Содержание и система курса «Прокурорский надзор»

Конкретные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора, конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.

Принципы  организации и деятельности прокуратуры  РФ.

При выполнении каких-либо легальных задач во всем мире исполнители руководствуются  определенными началами, выход за пределы которых не будет отвечать общепринятым нормам общества. По общему правилу такие основополагающие начала принято называть принципами.

Принципы организации и деятельности прокуратуры — это наиболее общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные требования, предъявляемые к ней. Под этим понимаются обязательные для любого прокурора и прокурорского работника принципы, которые реализуются в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры — прокурорского надзора.

К ним относятся  закрепленные в ст.129 Конституции  РФ и ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ» следующие принципы:

Принцип законности, является важнейшим общеправовым началом не только всех юридических дисциплин, но и деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Для органов прокуратуры этот принцип выступает главенствующим в их деятельности, поскольку он направлен на достижение главной цели прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. К тому же для прокуратуры принцип законности означает обеспечение его требований в деятельности самих органов прокуратуры. Решению этой задачи способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров разных уровней, а также порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников.

Принцип единства прокурорского надзора. Согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура — единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру — Генеральной прокуратуре РФ.Принцип единства прокурорского надзора выражается:

• в единстве целей и общих задач осуществления прокурорского надзора в стране;
• в единстве полномочий прокуроров всех уровней по выявлению правонарушений и реагирования на них;
• в единообразии форм организации и деятельности всех прокурорских органов;
• в едином для всех звеньев прокуратур законодательстве для осуществления прокурорского надзора;
• в едином внутреннем содержании прокурорского надзора — проверке исполнения требований законов и устранения правонарушений;
• в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором;
• в единоначалии прокуроров, которое предполагает жесткую вертикаль власти (Генеральная прокуратура — районный прокурор); в централизации системы;
• в единой системе прокуратуры (не допускается создание и деятельность на территории страны прокуратур, которые не входят в единую систему п.3 ст.11 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Принцип независимости. Согласно ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ», органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, иных органов и общественных организаций и объединений — это положение закона имеет принципиальное значение. Названным законом прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни было федеральных или местных органов. Сущность этого принципа заключается в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении возложенных на него обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Следовательно, по замыслу законодателя прокуратура может обеспечить точное исполнение законов только в том случае, если прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от местных и других органов государственного управления ст.5 ФЗ «О прокуратуре РФ», однако, не исключая при этом взаимодействие с ними. Особо следует подчеркнуть политическую независимость прокурора. П.4 ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержит запрет на членство прокуроров в общественных организациях и политических партиях, а также создание их в органах прокуратуры.

Принцип гласности. Согласно ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ», органы прокуратуры действуют согласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне. Нормативное ограничение принципа гласности определяется нормами Конституции РФ, а также нормами федерального законодательства (ч.1 ст.23 Конституции РФ — личная тайна; Закон РФ «О государственной тайне» — ст.5; ГК РФ — ст.857 — банковская; ст.946 — страхование; п.2 ст.4 ФЗ «О прокуратуре РФ» специально охраняемые законами тайны — следственная, врачебная, совещательной комнаты в суде, нотариальная и т.д.

Принцип гласности состоит  в обязанности Генерального прокурора  ежегодно представлять в Федеральное собрание доклад о состоянии законности и правопорядка и собственный отчет о проделанной работе по их укреплению. Реализуется этот принцип созданием самостоятельных структурных подразделений по информированию населения. Для Генеральной прокуратуры — это Центр информации и общественных связей. Все это способствует информированности органов государственной власти и местного самоуправления, общества о состоянии законности и правопорядка в стране и на местах, повышению уровня правосознания населения и, в конечном счете, укреплению законности и недопущению нарушений законности в работе самой прокуратуры.

 

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ

 

Развитие  прокуратуры в России до 1864 г. (дореформенный период)

Зарождение и  возникновение термина «прокуратура» и прокуратуры как особого института произошло во Франции во время правления короля Филиппа II  в XIV в. (25 марта 1352 г.).

Русский термин «прокуратура» происходит от лат. глагола procuro — забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.

Основателем органов  прокуратуры и прокурорского  надзора в России по праву считается Петр I .

Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. (Эта дата — 12 января — установлена Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. «Днем работника прокуратуры Российской Федерации».)

Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора»  подробно регламентировал его полномочия и определял, что генерал-прокурор назначается на должность государем, подчиняется только императору и является «оком государевым» и «стряпчим о делах государевых». Первым генерал-прокурором Сената был П.И. Ягужинский  (с 1722 по 1736 гг.).

Приоритетным направлением деятельности прокуроров были наблюдение за интересами казны, надзор за соблюдением  законов в арестантских делах, тюрьмах, за местами содержания заключенных под стражей.

В последующие годы после  смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоановны , прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны . Как и во всех направлениях государственной и политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

В период царствования Екатерины II  в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях» , в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

При Павле I  был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.

Деятельность органов  прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II .

Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре» , в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров . Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.

В целом до 1864 г. губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями — «присутственными местами», как судебными, так и административными.

Развитие  прокуратуры в России с 1864 по 1917 гг.

Судебная реформа 1864 г. подвергает правовой статус прокуратуры существенному изменению, фактически создав две системы органов прокуратуры с несколько различающимися полномочиями:

1) прокуратуры судов;

2) губернских прокуроров, которые не обладали функциями  обвинительной власти, но имели  полномочия по осуществлению  общего надзора.

Период с 1864 по 1917 гг. не внес существенных изменений в организацию и деятельность российской прокуратуры, хотя неоднократно поднимались вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора. Должность генерал-прокурора в этот период занимали Д.М.  Замятин , С.Н. Урусов , К.И. Пален , Д.Н. Набоков , Н.А. Манассеин , Н.В. Муравьев , С.С. Манухин , М.Г. Акимов .

Правовое  регулирование прокурорского надзора в 1917—1991 гг. (советский период)

Смена в России политического режима революционным  путем повлекла упразднение прокуратуры  Декретом Совета народных комиссаров РСФСР № 1 от 24 ноября 1917 г. «О суде» .

Надзор за законностью  деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей , избираемых также местными Советами. Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя Чрезвычайная комиссия (ВЧК) .

28 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла Положение «О прокурорском надзоре» , сформулировав принцип единства для всех союзных республик и особо отметив, что прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.

В Положении  о прокурорском надзоре, прежде всего, нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся:

1) централизация  и единоначалие органов прокурорского  надзора;

2) строгое подчинение  нижестоящих прокуроров вышестоящим;

3) независимость  органов прокуратуры от местных влияний;

4) опора прокурорских  органов на помощь широкой  общественности.

Положение о  прокурорском надзоре определяло как  предмет, так и пределы надзора  прокуроров за неуклонным исполнением  законов. На органы прокуратуры было возложено:

1) осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования  против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;

2) непосредственное  наблюдение за деятельностью органов дознания  и ОГПУ;

3) поддержание  обвинения в суде;

4) наблюдение  за правильностью содержания заключенных под стражей.

Заметной вехой  в дальнейшем развитии и законодательном  регулировании прокурорского надзора  явилось Положение «О судопроизводстве РСФСР» , утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК, которое определяло правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивало их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и, в то же время, поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Положение «О Верховном  Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР» , утвержденное 24 июля 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР, определяло, что прокуратуры входили структурно в состав Верховного суда СССР, в котором существовала прокуратура Верховного суда СССР. Прокурором Верховного суда был назначен П.А. Красиков . После учреждения прокуратуры Верховного суда СССР, в стране начали функционировать две системы, организационно не связанные между собой: прокуратура Верховного суда СССР  и прокуратуры союзных республик в системе наркоматов юстиции . Такое положение прокуратуры не соответствовало ее статусу как самостоятельного государственного органа.

Приобретение самостоятельности прокуратуры связано с постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» , которым учреждена прокуратура СССР  и одновременно упразднена прокуратура Верховного Суда СССР. Утвержденное 17 декабря 1933  г. Положение «О Прокуратуре СССР»  определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа, отрасли прокурорского надзора, порядок их осуществления, структуру органов. Первым прокурором СССР был назначен И.А. Акулов .