Государственное и муниципальное управление в сиситеме научных знаний

Объектом управленческого  воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к  управляющей системе объект, но и  различные звенья самой управляющей  системы, между которыми устанавливаются  либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось  незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения  могут соответствовать воле управляющего субъекта - реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в  налоговое ведомство, правительство  Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция  несогласия), приобретая форму не только неповиновения. (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый, план в них  выступает принуждение, а то и  прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает  информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих "команд". Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами  могут выступать органы или должностные  лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и  преобразование информации, отделение  существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие  оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или  оказывает прямое сопротивление  субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в  любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении  объекта управления опять оценивается  управляющей системой, начинается новый  цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят  постоянный Цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости  от ситуации. Исследование процессов  управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название "ввод (информация) - вывод (решение)".

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая  информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме  проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действий правительства  в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация - добровольное участие населения  в правительственных проектах и  мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения  качества управления. Именно от объекта  поступает информация о правильном понимании и выполнении "команд" или данные, свидетельствующие о  сбоях или недостатках в системе  управления. Бывает, что управляемый  объект не только неверно понимает "команды" (например, из-за недостаточной  квалификации кадров, из-за сбоев в  связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием  недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время  и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и  к краху, сопровождающемуся ликвидацией  учреждений, массовым увольнением должностных  лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому  важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении  искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие  меры.

Непосредственная демократия в публичном управлении. Государственное  и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и  должностных лиц. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда  граждане решают, какая партия будет  формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в  управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной  Думы, но можно - депутатов законодательных  органов в некоторых субъектах  РФ и депутатов муниципальных  образований). В некоторых субъектах  РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв  избранных должностных лиц. Путем  голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и  консультативным (результаты голосования  в данном случае не обязательны для  государственных органов).

Новый закон (местный нормативный  акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в  поддержку такого акта (например, в  Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива - непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер. В последние годы во многих демократических странах принято законодательство об "открытых окнах". Это значит, что каждый гражданин за небольшую плату (в Японии - 2-3 долл. США1) вправе получить копию любого управленческого акта, включая решение правительства, если акт не имеет секретного характера (есть правила засекречивания). Существует множество других форм. Массовая демонстрация с требованиями к правительству, требования, выдвинутые на сельском сходе, простое обращение гражданина в орган государственной власти или местного самоуправления могут стать формой непосредственного участия в управлении.