную ответственность деяниями являются: нарушение экологических требований по охране земель; невыполнение предписаний и требований по охране земель и землепользованию; отказ от предоставления или искажение информации о состоянии земель и использовании земельных ресурсов; несообщение о'производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ; нарушение права собственности на землю; использование земель не по целевому назначению; невыполнение требований природоохранного режима использования земель; самовольное занятие земельных участков или несвоевременный возврат временно занимаемых земель и т.д. (статьи 113, 118, 240, 242, 253, 254,-257, 258 КоАП РК).310                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической _________   ответственности за земельные правонарушения
В отличие от вышеизложенного, уголовная ответственность наступает, как правило, за земельные правонарушения с материальными соста-. вами, охватывающими как само деяние, так и его последствия. Здесь при конструировании составов законодатель прежде всего исходит из факта ущерба или угрозы его реального причинения, характера и масштабов неблагоприятных последствий: отравление земельных ресурсов, а также совершение иных действий, вызвавших или способных вызвать экологическую катастрофу (статья 161 УК РК); причинение существенного вреда правам и законным интересам (статья 186 УК РК); причинение значительного (статья 187 УК РК) и крупного (статья 188 УК РК) ущерба; существенное загрязнение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, ухудшение природных свойств земли (статья 285 УК РК) и т.д.
Одни и те же или же смежные противоправные деяния могут быть разграничены на уголовные и административные по признаку повтор-ности. В этих случаях повторность противоправного деяния в течение определенного законодательством срока является основанием для отнесения его к разряду уголовного деяния
Форма вины также может учитываться при разграничении административных проступков и уголовных деяний в сфере земельных отношений.
Умышленный характер деяния свидетельствует о большей степени его опасности и нередко в законодательной практике именно это обусловливает необходимость криминализации деяний. В отдельных случаях при прочих равных условиях возможно учитывать, по крайней мере, теоретически это не исключается, в качестве разграничивающего критерия административного проступка от уголовного деяния статус правонарушителя, его должностное положение, функциональные обязанности.
В прежнем законодательстве об административных правонарушениях субъектами административной ответственности могли быть признаны только граждане и должностные лица, виновные в совершении административного земельного проступка (КоАП КазССР). Теперь, в результате принятия нового КоАП РК, перечень субъектов административной ответственности пополнился юридическими лицами. В соответствии со статьей 31 КоАП РК к административной ответственности наряду с физическими лицами привлекаются и юридические лица. Указанное новшество в административном законодательстве является принципиальным, поскольку вносит серьезные изменения в сущность, содержание и пределы действия административной ответственности.
В природоохранной и землеохранной деятельности целого ряда зарубежных стран уже достаточно давно и широко практикуется привлечение к административной ответственности юридических лиц. В истории советского законодательства также были известны случаи,
§ 14.2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                311
за земельные правонарушения
когда юридические лица признавались субъектами административной ответственности111.
В условиях рынка подобный подход введен в законодательную практику ряда стран СНГ, включая Россию, что представляется вполне обоснованным в силу функционально-целевых характеристик и преимуществ административной ответственности.
Закон выдвигает целый ряд правовых принципов и требований для признания физических и юридических лиц субъектами административной ответственности за земельные правонарушения. Они выражены в ряде положений административного законодательства.
Физическое лицо должно быть вменяемым и достигшим ко времени совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое ко времени совершения административного проступка находилось в состоянии невменяемости или не достигшее установленного возраста (статьи 31—33 КоАП РК). Исключает ответственность также отсутствие вины. Закон без каких-либо оговорок придерживается принципа вины. Физическое лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, то есть административная ответственность за невиновное причинение физическим лицом вреда, не допускается (п. 1 статьи 13 КоАП РК). Должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей. При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, подлежит ответственности на общих основаниях (статья 34 КоАП РК).
Юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение в случаях, прямо предусмотренных законом.
Структурные подразделения юридического лица, являющиеся самостоятельными налогоплательщиками и совершившие административные правонарушения в области налогообложения, несут административную ответственность как юридические лица (статья 36 КоАП РК).
Если в нормах КоАП РК не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении того и другого лица, за исключением случаев, когда по смыслу данных норм они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
Иностранцы, иностранные юридические лица и лица без гражданства, совершившие на территории Республики Казахстан администра-312                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
тивные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях (статьи 36, 37 КоАП РК).
Вопрос об административной ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Республики Казахстан дипломатическими представителями иностранных государств и иными иностранцами, которые пользуются иммунитетом, разрешается в соответствии с нормами международного права (статья 37 КоАП РК).
При рассмотрении вопросов о субъектах административной ответственности за земельные правонарушения очень важно освоить еще одно положение нового административного законодательства. Наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (п. 2 статьи 28 КоАП РК). Указанная норма направлена на обеспечение принципа неотвратимости наказания всех виновных лиц и полной реализации функций юридической ответственности в соответствующих административных, охранительных отношениях.
В действующем законодательстве в ряде случаев статус субъекта является квалифицирующим признаком, основанием для дифференциации санкции. Поэтому одни и те же деяния влекут различные уровни административного наказания. При этом наиболее высокие, предельные размеры административных санкций установлены в отношении юридических лиц. Как правило, повышенная ответственность предусмотрена законом и по отношению к должностным лицам.
Так, например, если правонарушения связаны с несоблюдением установленных правил землепользования или охраны земель, в отношении должностных лиц по сравнению с гражданами устанавливается более строгая санкция.
Прежде административное законодательство РК, в отличие от уголовного, не содержало определения должностного лица. КоАП РК восполнил этот пробел (примечание статьи 34). Исходя из законодательного определения, должностным лицом в сфере земельных отношений следует считать не любое лицо, занимающее должность в органе государственного управления, учреждении, организации или предприятии, а только лицо, которому в установленном порядке и на законных основаниях возложены функции представителя власти либо выполняющий руководящие, организационные, распределительные, контрольно-надзорные или административно-хозяйственные функции либо обязанности, связанные с охраной и рациональным использованием земель.
Административная ответственность в сфере земельных отношений обладает следующими общепризнанными преимуществами: отно-
§ 14.2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                 313
за земельные правонарушения
сительно несложная процедура применения; возможность оперативного реагирования на административный проступок; достаточно чувствительный заряд карательно-компенсационной функции; возможность пресечения правонарушения, не дожидаясь вредных последствий противоправного деяния; повышенный предупредительно-профилактический эффект, ввиду возможности реализации принципа неотвратимости наказания "по горячим следам" правонарушения, относительно короткий промежуток во времени между проступком и реальным наказанием; коррекция отклоняющегося поведения с наименьшими потерями и лишениями для виновного лица; вневедомственность административного взыскания.
Административная ответственность наступает только в отношении тех противоправных деяний, которые сформулированы в законе в виде конкретных составов земельных административных проступков.
Законодательство страны об административных правонарушениях состоит из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Иные законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению только после их включения в Кодекс об административных правонарушениях (статья 1 КоАП РК). Применение административно-правовой ответственности за земельные правонарушения основывается на системе принципов, прямо закрепленной в КоАП РК: законность (статья 9); исключительность компетенции суда (статья 10); равенство граждан перед законом (статья 11); презумпция невиновности (статья 12); принцип вины (статья 13); недопустимость повторного привлечения к административной ответственности (статья 14); неприкосновенность личности (статья 16); неприкосновенность собственности (статья 19) и другие общеправовые, межотраслевые принципы (статьи 15, 17, 18, 20—27).
Степень административно-правового воздействия на земельные правонарушения по сравнению с прежним законодательством еще более усилилась. Об этом свидетельствуют увеличение количества зем-леохранных статей и составов земельных административных проступков, содержащихся в КоАП РК.
Перечень составов административных проступков в сфере земельных отношений с указанием санкций содержится главным образом в двух главах КоАП РК: административные правонарушения, посягающие на собственность (глава 13); административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов (глава 19). В указанных главах КоАП РК имеются 14 сугубо "земельных" статей: 118 — нарушение права на землю; 119 — самовольное занятие земельных участков или несвоевременный возврат временно занимаемых земель; 120 — нарушение установленного порядка утверждения землеустроительной документации; 121 п.1 — уничтожение межевых границ земельных участков; 134 — незаконное проникно-314                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
вение на чужой земельный участок; 250 — порча земли; 251 — нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения; 252 — невыполнение требований природоохранного режима использования земель; 253 — использование земель не по целевому назначению; 254 — нарушение сроков возврата временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; 255 — проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка; 256 — нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков; 257 — сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства; 258 — искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель.
В них содержится описание признаков более 50 составов земельных административных правонарушений. Лишь одна статья 250 КоАП РК (порча земли) позволяет сконструировать около 10 составов земельных правонарушений: уничтожение плодородного слоя почвы (умышленное, неосторожное); самовольное снятие плодородного слоя почвы с целью продажи или передачи ее другим лицам (умышленное); отравление земли (умышленное, неострожное); загрязнение земли химическими, биологическими, радиоактивными и иными опасными веществами; заражение земли бактериально-паразитическими или характерными вредными организмами (умышленное, неосторожное).
Кроме того, к земельным правонарушениям могут быть применены также и такие генерализованные нормы, содержащиеся, например, в статьях 240, 241, 242 КоАП РК (нарушение экологических требований по охране окружающей среды; невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользованию), если характер и последствия деяний не предусмотрены либо не охватываются конструкциями специальных земельных составов правонарушений.
Отдельные специальные составы административных правонарушений, связанные с землей и содержащие при этом признаки земельных правонарушений, находятся в главах 13, 20 КоАП РК. Из перечня правонарушений этих глав определенную земельно-правовую направленность имеют, например, такие деяния, как: проезд по посевам или насаждениям; потрава посевов; порча или уничтожение урожая сельскохозяйственных культур; повреждение насаждений; нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растейий и сорняками; нарушение правил по борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками (статьи 131,132, 307, 309 КоАП РК).
Исходя из особенностей диспозиции составов административных земельных правонарушений, последние можно подразделить на следующие группы.
1. Нарушения, посягающие на имущественные права и интересы соб-
§ 14-2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                  315
за земельные правонарушения
ственников и землепользователей: самовольное занятие земельных участков (статья 119), нарушение сроков возврата временно занимаемых земель (статья 119) или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению (статья 254 КоАП РК); самовольное занятие и обмен земельных участков и совершение иных сделок, посягающих на право собственности на землю (статья 254 КоАП РК); проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка (статья 255 КоАП РК).
2.                  Нарушения в сфере управления земельным фондом: сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства (статья 257 КоАП РК); искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель (статья 258 КоАП РК); нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельного участка (статья 256 КоАП РК) и др.
3.                     Нарушения правил использования земель: использование земель не по целевому назначению (статья 253 КоАП РК); нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения (статья 251 КоАП РК); непринятие мер по борьбе с сорняками, вредителями и болезнями растений (статьи 307, 309 КоАП РК).
, 4. Нарушения, имеющие экологическую направленность: порча сельскохозяйственных и других земель (статья 250 КоАП РК); невыполнение требований природоохранного режима использования земель (статья 259 КоАП РК); размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию объектов и иные нарушения экологических требований, отрицательно влияющие на состояние земель (статья 240 КоАП РК).
5. Нарушения установленных требований к осуществлению производственно-хозяйственной деятельности на земле: самовольное возведение хозяйственных и бытовых строений; отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и т.д.
Некоторые правонарушения, в зависимости от субъекта правонарушения, направленности его умысла и других их особенностей, могут быть отнесены к разным или одновременно к нескольким группам противоправных деяний. Например, уничтожение межевых знаков границ земельных участков и землепользовании (статья 121 КоАП РК) можно рассматривать одновременно как посягательство на имущественные права и интересы собственников и землепользователей и на установленный порядок управления земельным фондом, либо только на одно из них.
Административное законодательство содержит также общие составы административных правонарушений, такие как: нарушение экологических требований по охране окружающей среды; невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользования (статья 240 КоАП РК); несообщение о производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ (статьи 241, 242, 245 и другие КоАП РК). Как было выше отмечено, их применение к316                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
некоторым земельным правонарушениям возможно в случаях: если земельные правонарушения не предусмотрены или не охватываются конструкциями специальных составов; возникла конкуренция между специальными составами правонарушений в отношении конкретного земельно-правового проступка; противоправное деяние одновременно посягает на два и более объекта охраны. Последний случай является достаточно характерным для сферы экологических и природоресурсо-вых отношений. Так, например, в законодательстве перечисляются следующие виды лесонарушений: нарушение сроков возврата временно занимаемых участков лесного фонда; повреждение и загрязнение леса отходами, химическими веществами и иное нанесение ущерба землям лесного фонда (статья 75 Лесного кодекса РК, статьи 286, 289, 231 КоАП РК). Эти деяния одновременно являются и земельными нарушениями: несвоевременный возврат соответствующего земельного участка, повреждение и загрязнение участка земли, на котором произрастает лесной массив.
Водный кодекс РК (статья 120) предусматривает ответственность за самовольное бурение скважин и строительство водозаборов подземных вод, нарушение водоохранного режима на водосборах, вызывающих водную эрозию почв, также одновременно являющихся земельными правонарушениями.
За совершение административного правонарушения к физическим и юридическим лицам применяется административное взыскание, являющееся мерой государственного принуждения (санкцией) и заключающееся в предусмотренном Законом лишении прав и свобод лица, совершившего такое правонарушение.
Санкция, будучи мерой наказания лиц, совершивших административное правонарушение, направлена на реализацию воспитательной, предупредительной и карательной функций юридической ответственности.
В соответствии со статьей 44 КоАП РК административное взыскание применяется в целях восстановления социальной справедливости и воспитания лица, совершившего правонарушение, в духе соблюдения требований законодательства и уважения правопорядка, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. За совершение административных проступков действующим законодательством предусмотрена возможность применения следующих видов взысканий:
1)                  предупреждение;
2)                 административный штраф;
3)                     возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
4)           конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, доходов,
§ 14.2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                 317
за земельные правонарушения
денег и ценных бумаг, полученных вследствие совершения административного правонарушения;
5)                лишение специального права;
6)             лишение лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий;
7)                  приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя;
8)                    принудительный снос самовольно возводимого или возведенного строения;
9)                 административный арест;
10)              административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранца или лица без гражданства.
К юридическим лицам за совершение административных правонарушений могут применяться административные взыскания, перечисленные в подпунктах 1)—6), 8), а также приостановление или запрещение деятельности юридического лица (статья 45 КоАП РК).
Из указанного перечня лишь некоторые виды санкций задействованы в административно-правовой охране земельных отношений. Например, в законодательстве отсутствуют составы административной ответственности за земельные правонарушения, предусматривающие такие виды санкций, как: административный арест; лишение специального права, лицензии, специального разрешения; приостановление или запрещение предпринимательской деятельности.
Направленность, сущность санкций указанного порядка не совсем согласуется с природой современных земельных отношений, необходимость их применения не обусловливается содержанием последних. Но тем не менее, нельзя исключить в перспективе возможность применения некоторых из них и расширения тем самым арсенала административных взысканий за земельные правонарушения. Законодатель с учетом развития земельно-правовой практики может распространить их действие в отношении некоторых известных видов земельных правонарушений или разработать новые составы правонарушений с санкциями указанного порядка.
Вместе с тем, законодатель вправе установить ограничение к применению отдельных видов санкций.
Невозможность применения некоторых видов санкций к отдельным категориям субъектов административных правонарушений прямо определена в самом административном законодательстве либо вытекает из особенностей правового статуса субъектов административных правонарушений. Так, в соответствии со статьей 35 КоАП РК военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также прокуроры, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники318                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
налоговой полиции и таможенных органов за нарушение норм и правил рационального использования природных ресурсов несут административную ответственность на общих основаниях. Однако при этом к ним не могут быть применены санкции в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, курсантам (слушателям) военных и специальных учебных заведений — также и в виде штрафа. Административный арест не может быть применен и по отношению к юридическим лицам.
Для обеспечения эффективности применения системы административных санкций имеет значение деление их на основных и дополнительных. К основным взысканиям отнесены: административный штраф, предупреждение, административный арест. В качестве дополнительных применяются: возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, конфискация, принудительный снос возведенного строения (п. 3 статьи 46 КоАП РК).
Некоторые виды административных санкций могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных. К ним, в частности, отнесены: лишение специального права, предоставленного гражданину или юридическому лицу, лишение или приостановление действия лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства), приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица (п. 2 статьи 46 КоАП РК).
За одно административное правонарушение может быть наложено одно основное либо основное и дополнительное (дополнительные) административные взыскания (п. 6 статьи 60 КоАП РК).
В сфере земельных отношений основным, наиболее широко применяемым видом административного взыскания является штраф. Возможность применения штрафа предусмотрена санкциями практически всех -> статей об административной ответственности за земельные правонарушения. Хотя административный штраф выражается через определенные денежные суммы, им преследуются лишь предупредительные и карательные цели. Административный штраф не содержит в себе компенсационную нагрузку, поэтому он не может рассматриваться в качестве меры возмещения ущерба. Возможность его применения никак не увязан с фактом ущерба, а при его наличии размер штрафа не всегда определяется факторами ущерба (его масштабы, последствия, характер, способ и т.д.). В силу изложенного привлечение к штрафу не освобождает виновного от обязанности возмещения причиненного ущерба.
Институт административного штрафа в последние годы подвергся значительному усовершенствованию. Расширился перечень оснований и случаев его применения. Учитывая непрерывность денежной инфляции и других факторов, вместо зафиксированных в твердых суммах раз-
§ 14.2. Административно-правовая ответственность      ■      319
за земельные правонарушения
меров был установлен расчетный порядок определения размера штрафов. При этом законом определены максимально допустимые и минимальные размеры административных штрафов, устанавливаемые с учетом статуса субъектов правонарушений (нижние и верхние пределы). Размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может быть менее одной десятой месячного расчетного показателя, штрафа, налагаемого на должностное лицо, — менее пяти месячных расчетных показателей, а штрафа, налагаемого на юридическое лицо, — менее двадцати месячных расчетных показателей. Размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может превышать двухсот месячных расчетных показателей, на должностное лицо — четырехсот месячных расчетных показателей, на юридическое лицо — двух тысяч месячных расчетных показателей (п.п. 2, 3 статьи 48 КоАП РК).
Исчисление по принципу кратности по отношению к месячному расчетному показателю (минимальному размеру заработной пл.аты), действующему на момент наложения административного взыскания, обеспечило гибкое реагирование размеров штрафов на инфляцию и значительное увеличение абсолютных размеров штрафов, что привело к определенному усилению эффективности данного вида наказания.
Административные штрафы применяются исключительно теми государственными органами и их должностными лицами, которые прямо указаны в законе. К настоящему времени значительно расширился также и круг субъектов, имеющих право наложения административного штрафа. До 1990 г. значительная часть штрафов взыскивалась по решению административных комиссий при местных советах народных депутатов. Это мешало осуществлению принципа неотвратимости наказания, снижало авторитет и эффективность работы инспекций. Так как действовавший порядок порождал волокиту, зачастую упускались сроки применения санкций.
В настоящее время право взыскания штрафа, в зависимости от вида земельного правонарушения, отнесено к компетенции целой системы специально уполномоченных органов.
Согласно статье 554 КоАП РК к компетенции уполномоченного органа в области охраны окружающей среды и природных ресурсов относятся рассмотрение и применение штрафов практически по всем основным видам земельных правонарушений, имеющих экологическую направленность (статьи 240, 241, 242, 245 и другие статьи КоАП РК). Кроме того, к ведению уполномоченного органа в области охраны окружающей среды и природных ресурсов отнесены некоторые специальные составы административных правонарушений, содержание или последствия которых могут иметь и земельно-правовую направленность. К составам такого порядка, имеющимся в КоАП РК, можно отнести: нарушение права государственной собственности на недра (статья 122); нарушение320                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Глава 14. Понятие и виды юридической
-_____ответственности за земельные правонарушения
требований по рациональному и комплексному использованию полезных ископаемых (статья 266); необеспечение достоверного определения количества и1 качества полезных ископаемых при их добыче и переработке (статья 269); выборочная отработка богатых участков месторождения (статья 123); нарушение правил по приведению горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее их сохранность и безопасность населения (статья 271); несоблюдение проектных решений по добыче и переработке минерального сырья (статья 264); нарушение правил размещения отходов производства и потребления, сброса сточных вод (статья 261) и т.д. Указанные нарушения могут привести: к необоснованному увеличению земельных площадей, занятых отходами; дополнительному отводу земельных участков, снятию плодородного слоя почвы и исключению их из сельскохозяйственного оборота; потере почвы; невозможности возвращения в дальнейшем отведенного земельного участка в хозяйственный оборот в соответствии с основным целевым назначением.
Правом наложения административного взыскания по указанному перечню наделены: главный государственный инспектор Республики Казахстан по охране природных ресурсов и его заместители, старшие государственные инспекторы РК и территориальные главные государственные инспекторы РК, государственные инспекторы РК, заместители территориальных главных государственных инспекторов, территориальные старшие и территориальные государственные инспекторы по охране природных ресурсов.
Центральный и территориальные органы Агентства РК по управлению земельными ресурсами рассматривают основную часть сугубо земельных административных правонарушений, предусмотренных статьями КоАП РК: 120 — нарушение установленного порядка утверждения землеустроительной документации; 121 — уничтожение межевых знаков границ земельных участков; 250 — порча земли; 251 — нерациональное использование и неиспользование земель сельскохозяйственного назначения; 253 — использование земель не по целевому назначению; 254 — нарушение сроков временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; 255 — проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка; 252 — невыполнение требований природоохранного режима использования земель; • 256 — нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков; 257 — сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства; 258 — искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель.
Эти специальные составы правонарушений затрагивают установленный порядок возникновения и реализации земельных прав, а также
§ 14.2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                321
за земельные правонарушения
природоохранный и хозяйственный аспекты землепользования. Штрафы за их совершение налагаются руководителями республиканского, а также областных и районных территориальных органов по управлению земельными ресурсами и земельными инспекциями (статья 563 КоАП РК).
Согласно ранее действовавшему административному законодательству суды рассматривали достаточно обширный перечень земельных правонарушений. В частности, к их компетенции относились следующие категории административных правонарушений: уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям (статья 52-1 КоАП КазССР); нарушение экологических требований по охране окружающей природной среды (ч. 2, 3 статьи 54 КоАП КазССР); невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользованию (ч. 2 статьи 54-1); невыполнение требований природоохранного режима использования земель (ч. 2 статьи 55-3 КоАП КазССР); порча сельскохозяйственных и других земель (статья 55 КоАП КазССР); самовольное занятие земельных участков (статья 56-1 КоАП КазССР); сокрытие информации о наличии специального земельного фонда (статья 57-1 КоАП КазССР); искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель (статья 57-2 КоАП КазССР).
Характерной особенностью указанной категории составов правонарушений, отнесенных к компетенции судей, являлось: во-первых, наличие такого квалифицирующего признака, как административная пре-юдиция — совершение деяния лицом, уже подвергавшимся в течение года административному взысканию за аналогичное деяние; во-вторых, субъекты большинства противоправных деяний — должностные лица. Из названий статей видно, что некоторые составы являлись специальными — земельными, а ряд составов — общими для всей сферы природоохранительных отношений, охватывающими и соответствующие нарушения, связанные с охраной и использованием земель.
По новому административному законодательству судьи районных и приравненных к ним судов рассматривают лишь отдельные правонарушения, посягающие на право собственности на землю и смежные природные объекты: статья 118 — нарушение права собственности на землю; статья 119 — самовольное занятие земельных участков или несвоевременный возврат временно занимаемых земель; статья 124 — нарушение права государственной собственности на воды; статья 125 — нарушение права государственной собственности на леса; статья 126 — нарушение права государственной собственности на животный и растительный мир.
Согласно КоАП РК рассмотрение отдельных специфических правонарушений, связанных с землей или способных причинить ущерб земле, относится к компетенции целого ряда специальных органов: государственной инспекции по карантину растений (статья 294 — нарушение322                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов; статья 307 — нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками; статья 309 — нарушение правил по борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками); государственного санитарного надзора (статья 323 — нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичес-ких правил и норм); уполномоченных органов по водным ресурсам (статья 276 — нарушение правил охраны водных ресурсов); уполномоченное го органа в области лесного, рыбного и охотничьего хозяйства (статья
125                -- нарушение права государственной собственности на воды; статья
126                  — нарушение права государственной собственности на леса; статья 282 — незаконное использование участков лесного фонда; статья 286 — нарушение сроков возврата временно занимаемых участков лесного фонда; статья 292 — нарушение установленного порядка отвода и таксации лесосек; статья 298 — незаконная охота, рыболовство, пользование животным миром) и др.
Некоторые административные проступки в этой сфере одновременно относятся к компетенции двух и более органов. Например, административный проступок по статье 124 КоАП РК — самовольный захват объектов, одновременно нарушающий право собственности на землю водного фонда, может быть рассмотрен как судьей, так и уполномоченными органами по водным ресурсам.
Административная ответственность охватывает широкий круг противоправных деяний земельной сферы. Вместе с тем, в отношении достаточного числа земельных правонарушений еще не установлена ответственность и не предусмотрены санкции. В качестве примера можно сказать о таком нарушении, как незаконное прекращение, ограничение, приостановление вещных прав на землю, включая изъятие и конфискацию земельных участков, которое почему-то не выделено в качестве самостоятельного состава земельного правонарушения ни в административном, ни в уголовном законодательстве. Оно не охватывается конструкцией специального состава уголовного законодательства — нарушение вещных прав на землю (статья 186 УК РК). Только в единичных случаях нарушение вещных прав на землю может повлечь уголовную ответственность лишь как результат злоупотребления должностными полномочиями, самоуправства, вынесения заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта (статьи 307, 327, 350 УК РК). Между тем указанное нарушение имеет свой особый объект воздействия, представляет достаточно серьезный способ посягательства на права и законные интересы субъектов земельных правоотношений, а также на основы управления земельным фондом.
Отдельные составы проступков, ранее предусмотренные в КоАП КазССР, не включены в действующее административное законодатель-
§ 14.2. Административно-правовая ответственность                                                                                                                                                                 323
за земельные правонарушения
ство, поскольку они утратили свое регулятивное значение в связи с радикальными изменениями в земельных отношениях и напрямую противоречили Конституции РК, Указу "О земле" и Закону "О земле" (статья 48 КоАП КазССР — нарушение права исключительной собственности республики на землю). Вместе с тем, исключение некоторых составов из законодательства представляется не совсем целесообразным (статьи 55-4 — размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель; 54-1 — невыполнение предписаний и требований по охране окружающей природной среды и природопользованию; 57-1 — сокрытие информации о наличии специального земельного фонда и другие статьи КоАП КазССР). Они имели повышенную превентивную направленность в отношении целого ряда земельных правонарушений, серьезно влияющих на качество земель и установленный порядок управления земельными ресурсами.
Законодательством установлен определенный процессуальный порядок применения мер административной ответственности. Он включает регламентацию сбора доказательств, участия заинтересованных лиц в административном процессе, определяет место, сроки и порядок рассмотрения административных дел, правила обжалования наказания и т.д. (статьи 575—695 КоАП РК) согласно установленным процессуальным нормам.
Общим правилом является обязательность возбуждения производства по каждому факту административного правонарушения и привлечения виновного к ответственности. Одновременно предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения (статья 68 КоАП РК).
Исходя из этого можно утверждать, что административная ответственность за земельные правонарушения, как правило, имеет императивный характер.
Закон также оговаривает особые случаи, исключающие производство по делу об административном правонарушении и соответственно исключающие административную ответственность: отсутствие события административного правонарушения; недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста; невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания; отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренных законом сроков; наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыс-324                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
кания, неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении; наличие возбужденного по данному правонарушению уголовного дела; смерть лица, в отношении которого было
начато производство по делу.
Согласно Положению о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденному постановлением Правительства РК от 19 февраля 1997 г. № 235, органы государственного контроля за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией налагают штрафы за нарушение земельного законодательства в административном порядке не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — в 2-месячный срок со дня его обнаружения.
Конкретный размер штрафа определяется в пределах установленной санкции с учетом личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения виновного, а также обстоятельств, определяющих степень тяжести совершенного проступка.
КоАП РК предусматривает добровольный и принудительный порядок исполнения постановлений о наложении административного штрафа. Штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. При невозможности уплаты штрафа в установленные сроки судья, орган (должностное лицо), вынесшие постановление о взыскании штрафа, вправе отсрочить исполнение постановления на срок до одного года. Законом предусматривается также возможность рассрочки уплаты штрафов на срок до трех месяцев (статья 701 КоАП РК). По истечении сроков добровольной уплаты административного штрафа в действие вступает механизм принудительного исполнения постановления о наложении штрафа на физических и юридических лиц. Принудительное взыскание штрафа осуществляется в судебном порядке (статьи 708, 709 КоАП РК). Если лицо, подвергшееся административному наказанию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, то это лицо считается не подвергавшимся административной ответственности. Данная норма имеет значение для квалификации деяний по признаку наличия или отсутствия административной преюдиции (статья 66 КоАП РК). Составы административных проступков с конструкцией, учитывающей повтор-ность деяния позволяют дифференцированно и более адекватно определить санкции в отношении деяний, приобретающих устойчивый, систематический характер. Нормы с подобными составами предусмотрены и в отношении земельных правонарушений. Например, повторность рассматривается квалифицирующим признаком в случаях невыполнения требований природоохранного режима использования земель и
§ 14.3. Уголовная ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         325
за земельные правонарушения
влечет двухкратное увеличение размера административного штрафа (статья 252 КоАП РК).
Как показывает практика, органы правоприменения зачастую ограничиваются лишь наложением административного штрафа. Между тем, по действующему законодательству привлечение к административной ответственности не освобождает виновного от обязанности возмещения причиненного ущерба (п. 5 статьи 60 КоАП РК). Исходя из этого в случаях обнаружения факта причинения ущерба судьи, правоприменяю-щие землеохранные органы (должностные лица) обязаны принять меры к взысканию ущерба в соответствии со статьей 64 КоАП РК одновременно с вопросом о наложении административного взыскания или же в порядке гражданского судопроизводства — в зависимости от субъекта правоприменения, наличия или отсутствия спора по вопросу о возмещении ущерба.
§ 14.3. Уголовная ответственность за земельные правонарушения
Уголовная ответственность за земельное правонарушение наступает в случаях совершекия в сфере земельных отношений общественно опасных деяний, содержащих признаки преступлений, предусмотренных уголовным законом. Преступлением в сфере земельных отношений следует рассматривать виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный земельным, природоресурсовым и экологическим законодательством земельный правопорядок в Республике Казахстан и причиняющее вред земельным ресурсам, окружающей среде или здоровью людей, а равно иное общественно опасное деяние, предусмотренное уголовным законом.
Преступлением причиняется или может быть причинен значительный вред установленному правопорядку в области регулирования земельных отношений, правам и законным интересам субъектов земельных правоотношений.
Уголовно наказуемые деяния в сфере земельных отношений нарушают одновременно нормы земельного и уголовного законодательства. Поэтому они содержат все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РК.
К земельным правонарушениям, преследуемым в уголовном порядке, применяются все общие положения материального и процессуально-' го уголовного законодательства. Так, к уголовной ответственности привлекаются исключительно физические лица — граждане и должностные лица на основе обвинительного приговора суда.326                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
Нормы уголовно-правовой ответственности имеют повышенную карательную нагрузку, выполняют превентивную и охранительную функции.
В результате принятия нового Уголовного кодекса уголовное законодательство страны претерпело принципиальные изменения. Обострение экологической ситуации, истощение и деградация природных ресурсов, многократное увеличение антропогенной нагрузки на землю, возрастающая роль земельных ресурсов в становлении рыночных отношений и другие факторы обусловили существенную корректировку в сторону усиления уголовно-правового реагирования на особо опасные земельные правонарушения.
Уголовный кодекс Казахской ССР от 22 июля 1959 г. предусматривал лишь ответственность за незаконное распоряжение землей или сельскохозяйственными угодьями (статья 156), загрязнение земли (статья 159), при этом указанные деяния были отнесены к категории хозяйственных преступлений.
Некоторые составы: умышленная потрава посевов (статья 84 УК КазССР), самовольное сенокошение (статья 157 УК КазССР) — были призваны реагировать на отдельные виды преступных деяний, связанных с землей.
Современная уголовно-правовая охрана земельных отношений в республике характеризуется следующими изменениями.
1.                 В УК РК появились статьи об уголовной ответственности, в которых сформулированы принципиально новые составы земельных правонарушений: статья161 — отравление земельных ресурсов, вызвавших или способных вызвать экологическую катастрофу (экоцид); статья 186 — нарушение вещных прав на землю. Одновременно декриминализованы практически все связанные с землей уголовно наказуемые деяния, содержащиеся в УК Казахской ССР 1959 года: статья 84 — умышленная потрава посевов, статья 157 — самовольное сенокошение; статья 156 — незаконное распоряжение землей или сельскохозяйственными угодьями. При этом отдельные из этих деяний с определенными изменениями в конструкциях их составов отнесены в разряд административных проступков.
2.                        Конструкции составов ответственности стали охватывать достаточно большой перечень видов, способов и последствий деяния, благодаря чему существенно расширяются пределы применения и увеличиваются возможные случаи уголовной ответственности за земельные правонарушения. Так, норма об уголовной ответственности за загрязнение земли (статья 159 УК КазССР) заменена нормой с более усовершенствованной диспозицией (статья 285 —- порча земли), которая в отличие от прежней статьи позволяет реагировать практически на все основные виды и случаи порчи земли.
3.                В УК РК введены в действие генерализованные нормы с обширной сферой воздействия, охраняющие имущественные отношения, отноше-
§ 14.3. Уголовная ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          327
за земельные правонарушения
ния природопользования и охраны окружающей среды, охватывающие одновременно и соответствующие аспекты земельных отношений. К ним в частности, относятся:
статья 225 — регистрация незаконных сделок по природопользованию; статья 177 — нарушение экологических требований к хозяйственной и иной деятельности; статья 178 — нарушение экологических требований при производстве и использовании экологически потенциально опасных химических, радиоактивных и биологических веществ;
статья 286 — нарушение правил охраны и использования недр;
статья 293 — нарушение режима особо охраняемых природных территорий; статья 284 — непринятие мер по ликвидации последствий экологического загрязнения.
4.                   В целом произошло усиление экологической направленности уголовного закона. Оно выразилось в выделении в нем самостоятельной главы об экологических преступлениях и увеличении количества составов экологических преступлений. В результате чего расширилась нормативная основа для уголовно-правовой охраны экологических аспектов земельных отношений. В отличие от этого прежнее уголовное законодательство главным образом направлялось на защиту хозяйственных, ресурсовых аспектов земельной сферы.
5.                    В отношении рассматриваемой категории преступлений возросла интенсивность уголовного наказания, при этом в структуре санкций стали преобладать меры имущественного характера. Так, за самовольный захват земли по УК КазССР 1959 г. предусматривалось наказание в виде исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года или штрафом в размере до трехсот рублей со сносом незаконно возведенного строения, или конфискации урожая.
Аналогичное нарушение — незаконный захват чужого земельного участка по новому УК РК наказывается штрафом в размере от 200 до 500 месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода, определенного за период от 2 до 5 месяцев, либо арестом на срок от 2 до 4 месяцев, либо лишением свободы на срок до 2 лет.
Если указанное деяние совершается лицом с использованием своего служебного положения — специальным субъектом, то наказание еще суровее и, например, срок лишения свободы достигает 3 лет.
Наиболее суровая санкция предусмотрена в отношении экоцида, выразившегося, в частности, в отравлении земельных ресурсов, вызвавших или способных вызвать экологическую катастрофу — лишение свободы от 10 до 15 лет (статья 161 УК РК).
Анализ конструкций составов преступлений в сфере земельных отношений позволяет выделить:328                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической ________ответственности за земельные правонарушения
1.                    Преступные деяния, имеющие экологическую направленность. К этой группе относятся специальные земельно-правовые нормы: отравление земельных ресурсов, вызвавших или способных вызвать экологическую катастрофу (статья 161 — экоцид); отравление, загрязнение или иная порча земли, повлекшие причинение вреда здоровью человек» или окружающей среде, ухудшение природных свойств земли (статья 285 — порча земли).
2.                      Деяния, представляющие собой экологические преступления, где объектом посягательства могут являться и земельные отношения (качество, природные свойства земли). Суть этой категории деяний составляют нарушение экологических правил, невыполнение экологических требований, правил безопасности при осуществлении природопользования и других видов деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду (статьи 277, 278, 279, 280, 286, 293, 294 и другие статьи УК РК).
3.                         Преступные посягательства на вещные права на землю, режим государственного управления земельным фондом и гражданского оборота земель. В эту группу деяний входят: незаконное проникновение на чужой земельный участок, повлекшее причинение существенного вреда правам и охраняемым интересам граждан или организаций, либо охраняемым законом, интересам общества или государства; незаконный захват земельного участка (статья 186 УК РК — нарушение вещных прав на землю); регистрация заведомо незаконных сделок по земле и земельным правам, искажение данных государственного учета земель и государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение платы за пользование земельными ресурсами, загрязнение земли, охрану и воспроизводство земельных ресурсов, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (статья 225 УК РК — регистрация незаконных сделок по природопользованию).
Целый ряд противоправных деяний, посягающих на право управления земельным фондом, право собственности и землепользования, ввиду отсутствия специальных составов должны пресекаться общими составами уголовной ответственности, например, незаконная конфискация, изъятие или иное незаконное распоряжение земельными правами. При наличии необходимых признаков эти деяния могут повлечь ответственность по статье 307 УК РК — злоупотребление должностными полномочиями или по статье 303 УК РК — превышение власти или должностных полномочий. Норм такого порядка в новом УК РК немало: статья 221 — уклонение гражданина от уплаты налога, статья 222 — уклонение от уплаты налогов с организаций, статья 226 — принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения, статья 268 — сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей.
§ 14.3. Уголовная ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         329
за земельные правонарушения
Уголовная ответственность за преступления в сфере земельных отношений имеет ряд особенностей и признаков.
1.                    Реагирует только на те противоправные деяния, которые повлекли (или могли повлечь) неблагоприятные последствия, характеризующиеся повышенной общественной опасностью. Поэтому в конструкциях составов преступлений в числе обязательных признаков учитываются общественно опасные последствия деяния, как-то: существенное загрязнение окружающей среды; причинение вреда здоровью человека; ухудшение природных свойств земли; возникновение или угроза возникновения экологической катастрофы; причинение существенного вреда правам и охраняемым законом интересам граждан или организаций, либо охраняемым законом интересам общества или государства, причинение крупного или значительного ущерба и т.д.
Значительным ущербом в статьях главы "Об экологических преступлениях" признается размер ущерба, в сто раз превышающий месячный расчетный показатель, установленный законодательством РК на момент совершения преступления. Крупным ущербом признается ущерб, в триста раз превышающий месячный показатель, установленный законодательством РК на момент совершения преступления.
Практически все составы преступлений, связанные с землей, являются материальными, поэтому преступления считаются оконченными с момента наступления вредных последствий, указанных в диспозиции уголовно-правовой нормы.
Для убедительности изложенного достаточно просмотреть конструкции всех основных статей УК РК, имеющих отношения к земельным правонарушениям: 186 — нарушение вещных прав на землю; 187 — умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества; 188 — неосторожное уничтожение или повреждение чужого имущества; 161 — экоцид; 277 — нарушение экологических требований к хозяйственной и иной деятельности; 278 — нарушение экологических требований при производстве и использовании экологически потенциально опасных химических, радиоактивных и биологических веществ; 285 — порча земли; 294 — непринятие мер по ликвидации последствий экологического загрязнения.
В них наступление или угроза наступления определенных общественно опасных последствий рассматривается как конструкционная основа оценки и квалификации уголовного деяния.
2.                   Совершение деяния специальным субъектом — должностным лицом с использованием своего служебного положения рассматривается в качестве квалифицирующего признака, влекущего более суровую санкцию (ч. 3 статьи 186 УК РК).
Согласно примечанию, содержащемуся в УК РК, должностными лицами в статьях УК признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя влас-330                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
ти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах РК, других войсках и воинских формированиях РК.
3.                   Целый ряд составов преступлений в качестве квалифицирующих и соответственно отягчающих вину признаков рассматривает некоторые элементы объективной стороны деяния: место совершения (территория с чрезвычайной экологической ситуацией — ч. 2 статьи 279, ч. 2 статьи 278, ч. 2 статьи 281, ч. 2 статьи 285 УК РК), тяжесть последствий (массовое заболевание людей, смерть человека — ч. 2 статьи 278, ч. 3 статьи 281, ч. 3 статьи 285 УК РК) и т.д.
4.                    Не содержит специальных составов ответственности за земельные правонарушения с административной преюдицией — повторное совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, как это имело место в прежнем уголовном законодательстве в отношении некоторых видов правонарушений в области природопользования (чЛ статьи 83, ч. 1 статьи 162, ч.1 статьи 163 УК КазССР).
Вместе с тем в конструкциях ряда общих составов рецидив (повтор-ность деяния) является квалифицирующим признаком, рассматривается в качестве отягчающего обстоятельства и влечет более строгое наказание (ч. 2 статьи 221 УК РК — уклонение от уплаты налога лицом, ранее судимым за уплаты налога).
5.                         Наряду с санкцией имущественной направленности (денежный штраф в кратном увеличении размера месячного расчетного показателя или размера заработной платы или иного дохода осужденного за определенный период) достаточно характерной основной санкцией является лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (статьи 283, 285, 225, ч. 3 статьи 186 УК РК). В отдельных случаях предусмотрена возможность ее применения в качестве дополнительной санкции (статьи 294, 268 УК РК).
6.                  Большинство составов сконструировано таким образом, что защита земельного правопорядка одновременно направлена на обеспечение упорядоченности смежных (экологических, поресурсовых) отношений, и наоборот, защита других объектов природы или их комплексов оказывает охранительное воздействие и на земельную сферу.
7.              Диспозиции специальных земельных уголовно-правовых норм, как и общих норм, являются бланкетными — для установления признаков преступления отсылают к другому нормативному акту. Поэтому для их применения возникает необходимость обращения в специальное законодательство: земельное, экологическое и т.д.
Пока еще не обобщена практика применения нового уголовного закона в отношении земельных правонарушений. Но, судя по соотноше-
§ 14.4. Гражданско-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                   331
за нарушение земельного законодательства
нию возбужденных уголовных дел за земельные правонарушения с делами, направленными в суд, и количеством вынесенных по ним обвинительных приговоров, уровень и эффективность их применения на сегодняшний день остаются достаточно низкими.
§ 14.4. Гражданско-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства
Одним из основных принципов правового регулирования земельных отношений является предотвращение нанесения ущерба земле или устранение его последствий (п. 9 статьи 3 Закона "О земле").
Закон Республики Казахстан об охране окружающей среды от 15 июля 1997 г. содержит принцип, имеющий общерегулятивное значение об обязательности полного возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды (статья 86).
Указ "О 'земле" прямо предусматривал обязанность лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, возместить вред, причиненный в результате этого нарушения. При этом особо отмечалось, что привлечение к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности не освобождает виновных лиц от обязанности возмещения причиненного ими вреда (статья 118 Указа "О земле").
Для регулирования гражданско-правовой ответственности за земельные правонарушения имеют непосредственное отношение следующие положения Закона "О земле". Во-первых, в законе закрепляется принцип ответственности физических и юридических лиц, государственных органов и их должностных лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, в порядке, установленном законодательными актами Республики Казахстан (статья 118 Закона "О земле"). И при этом, во-вторых, закон устанавливает, что гражданско-правовые отношения, связанные с правом собственности на земельные участки и правом землепользования, регулируются нормами гражданского законодательства (п. 4 статьи 5 Закона "О земле"). В-третьих, непосредственно закрепляет принцип полного возмещения убытков и определяет основания возмещения убытков, причиненных собственникам и землепользователям (статья 119 Закона "О земле"). Таким образом, в действующем законодательстве применительно к сфере земельных отношений закреплены принципы полного возмещения вреда и неотвратимости ответственности, которые в данном случае реализуются посредством норм гражданско-правовой ответственности, наступающей по факту причинения противоправного вреда земле, правам и законным интересам собственников и землепользователей в результате нарушения земельного законодательства.332                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Гражданско-правовая ответственность реагирует собственно не на сами земельные правонарушения, а на причинение при этих нарушениях ущерба земле, правам, законным интересам граждан и юридических лиц, включая в первую очередь собственников и землепользователей.
Гражданско-правовая ответственность является особым способом возмещения ущерба, причиненного в сфере земельных отношений"2.
Гражданско-правовую ответственность характеризует наступление в отношении виновного лица отрицательных имущественных последствий, возникающих в связи с неисполнением, ненадлежащим исполнением обязанности из договора, из причинения внедоговорного вреда. Основное назначение гражданско-правовой ответственности — выполнение компенсационной функции, восстановление имущественного компонента нарушенных общественных земельных отношений.
Гражданско-правовую ответственность за земельные правонарушения следует отличать от возмещения потерь и убытков, вызванных правомерной деятельностью, хотя между ними имеются определенные сходства. Принципиальные отличия между ними заключаются в основаниях возникновения этих двух видов правоотношений.
Гражданско-правовая ответственность возникает из факта причинения противоправного ущерба. Последний может явиться основанием применения в отношении лица, совершившего противоправное деяние, также и других лишений — административного, уголовного или иного характера. Например, отравление, загрязнение или иная порча земли вследствие нарушения правил обращения с ядохимикатами, повлекшие причинение вреда здоровью человека или ухудшение природных свойств земли, служит основанием также и для привлечения виновных к уголовной ответственности.
Правоотношения по возмещению потерь и убытков, хотя и возникают из факта причинения ущерба, являются следствием правомерной, предусмотренной земельным законодательством, деятельности.
Назначение института возмещения правомерного вреда сводится исключительно к компенсации нанесенного ущерба, не содержит каких-либо иных обязательств в отношении субъекта причинения правомерного ущерба.
Сходство между гражданско-правовой ответственностью и возмещением правомерного ущерба сводится лишь к выполнению ими компенсационной функции, а в отдельных случаях оно проявляется также в совпадении объема и структуры возмещаемого ущерба. Так, статья 119 Закона " О земле" устанавливает перечень случаев, когда подлежит возмещению в полном объеме как правомерный, так и противоправный
§ 14.4. Гражданско-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                    333
за нарушение земельного законодательства
ущерб. Но и здесь относительно компенсационной функции, пределов ее реализации между ними обнаруживаются существенные различия. Правомерный ущерб подлежит возмещению лишь в случаях, специально предусмотренных законодательством, то есть здесь полное возмещение является диапозитивным правилом, тогда как для гражданско-правовой ответственности оно является обязательным. Например, объем и размер убытков, причиненных собственникам или землепользователям при изъятии сельскохозяйственных и лесных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского и лесного хозяйства, определяются на основе специальных нормативов, а не нормами гражданского законодательства.
В случаях правомерного ущерба главным образом применяются специальные нормы института возмещения убытков и потерь, вызванных разрешенной деятельностью. Противоправный ущерб возмещается на основе общих положений гражданско-правовой ответственности с субсидиарным применением специальных земельно-правовых норм.
Гражданско-правовая ответственность за земельное правонарушение наступает, если: имеется факт причинения ущерба; ущерб является следствием противоправного поведения; существует причинная связь (непосредственная или опосредованная) между противоправным деянием и наступившим результатом (вредным последствием); присутствует вина причинителя ущерба. Такие обязательные элементы гражданско-правовой ответственности, как вина, противоправность деяния, причинная связь между противоправным виновным поведением и наступившим ущербом не имеют какую-либо особенность в своих проявлениях в сфере земельных отношений. Особенности характерны самому ущербу, являющемуся результатом земельного правонарушения и объективным основанием гражданско-правовой ответственности. Они предопределяют некоторую специфику гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства. Исходя из этого имеет смысл более подробно остановиться на этом элементе земельного правонарушения.
Сфере земельных отношений свойственно многообразие форм и способов проявления противоправного ущерба. Структура и характер ущерба зависит от многих факторов: способа совершения противоправного деяния; источника причинения ущерба; объекта, субъекта противоправного деяния и т.д. Ущерб может возникнуть из-за: нарушения определенных договорных обязательств; необоснованного прекращения, ограничения права собственности и землепользования; ухудшения качества земли в результате нарушения землеохранных требований; неправомерного управленческого решения; ошибок в разработке проектов и программ, способных влиять на землю; непредоставления необходимой информации о качественных характеристиках, правовом режиме земель и т.д.
Структура ущербам земельных отношениях охватывает: а) прежде334                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
всего и как правило, потери качества земли либо иных полезных свойств природы, связанных с землей (снижение уровня плодородного слоя почвы; уничтожение гумусного слоя; засоление, закисление почвы; противоправное ухудшение климата, рельефа местонахождения земельного участка); б) упущенную выгоду, которая может иметь место не всегда. Но на землях, вовлеченных в хозяйственный оборот, неполучение предполагаемого дохода очень часто является неизбежным последствием противоправного деяния. Например, из-за лишения возможности хозяйствования на земельном участке в результате его противоправного захвата, неприведения земли в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, нарушения сроков возврата временно занимаемых земель; в) убытки в виде непредвиденных расходов на восстановление качества земель, посевов, режима орошения, обеспечение исполнения ранее принятых обязательств перед третьими лицами и др; г) в случаях ухудшения качественных характеристик земли наряду с убытками (экономический ущерб) присутствует и ущерб экологический.
Экологический ущерб ущемляет законные интересы и права всего общества на здоровую окружающую среду, выражается в ухудшении качественного состояния природных объектов, комплексов или всей окружающей среды, а экономический ущерб посягает на интересы конкретного собственника, землепользователя, выражается в виде причинения им убытков.
В законодательстве учитываются особенности этих двух видов ущерба, проявляющих себя, как правило, в качестве единого эколого-эконо-мического ущерба. Соответственно этому они в основном подсчитыва-ются и возмещаются одновременно на основе комплекса норм, относящихся к различным нормативно-правовым актам. Экономический ущерб, размер его возмещения определяется на основе норм гражданского и земельного законодательства, где учитываются как реальный ущерб, так и возможная упущенная выгода (статья 9 ГК РК).
Экологический ущерб возмещается в соответствии с законодательством об охране окружающей среды на основе специальных методик подсчета или же такс ущерба. Согласно статье 119 Закона "О земле" убытки, причиненные собственникам или землепользователям, подлежат возмещению в полном объеме в случаях: нарушения прав собственников или землепользователей; ухудшения качества земель в результате строительства и эксплуатации объектов, приводящих к нарушению плодородия почвы, ухудшающих водный режим, выделяющих вредные для сельскохозяйственных культур и насаждений вещества. Разумеется, указанный перечень оснований полного возмещения убытков, причиненных нарушением земельного законодательства, не является исчерпывающим. Согласно общим началам гражданского и земельного законодательства всякий противоправный вред в сфере земельных отно-
§ 14.4. Гражданско-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                   335
за нарушение земельного законодательства
шений подлежит возмещению в полном объеме. Возмещение ущерба возможно путем: приведения земельного участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению и восстановления нарушенного имущественного состояния; компенсации всех необходимых средств и затрат на восстановление земли и существовавшего до нарушения имущественного состояния.
Указ "О земле" впервые в земельном законодательстве изложил структуру убытков, подлежащих возмещению в порядке компенсации. В состав убытков включаются : сумма покупки права собственности или права землепользования с учетом инфляции; рыночная стоимость находящегося на участке недвижимого имущества, включая фруктовые деревья и многолетние насаждения; стоимость затрат, связанных с освоением земельного участка, его эксплуатацией, проведением защитных мероприятий, повышением плодородия почвы и других затрат с учетом их инфляции; все убытки, причиненные собственнику или землепользователю изъятием земельного участка, включая убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами; упущенная выгода.
Указ определил также и источники возмещения убытков. Убытки собственнику и землепользователю должны возмещаться за счет их при-чинителя. Если убыток причинен вследствие решения государственного органа, то возмещается за счет средств соответствующего бюджета (п. 1 статьи 117 Указа "О земле"). Указанные нормы без существенных изме-. нений сохранились в новом Законе "О земле" (статья 120 Закона "О земле").
Важным представляется и уяснение того, что споры о возмещении ущерба, вытекающие из земельных правоотношений, рассматриваются судом. К земельным правоотношениям относятся правоотношения по охране и использованию земли, связанные с управлением земельными ресурсами, закреплением земельных участков за отдельными субъектами, осуществлением права собственности на землю и иных вещных прав на землю (п. 8 статьи 9 Закона "О земле").
При рассмотрении исков о возмещении причиненного вреда земле и определении размера и объема убытков необходимо установить характер причиненного ущерба, количественный и качественный состав земель, подвергшихся загрязнению или порче, затребовать от землеустроительных органов сведения о балле бонитета почвы и с учетом добытых доказательств и проверки представленных расчетов решать вопрос о возмещении причиненного ущерба113.336                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Для обеспечения полноты возмещения ущерба и учета всех его возможных последствий необходимо, прежде всего, выяснить место и сферу деятельности, где возник ущерб, характер отношений, формы и способы противоправных деяний, приведших к ущербу.
Ввиду того, что ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, нередко имеет сложную структуру, для его подсчета субсидиарно привлекаются специальные нормы, методики, нормативы, конкретизирующие, исходя из особенностей ущерба, общие положения гражданского, экологического и земельного законодательства о возмещении ущерба.
Из специального нормативного массива следует выделить Временный порядок определения ущерба, причиненного природной среде, нарушением природоохранного законодательства, утвержденный 21 июня 1995 г. Министерством экологии и биоресурсов РК, определяющий основные требования и условия при подсчете ущерба. Согласно этому акту общим нормативным основанием для стоимостной оценки размера ущерба являются: нормативы платы за загрязнение природной среды, определяемые в соответствии с методикой определения платежей за загрязнение окружающей среды, утвержденной Минэкобиоресурсов РК 9 августа 1994 г. В зависимости от источника причинения, характера и последствий ущерба для его подсчета разработаны: Временные методические указания по определению ущерба от деградации земель при осуществлении мелиоративных работ, Временная методика по определению ущерба от загрязнения окружающей среды отходами животноводческих комплексов и птицефабрик; Временные методические указания по расчету экологического ущерба от сверхнормативного и несанкционированного размещения отходов (продуктов), утвержденные 2 июля 1997 г. Министерством экологии и биоресурсов РК; Временная методика расчета ущерба при загрязнении атмосферы, земельных и водных ресурсов нефтепродуктами, пластовыми водами и при размещении несанкционированных нефтяных амбаров, утвержденная 13 мая 1996 г. Министерством экологии и биоресурсов РК, и другие нормативно-методические документы.
Нормативно-методический массив изложенного порядка призван регламентировать достаточно обширный круг специальных вопросов по возмещению ущерба в сфере земельных отношений и сохранению тем самым количественно-качественных параметров земельного фонда страны. Указанные акты подлежат обязательному применению органами по охране окружающей среды и земельных ресурсов и предназначены для использования при регулировании вопросов по определению и взысканию ущерба, нанесенного земельным ресурсам и субъектам земельных правоотношений.
Согласно этим актам взысканию подлежит ущерб, нанесенный: унич-
§ 14.4. Гражданско-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                    337
за нарушение земельного законодательства
тожением и повреждением земельных ресурсов; самовольным и нерациональным использованием; загрязнением аварийными, несогласованными залповыми выбросами и сбросами, размещением отходов; сверхнормативным загрязнением.
Ответственность по возмещению ущерба несут лица, совершившие действия, квалифицированные как нарушение земельного законодательства. В случае, если конкретный виновник не установлен, ответственность несет владелец или пользователь земельного участка, на которого в соответствии с действующим законодательством возложена его охрана. В случае невозможности разграничения ответственности нескольких лиц наступает солидарная ответственность всех причастных к факту ущерба.
В случаях возникновения ущерба со сложной структурой предписывается исходить из следующих правил: если ущерб нанесен двум и более видам природных ресурсов, общий ущерб определяется суммированием ущерба по каждому ресурсу в отдельности; в случае невозможности разграничения доли ущерба по каждому природному ресурсу общий объем ущерба может определяться по одному ресурсу, по которому наиболее полно доказан факт нарушения.
В изложенных актах главное место занимают основные принципы, подходы, порядок, а также конкретные методики определения ущерба. Они, в частности, содержат такие специфические вопросы, как: порядок определения величин удельных экономических ущербов от загрязнения почв; определение степени деградации почв; критерии и показатели полной потери плодородия почв и т.д.
При отсутствии утвержденных такс и методик исчисления ущерба его возмещение проводится по проектным или фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков (статья 86 Закона "Об охране окружающей среды"). В таких случаях для подсчета противоправного ущерба земле применяются нормативы стоимости освоения новых земель, применяемые при возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства. Указанные нормативы используются и при разработке некоторых специальных методик подсчета ущерба.
Их применение по аналогии является способом восполнения имеющихся пробелов в законодательстве. Поэтому Пленум Верховного суда Республики Казахстан обязал суды при проверке представленных расчетов ущерба (как правомерного, так и противоправного) руководствоваться Положением о порядке определения подлежащих возмещению потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства и убытков, причиненных собственникам или землепользователям при изъятии сельскохозяйственных и лесных угодий для использования их в целях,338                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
не связанных с ведением сельского и лесного хозяйства ,утвержденным постановлением Кабинета Министров РК от 4 марта 1997 г. № 299114.
Положение наряду с определением порядка возмещения потерь и убытков раскрывает содержание убытков, вызванных препятствиями в использовании земель, восстановлением нарушенного качества земель, связанных с ограничением прав собственников и землепользователей, содержит нормативы стоимости освоения новых земель и порядок их уточнения с учетом изменения цен на услуги, работы и материалы, применяемые при освоении земель, подробно излагает и другие нормативные параметры, критерии, методы подсчета и определения ущерба земле и имущественным интересам субъектов земельных правоотношений. Посредством их применения устанавливаются размеры потерь и убытков, связанных с изъятием либо ухудшением определенных земель, подсчитываются все издержки, в совокупности образующие фактические и необходимые затраты соответствующих субъектов земельных правоотношений.
Следует иметь в виду, что нормы рассматриваемого института прежде ограничивались возмещением только реального ущерба, теперь в нем имеется норма об обязательной компенсации упущенной выгоды, основанная на требованиях нового земельного законодательства. Ее структура, размер определяются специальными нормами гражданского и земельного законодательства (статьи 84, 120 Закона "О земле").
Наряду с внедоговорной гражданско-правовой ответственностью, наступающей в силу факта правонарушения, повлекшего ущерб в сфере земельных отношений, возможна и договорная гражданско-правовая ответственность. В договорах об аренде земельных участков, временном безвозмездном землепользовании должны быть обговорены все существенные условия использования и охраны земель, требования по обеспечению качества земель, сроки возврата и т.д.
При этом исходя из смысла п. 2 статьи 48 Закона "О земле" в договоре о временном землепользовании, в случае необходимости, стороны вправе обговорить также условия и требования, которые прямо не предусмотрены, но вытекают из общих положений земельного законодательства. На практике возможны случаи, когда в договоре о вторичном временном землепользовании отсутствуют указания на обязательность соблюдения требований охраны и рационального землепользования, вытекающих из норм земельного законодательства. Такие сделки в соответствии с ГК РК (статья158) признаются не действительными с момента их совершения, как несоответствующие по своему содержанию требованиям законодательства. Поскольку даже при законной .передаче
§ 14.4. Гражданско-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                   339
за нарушение земельного законодательства
земельного участка во вторичное землепользование собственник или первичный землепользователь продолжает нести свои обязанности в полном объеме (в том числе по уплате налогов, обеспечению целевого использования земли и ее охране), то и в случаях признания сделки недействительной, ущерб, если он возник, возмещается субъектом права на земельный участок.
В уголовном и административном праве угроза причинения вреда, как и сам факт причинения вреда, может рассматриваться в качестве равнозначной конструкционной основы ответственности. Поэтому нередко, особенно в уголовном праве, составы ответственности конструируются по принципу: наказание за вред или угрозу причинения вреда. Например, в УК РК предусмотрена ответственность за деяния, вызвавшие или способные вызвать экологическую катастрофу — статья 161; создавшие угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде — ч. 1 статьи 278, ч. 1 статьи 279. В отличие от этого основанием гражданско-правовой ответственности выступает только само причинение ущерба, реальный ущерб, а не угроза его причинения. Возможны отдельные исключения лишь относительно договорных земельных правоотношений, где угроза ущерба может быть указана в качестве одного из оснований ответственности, наряду с другими, такими как: нарушение сроков рекультивации, возврата земельного участка, неполное осуществление землеохранных мероприятий и т.д.
Как известно, любое нарушение условий и требований, вытекающих из договора, является, основанием для гражданско-правовой ответственности. Поэтому здесь нанесение ущерба земле или правам и законным интересам субъектов земельных отношений не всегда является единственным основанием наступления договорной ответственности. В отдельных случаях нарушение может и не повлечь причинение ущерба, то есть не исключается ответственность без факта ущерба. Кроме того, как уже говорилось, угроза причинения ущерба земле, с определением ее признаков и критериев, может быть указана в качестве самостоятельного основания договорной ответственности.
В изложенных случаях договорная гражданско-правовая ответственность за земельное правонарушение будет означать "ответственность за нарушение обязанности в существующем правоотношении"115. Размер ответственности должен определяться соглашением сторон, если оговариваются условия ответственности в связи с угрозой ущерба. В качестве ориентира, основы могут быть использованы существующие нормативы, методики подсчета соответствующего ущерба.
В связи с развитием рыночных отношений, активным вовлечением земель в гражданский оборот возмещение вреда земле и имущественным интересам субъектов земельных отношений на основе договора имеет340                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
достаточно широкие перспективы. Его роль постепенно будет возрастать, для этого уже имеются и экономические, и законодательные предпосылки.
§ 14.5. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
Согласно существующему разделению функций и сфер действия между видами ответственности земельные правонарушения, совершенные работниками и должностными лицами во время исполнения ими трудовых, функциональных обязанностей, влекут определенные санкции на основе норм материальной и дисциплинарной ответственности.
Дисциплинарная ответственность является одним из традиционных видов ответственности, обладающим определенными особенностями по сфере, основаниям и порядку применения, а также характеру и направленности санкций. Возможность применения данного вида ответственности ограничена сферой трудовых правоотношений. Основанием ее применения является совершение дисциплинарного проступка — нарушение лицом, состоявшим в трудовых отношениях, функциональных, должностных обязанностей по охране и рациональному использованию земельных ресурсов. Поэтому, в отличие от ранее рассмотренных видов ответственности, дисциплинарная ответственность наступает исключительно в отношении тех правонарушений, которые произошли в течение рабочего времени и в связи с работой.
Закон не содержит какого-либо перечня дисциплинарных проступков: любое нарушение, связанное с трудовыми обязанностями, рассматривается дисциплинарным проступком. Исходя из этого любое земельное. правонарушение, совершенное, например, работниками сельскохозяйственных предприятий во время выполнения трудовых обязанностей, является дисциплинарным проступком: нарушение правил возделывания земли; непринятие мер по сохранению почвы; загрязнение земельного участка; сверхнормативное орошение, применение препаратов и стимуляторов; совершение иных действий, приводящих к ухудшению состояния земельного участка, и т.д.
Субъектом ответственности может выступать только тот работник, в трудовые функции которого входит соблюдение земельно-правовых норм. Таким образом, данный вид ответственности возникает в тех случаях, когда нарушение должностным лицом или иным работником норм трудовой, исполнительной дисциплины встречается в виде нарушения земельно-правовых норм. Поэтому здесь всегда просматривается двойной объект правонарушения: нормы трудовой дисциплины — правила
§ 14.5. Дисциплинарная ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             341
за земельные правонарушения
внутреннего трудового распорядка, уставы о дисциплине и нормативные требования по охране и использованию земель.
Основания применения и виды дисциплинарных взысканий регулируются трудовым законодательством. В ранее действовавшем законодательстве были предусмотрены следующие виды дисциплинарных санкций: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу, увольнение с работы — в исключительных случаях (статьи 33, 130 КЗоТ КазССР с изменениями и дополнениями). Вступивший в действие с 1 января 2000 г. новый Закон Республики Казахстан "О труде в Республике Казахстан" за неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей предусматривает возможность применения следующих видов дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, расторжение индивидуального трудового договора (статья 94 Закона "О труде"). При этом грубое однократное нарушение работником трудовых обязанностей рассматривается достаточным основанием для расторжения трудового договора.
К грубым однократным нарушениям закон относит: прогул; появление на работе в состоянии алкогольного или наркотического опьянения или интоксикации иного типа; нарушение работником правил охраны труда или пожарной безопасности, которое повлекло или могло повлечь тяжкие последствия, и др. (статья 26 Закона "О труде"). К сожалению, в этом перечне оснований расторжения трудового договора нет указания на грубое нарушение работником своих функциональных или должностных обязанностей. Такая диспозиция позволила бы охватить достаточно обширный круг дисциплинарных проступков, включая земельно-правовые.
Дисциплинарная ответственность главным образом выполняет предупредительную, сигнализационную, учетную, а в отдельных случаях также, и лишь в незначительной степени, карательную функции. Следующей особенностью дисциплинарной ответственности, одновременно характеризующей ее преимущество, является возможность оперативного реагирования на факт правонарушения. Она обеспечивается упрощенной процедурой рассмотрения проступка и применения наказания. В отличие от административной, уголовной и других видов ответственности, применяемых исключительно специальными органами, дисциплинарные взыскания налагаются работодателем. Привлечение виновных работников к дисциплинарной ответственности в установленном законодательством порядке относится к основным правам и обязанностям работодателя (статья 8 Закона "О труде в Республики Казахстан"). Право возбуждения дисциплинарного взыскания возникает непосредственно с момента совершения и обнаружения проступка. Работодатель, после того как затребовал объяснение от лица, совершившего проступок, налагает взыскание путем его объявления в приказе (распоряжении). До применения дисциплинарного взыскания от работника должно342                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
быть затребовано письменное объяснение. Приказ о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику, подвергнутому взысканию, под расписку.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения правонарушения и не может быть наложено позднее 6-ти месяцев со дня совершения проступка. За каждое нарушение трудовой дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. При применении дисциплинарного взыскания работодатель должен учитывать тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка. Работодатель имеет право вместо применения дисциплинарного взыскания передать вопрос о нарушении трудовой дисциплины на рассмотрение органов профессиональных союзов, представляющих интересы работников. Дисциплинарная ответственность может быть применена одновременно с административной и материальной ответственностью.
Привлечение лица к дисциплинарной ответственности не исключает возможности привлечения его, при наличии оснований, и к другим видам ответственности.
Порядок наложения и снятия взысканий подробно определяется правилами внутреннего трудового распорядка и уставами о дисциплине.
По своим регулятивным характеристикам, сфере и порядку применения с дисциплинарной ответственностью тесно перекликается такая мера, как депремирование. Юридическая сущность депремирования никогда не была окончательно определена, хотя некоторыми исследователями она рассматривалась как разновидность дисциплинарного взыскания116. К сожалению, сущность, назначение, условия применения и, наконец, само понятие депремирования совершенно остались за пределами нормативной регламентации. Под депремированием в юридической литературе понимается лишение работника премии, полагающейся за основные результаты хозяйственной деятельности, из-за нарушении землеохранных, экологических требований, вызвавших ущерб или угрозу причинения ущерба земле.
Депремирование применимо исключительно в сфере трудовых отношений за неисполнение работником служебных обязанностей по обеспечению охраны-и рационального использования земель.
В условиях плановой экономики и государственной собственности на предприятия депремирование применялось дортаточно широко. Сейчас пределы его применения значительно сузились ввиду приватизации большинства объектов, предприятий сферы экономики и природопользова-
§ 14.5. Дисциплинарная ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           343
за земельные правонарушения
ния. В результате контрольно-инспекционной деятельности по охране земельных ресурсов за 1998 год по всей республике депремировано всего 268 человек, большинство которых первые руководители и должностные лица предприятий117.
Превалирование в дисциплинарной ответственности предупредительно-сигнализационного начала определяет его повышенную воспитательную функцию. Ее полноценная, последовательная реализация применительно к каждому факту земельного дисциплинарного проступка способствовало бы укреплению трудовой, исполнительской дисциплины в коллективе, повышению чувства ответственности и долга работников.
Однако степень применения данного вида ответственности низкая. Во-первых, из-за нежелания самого работодателя фиксировать и реагировать на факты земельного правонарушения. Подобное чаще всего происходит, когда условия и технология производственной и иной деятельности не подкреплены адекватными землеохранными стимулами, когда экономический и иной интерес довлеет над землеохранным. Низкой применяемости спо-собст зует также несформулированность непосредственно в трудовых нор-матиьных актах перечня и составов земельных правонарушений, совершение которых должно повлечь дисциплинарную ответственность. Кроме того, эффективность реагирования дисциплинарной ответственности снижает диапозитивный порядок его применения: исключительно по усмотрению работодателя. Как следствие этого, совершение проступка не всегда влечет обязательное применение дисциплинарного взыскания.
Исходя из этого можно утверждать, что применительно к данному виду не распространяется принцип неотвратимости ответственности. Поэтому дисциплинарная ответственность нередко применяется только на основании представлений правоохранительных и природоохранительных органов по результатам проверок деятельности субъектов земельных правоотношений по соблюдению земельного законодательства. Подобная практика чаще всего происходит и особенно эффективна, когда речь идет о нарушениях должностных лиц, применяющих управленческие решения без учета землеохранных и экологических требований или в должностные обязанности которых входит обеспечение соблюдения землеохранных требований.
Основания, условия и процессуальные особенности привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности определены Правилами наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих Республики Казахстан, утвержденными Указом Президента Республики Казахстан от 31 декабря 1999 г. № 321ш, согласно которым дисциплинарный проступок служащего пред-344                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
ставляет собой "противоправное, виновное неисполнение служащими возложенных на них обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины, нарушение норм служебной этики, а равно несоблюдение установленных Законом Республики Казахстан "О государственной службе" ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе".
По фактам дисциплинарных проступков служащих, как правило, проводится служебное расследование. Для рассмотрения материалов служебного расследования и исследования фактов, касающихся проступка, в целях всестороннего, полного и объективного установления обстоятельств совершения проступка и вынесения рекомендаций о мере взыскания в государственном органе создается дисциплинарная комиссия, являющаяся постоянным коллегиальным органом.
Сведения о совершении служащим поступка могут быть в любой форме, подтверждающей факт совершения проступка (жалобы граждан и служащих; докладные записки руководителей структурных подразделений государственных органов и других служащих; акты прокурорского реагирования; материалы о дисциплинарных проступках, направленных дисциплинарными советами областей, городов Астаны и Алматы, а также государственных органов по борьбе с коррупцией, служебные и иные материалы).
Руководитель государственного органа самостоятельно или на основании рекомендаций дисциплинарной комиссии принимает следующие решения: налагает соответствующее взыскание; направляет материалы на дополнительное служебное расследование или налагает взыскание. Применение служащему взыскания не освобождает его от других видов ответственности. Если в результате служебного расследования будет установлено, что служащий допустил действия, указывающие на признаки преступления, руководитель государственного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в правоохранительные органы.
Рыночные принципы регулирования земельных отношений способны объективно создать благоприятные условия для эффективного применения мер дисциплинарного взыскания и депремирования. В качестве предварительного условия достижения этого землеохранные стимулы должны проникнуть в систему экономических отношений и побуждать администрацию, руководителей и работников к предупреждению, пресечению земельных дисциплинарных проступков. Вопросыдис-циплинарной ответственности работников необходимо отражать в коллективных договорах и индивидуальных трудовых договорах. В отношении руководителей, в особенности негосударственных юридических лиц, применение дисциплинарной ответственности более эффективно в порядке представления природоохранительных и правоохранительных органов, поскольку провинившиеся руководители по вполне понятным причинам не будут подвергать сами себя дисциплинарному взысканию.
§ 14.6. Материальная ответственность работников                                                                                                                                                                                                345
за земельные правонарушения
§ 14.6. Материальная ответственность работников за земельные правонарушения
Материальная ответственность работников за ущерб, причиненный предприятию, организации, учреждению, предусмотрена трудовым законодательством. По своим регулятивным характеристикам и сфере применения она занимает промежуточное положение между дисциплинарной и гражданско-правовой ответственностью, обладая по условиям своего применения определенными особенностями. Ее сходство с дисциплинарной ответственностью заключается в том, что она применяется исключительно в рамках трудовых правоотношений.
Субъектами материальной ответственности выступают работники, которые в силу своих трудовых, должностных функций являются субъектами юридических обязанностей по рациональному использованию и охране земельных ресурсов.
Материальная ответственность, как и гражданско-правовая ответственность, наступает в связи с фактом ущерба, выполняет компенсационно-восстановительную функцию, преследует цель восстановления прежнего имущественного положения, качественного состояния объекта, нарушенного противоправным поведением.
Ущерб, являющийся основанием материальной ответственности, проявляется в виде потери или уменьшения ценности качества имущества — порча, повреждение, уничтожение земли, а также гибель, уничтожение других, связанных с землей, видов имущества. Данный вид ответственности основан на обязанности работников бережно относиться к имуществу предприятия, учреждения, организации и принимать меры к предотвращению ущерба. Основанием возложения ответственности является виновное причинение ущерба предприятию при исполнении трудовых обязанностей.
Материальная ответственность, в отличие от уголовной и административной ответственности, означает ответственность сторон трудовых правоотношений друг перед другом, а не перед государством119. Материальная ответственность представляет собой производное охранительное правоотношение, поскольку возможность и пределы ее возникновения полностью зависят от наличия соответствующих земельных трудовых правоотношений.
Применительно к материальной ответственности работников земельной сферы весьма точно соответствует определение, данное Халфиной P.O., о договорной гражданско-правовой ответственности "как ответственное- -ти за нарушение обязанности в существующем правоотношении"120.346                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
Если нарушение, допущенное работником во время исполнения им трудовых обязанностей, привело к ущербу в отношении третьих лиц, с которыми он не состоит в трудовых правоотношениях, применяются положения гражданско-правовой ответственности. За виновное действие работника ответственность перед потерпевшей стороной несет само предприятие, учреждение. Виновный работник может быть привлечен предприятием к возмещению ущерба лишь в регрессном порядке в соответствии с правилами трудового законодательства о материальной ответственности (трудовой материальной ответственности).
Промежуточное положение данного вида ответственности (некоторые авторы считают его лишь разновидностью гражданско-правовой ответственности) обусловливалось установлением определенных ограничений и дополнительных требований к условиям его применения, отличающих его от смежных пограничных видов ответственности. Они содержались в ранее действовавшем трудовом законодательстве (КЗоТ КазССР) и выражались в следующем: действовали достаточно сокращенные сроки привлечения к трудовой материальной ответственности. Привлечение виновного к ограниченной материальной ответственности допускалось не позднее месяца со дня выявления ущерба, а к полной материальной ответственности — в течение одного года.
В отношении работника, причинившего ущерб, распространялась презумпция невиновности: предприятие (работодатель) обязано было доказать его вину, тогда как в случаях гражданско-правовой ответственности действует презумпция вины.
Весьма существенные ограничения были предусмотрены и в части определения размера возмещаемого ущерба. Во-первых, учитывался только прямой действительный ущерб, неполученные доходы не учитывались (статья 116 КЗоТ); во-вторых, возмещение реального ущерба ограничивалось размером среднего месячного заработка (статьи 117, 118 КЗоТ), не-возмещенная часть ущерба включалась в состав убытков предприятия; в-третьих, полная материальная ответственность предусматривалась лишь в случаях, специально предусмотренных законодательством, когда ущерб причинялся работником: а) находящимся в нетрезвом состоянии; б) действиями, содержащими признаки деяний, преследуемых в уголовном порядке; в) не при исполнении трудовых обязанностей; г) на которого возложена полная материальная ответственность в соответствии с законодательством или письменным договором (статьи 119, 119-1 КЗоТ КазССР).
Данный перечень полной материальной ответственности не являлся исчерпывающим, законодательством предусматривалась возможность его
дополнения.
Причинение ущерба при нормальном производственно-хозяйственном риске исключал вину работника, и он не мог быть привлечен к ответственности (статья 116 КЗоТ КазССР).
§ 14.6. Материальная ответственность работников                                                                                                                                                                                                 347
за земельные правонарушения
Материальная ответственность за нарушение земельного законодательства в размере до одного среднемесячного заработка применялась непосредственно администрацией предприятия. В остальных случаях возмещение ущерба производилось путем предъявления администрацией иска в районный (городской) суд.
Возмещение материального ущерба с руководителей предприятий и их заместителей в судебном порядке должно было производиться по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.
Закон Республики Казахстан "О труде в Республике Казахстан" от 10 декабря 1999 г. № 493-1, введенный в действие с 1 января 2000 г.121, сохраняет институт материальной ответственности в сфере трудовых правоотношений. Сторона трудового договора, причинившая вред другой стороне, обязана возместить его в соответствии с Законом о труде и иными законодательными актами на основании решения суда' либо в добровольном порядке.
Но в отличир от прежнего законодательства Закон определяет только юбщие подходы к взаимоотношениям сторон — работодателя и работника — по возмещению причиненного вреда.
Закон о труде не содержит детальной регламентации оснований, ус-■ ловий, сроков и порядка применения материальной ответственности в сфере трудовых правоотношений. Закон о труде снял ограничения, касающиеся размера материальной ответственности за причиненный ущерб. Поэтому в новом законе отсутствуют какие-либо нормы, предусматривающие случаи неполной материальной ответственности. Содержание закона позволяет утверждать, что теперь общим правилом является полное возмещение причиненного ущерба. В статье 91 Закона о труде излагается перечень случаев полной материальной ответственности работников, а статья 92 Закона о труде предусматривает возможность заключения между работодателем и работником письменного договора о полной материальной ответственности.
В соответствии с Законом о труде работники несут материальную ответственность в полном размере вреда, причиненного по их вине работодателю, в случаях, когда:
1)               между работником и работодателем заключен письменный договор о принятии на себя полной материальной ответственности за необеспечение сохранности имущества и других ценностей, переданных работнику;
2)             в соответствии с законодательством на работника возложена полная материальная ответственность за вред, причиненный работодателю при исполнении трудовых обязанностей;
3)                имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам;348                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
4)               вред причинен работником, находившимся в состоянии алкогольного, наркотического или токсикологического опьянения;
5)           вред причинен недостачей, умышленным уничтожением или умышленной порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных работодателем работнику в пользование;
6)                вред причинен в результате разглашения коммерческой тайны;
7)                       вред причинен действиями работника, содержащими признаки деяний, преследуемых в уголовном порядке.
Конструкции большинства перечисленных случаев достаточно генерализованы, охватывают весьма широкий и разнообразный спектр противоправных деяний. Поэтому многие из норм, предусматривающих эти случаи, имеют регулятивное значение и для сферы земельных отношений. Они вполне применимы и способны упорядочить в соответствующих случаях вопросы полной материальной ответственности за вред, причиненный в рамках земельных трудовых правоотношений.
Если провести сопоставление, то нетрудно заметить близкое сходство между перечнем, изложенным в статья 92 Закона о труде, и перечнем случаев полной материальной ответственности, предусмотренным КЗоТ КазССР.
При этом, как и прежде, перечень случаев полной материальной ответственности не является исчерпывающим.
Согласно Закону о труде письменные договоры о полной материальной ответственности могут быть заключены с работником, занимающим должность или выполняющим работы, непосредственно связанные с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных ему ценностей. Перечень таких должностей и работ, а также типовой договоро-полной материальной ответственности утверждаются в коллективных договорах. Поэтому в каждом конкретном случае оформления взаимоотношений работодателя с работниками перечень может различаться, в зависимости от сферы, профиля, характера и направленности предполагаемых трудовых правоотношений. Например, в сфере сельскохозяйственного производства перечень должностей и работ, на которые распространимы положения о полной материальной ответственности, безусловно, будет иным, чем соответствующий перечень в области промышленности.
Отсутствие в новом Законе о труде упоминания и перечня случаев ограниченной материальной ответственности не означает полного запрета и исключения ее из применения. В коллективном договоре может быть заложена возможность ограниченной материальной ответственности.
Поскольку в новом законе основным инструментом регулирования вопросов материальной ответственности в рамках трудовых правоотно-
§ 14.6. Материальная ответственность работников                                                                                                                                                                                                349
за земельные правонарушения
шений определен индивидуальный трудовой договор, то именно в нем содержатся все существенные условия и конкретизируются детали материальной ответственности сторон договора.
При условии закрепления в коллективном договоре соответствующих положений об ограниченной ответственности стороны по взаимному согласию вправе предусмотреть в нем, наряду с полной материальной ответственностью, случаи неполной, ограниченной материальной ответственности, исходя из формы вины, должностного положения, функциональных обязанностей, стажа работы, прошлых заслуг работника конкретной сферы земельных правоотношений и других факторов.
В каждом конкретном случае при определении пределов и размера ответственности договор может обязать учитывать материальные возможности работника по возмещению ущерба, объем и характер причиненного ущерба и т.д.
Таким образом, сегодня основные вопросы материальной ответственности работников за земельные правонарушения подлежат регулированию в коллективном договоре и конкретном трудовом контракте, где приоритет в определении всех существенных условий принадлежит работодателю.
Вместе с тем, в качестве противовеса Закон о труде содержит определенный механизм обжалования решений о материальной ответственности.
Материальная ответственность применяется наряду с другими видами ответственности. Возмещение ущерба производится работником, независимо от привлечения его к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за деяние, которым причинен ущерб работодателю, его правам и законным интересам в сфере земельных правоотношений. Такое правило, хотя и прямо не предусмотрено в новом трудовом законодательстве, вытекает из общих положений о правовой ответственности.
Учитывая сложность сферы земельных правоотношений, возрастающую социальную и рыночную значимость земельных ресурсов, возникает необходимость разработки конкретных, детализированных нормативных положений о материальной ответственности в сфере земельных трудовых правоотношений. При сохранении компенсационного характера необходимо возродить традиционную социальную направленность материальной ответственности работников. Для последней, в отличие от гражданско-правовой ответственности, полное возмещение ущерба должно быть скорее исключением, нежели правилом.350                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической __________ответственности за земельные правонарушения
§ 14.7. Земельно-правовая ответственность за земельные правонарушения
Современный земельный закон закрепляет и развивает принцип устойчивости земельных прав. Поэтому лишь в исключительных случаях за систематическое нарушение земельного законодательства при наличии достаточно серьезных оснований, прямо указанных в законе, в качестве крайней меры ответственности может быть применено принудительное прекращение права на землю.
Указанная мера имеет ряд особенностей и в силу этого не вписывается в систему традиционных видов ответственности. Хотя некоторые авторы склонны рассматривать ее в рамках административной ответственности, большинство в ней усматривает самостоятельную земельно-правовую ответственность.
В обоснование ее самостоятельности как вида ответственности приводятся следующие доводы: применяется, если правонарушения приобретают систематический характер или когда правонарушение невозможно устранить иными мерами воздействия; применяется только к тем правонарушителям, которым земельный участок был предоставлен в установленном порядке; изменяет правовую принадлежность, режим земельного участка; влечет прекращение правоотношения, возникшего на правомерной основе.
Земельно-правовая ответственность в своем содержании претерпела существенную эволюцию. Ранее действовавшим земельным законодательством изъятие земельного участка за систематические нарушения правил пользования землей (статья 222 Земельного кодекса КазССР) производилось по постановлению (решению) органов, предоставивших земельные участки, без какой-либо компенсации. В таких случаях по существу происходило изъятие земельного участка в порядке конфискации.
Новое земельное законодательство различает 2 вида принудительного прекращения права на землю — конфискация и изъятие.
Конфискация означает безвозмездное изъятие земельного участка у собственника или землепользователя в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (статья 77 Закона " О земле"). По Указу "О земле" конфискация являлась санкцией исключительно уголовных деяний (статья 74 Указа "О земле"). Законодательство не содержит уточнения относительно вида и характера преступления или иного правонарушения, влекущего конфискацию земли. Представляется, что данную норму необходимо трактовать в узком смысле, рассматривая конфискацию земли в виде санкции исключительно земельных и экологических составов, а не общеуголовных преступлений. Но в новом УК пока еще нет таких специальных уголовно-правовых норм, где конфискация земли указывалась бы в качестве санкции за преступление в сфе-
§ 14.7. Земельно-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            351
за земельные правонарушения
ре земельных отношений. Нормы указанного порядка отсутствуют и в КоАП РК.
Применение же конфискации земли в виде дополнительного наказания за общеуголовные, корыстные преступления, рассматривая землю как имущество осужденного, будет противоречить принципу устойчивости земельных прав, сущности и назначению земельно-правовой ответственности.
В отличие от конфискации изъятие как мера земельно-правовой ответственности имеет определенную правовую регламентацию. Закон указывает следующие основания для изъятия земельного участка: неиспользование земли по назначению; использование земли с нарушением законодательства.
При этом излагается исчерпывающий перечень нарушений или отклонений от требований земельного законодательства, способные привести к изъятию земельного участка. Земельный участок может быть изъят: 1) когда участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного и иного строительства, не используется для соответствующей цели в течение одного года, если более длительный срок не предусмотрен законодательством. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование; 2) если использование осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (статьи 74, 75 Закона "О земле"). Нетрудно заметить, изъятие применимо не за всякое нарушение, а лишь в отношении определенного перечня земельных правонарушений.
Изъятие земельного участка по другим основаниям не будет являться земельно-правовой ответственностью. Например, изъятие в порядке обращения взыскания на земельный участок или право землепользования по обязательствам собственника или землепользователя представляет собой один из способов удовлетворения имущественного притязания по гражданско-правовому обязательству (статья 46 Закона "О земле").
В зависимости от конкретных обстоятельств прекращение права собственности на земельный участок или права землепользования посредством изъятия земли преследует следующие цели: пресечение действия или бездействия, причиняющего ущерб интересам охраны и рационального использования земли; сохранение качественных параметров земельного участка от противоправного воздействия; возвращение земельного352                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Глава 14. Понятие и виды юридической
ответственности за земельные правонарушения
участка в нормальный хозяйственный оборот в соответствии с его целевым назначением.
Процесс изъятия требует соблюдения определенных правил, осуществляется в строго определенной последовательности, посредством совершения указанных в законе процессуальных действий. Поэтому сам факт систематического нарушения не приводит к автоматическому изъятию земельного участка.
Закон содержит ряд ограничений и принципиально новых положений относительно порядка и условий применения изъятия как меры земельно-правовой ответственности. Так, субъектом ответственности за неиспользование земельного участка по назначению является только землепользователь — гражданин или юридическое лицо, которому земельный участок был предоставлен на праве землепользования. За указанный вид нарушения законодательством не предусмотрено изъятие земельных участков, принадлежащих на праве частной собственности.
Прекращение права частной собственности на земельный участок принципиально возможно только в порядке конфискации в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (статья 77 Закона "О земле"), либо в порядке земельно-правовой ответственности за использование земельного участка с нарушением законодательства (статья 75 Закона "О земле").
В зависимости от характера и масштабов правонарушения изъятию может быть подвергнут весь земельный участок либо только определенная часть.
Земельно-правовая ответственность не ограничена какими-либо сроками исковой давности.
В отличие от прежнего порядка изъятия за земельное правонарушение и действующего порядка изъятия земельного участка для государственных надобностей, изъятие в виде земельно-правовой ответственности производится исключительно в судебном порядке по иску уполномоченного государственного органа (статья 76 Закона "О земле"). Изъятие в рассматриваемом случае в отличие от конфискации, согласно Закону "О земле", носит возмездный характер. Право собственности на земельный участок или право землепользования оценивается по рыночной стоимости, реализуется на публичных торгах; вырученная сумма, за вычетом расходов по изъятию участка, выплачивается бывшему собственнику или землепользователю. Лишь при невозможности реализации такого земельного участка или права землепользования на него после проведения не менее трех торгов в течение одного года земельный участок зачисляется по решению суда в специальный земельный фонд (п. 4 статьи 76 Закона "О земле").
Исходя из необходимости обеспечения устойчивости права землепользования, уполномоченный государственный орган обязан принять все
§ 14.7. Земельно-правовая ответственность                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           353
за земельные правонарушения
возможные меры по устранению земельного правонарушения, не прибегая к изъятию. Закон требует обязательного письменного предупреждения собственника или землепользователя о необходимости использовать участок по назначению, устранить нарушение законодательства, рассмотреть вопрос о возможности изменения целевого назначения земельного участка согласно ходатайству собственника земельного участка или землепользователя.
Лишь при недостижении положительных результатов после требуемых действий и только через установленные законом сроки допускается предъявление иска об изъятии. Таким образом, изъятие, равно как и конфискация, рассматривается в качестве крайней меры упорядочения земельных отношений. Их применение допускается в исключительных случаях.