Вопросы совершенствования и перспективы развития надзорного производства

К.И. Комиссаров считает судебный надзор чрезвычайным способом судебного контроля именно потому, что объектом пересмотра являются вступившие в законную силу судебные постановления.

В современных работах по проблемам надзорного производства мнение о его исключительности (экстраординарности) является практически единодушным.

Е.А. Борисова, также считающая производство в надзорной инстанции исключительной стадией процесса, отмечает, что с принятием ГПК РФ «советское надзорное производство» прекратило свое существование в российском гражданском процессуальном законодательстве и гражданском судопроизводстве[10].

По своему содержанию, полагает она, современный порядок проверки судебных постановлений, вступивших в законную силу, является аналогичным (за некоторыми исключениями) содержанию кассационного производства во французском гражданском процессе, ревизионного производства в германском, австрийском процессах.

Г.Л. Осокина подчеркивает, что выявление и устранение судебных ошибок в порядке надзора является более сложной, трудоемкой и болезненной для заинтересованных лиц процедурой. Объясняет она это тем, что проверка правильности судебных постановлений в порядке судебного надзора связана с возможностью приостановления исполнения вступившего в законную силу акта до окончания производства в суде надзорной инстанции, а также с его отменой и последующим поворотом исполнения. Вызывает опасения у Г.Л. Осокиной и возможность нарушения в этом случае принципа правовой определенности, предполагающего стабильность вступивших в законную силу судебных актов[11].

Об исключительности (экстраординарности) надзорного производства говорит и Т.В. Сахнова. Она отмечает, что в надзорном производстве подрывается, подвергается сомнению законная сила судебного решения как акта правосудия. Сам факт возможности отмены судебного решения, вступившего в законную силу, говорит о необычности (extra ordinem) проверки.

Надзорное производство – необычный процессуальный способ устранения ошибки еще и потому, что, выполняя задачу обеспечения надлежащей судебной защиты, надзорная инстанция, по выражению Т.В. Сахновой, влияет на формирование судебной политики, обеспечение единства в правоприменении[12].

Говоря об исключительности (экстраординарности) надзорного производства, Е.А. Борисова полагает, что нет достаточных оснований называть его чрезвычайным, поскольку чрезвычайная стадия характеризуется тем, что возникает при обязательном последовательном обжаловании: суд первой инстанции – апелляция – кассация (надзор). Причем, если в апелляционном порядке постановление было обжаловано не в полном объеме, пункты, не включенные в апелляционную жалобу, не могут являться предметом кассационного (надзорного) обжалования.

Отметим, что со времени принятия Федерального закона от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ обязательным условием обращения к суду надзорной инстанции стало исчерпание заинтересованными лицами иных способов обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу, а значит, появилось основание для применения к надзорному производству термина «чрезвычайный».

В процессуальной литературе спорным является вопрос о целевых установках надзорного производства, в частности, что более приоритетно: защита публичных или частных интересов. Так, М.Ю. Новик-Качан более приоритетной целью стадии производства в порядке надзора считает защиту публичных интересов (как и ранее по ГПК РФ РСФСР). Он отмечает, что главным носителем и выразителем публичных интересов является государство. Именно государство как гарант судебных прав, свобод и законных интересов участников процесса (см.: ст. ст. 2, 18, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) заинтересовано в правильном и единообразном толковании и применении принятых его органами правовых норм.

Т.В. Сахнова отмечает, что с изменением концепции надзорного производства изменились и приоритеты: устранение ошибки в применении закона с целью обеспечить надлежащую судебную защиту стало главным в надзорном производстве. Изменились, стали более соответствующими диспозитивным началам гражданского процесса и средства достижения этой цели.

Кроме того, учреждение судебного надзора связано с необходимостью до конца устранить любые юридические ошибки в работе судов. Дело в том, что в апелляционном, кассационном порядке можно пересмотреть не все решения, поскольку Гражданским процессуальным кодексом установлен короткий срок апелляционного, кассационного обжалования (десять дней), в течение которого лица, участвующие в деле, не успевают выявить ошибочность решения, сформировать свои требования, составить жалобу, представление и подать ее в установленном порядке.

Таким образом, пересмотр актов правосудия в порядке надзора является дополнительной гарантией безошибочного отправления правосудия.

2. Проблемные аспекты надзорного производства в Российской Федерации

2.1 Правила надзорной подсудности

    Установленные ст. 377 ГПК РФ подсудность и порядок подачи надзорной жалобы, представления прокурора различаются в зависимости от того, какой суд рассматривал дело по первой инстанции. Следует отметить, что Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ в эту статью внес незначительные изменения, которые были связаны либо с установлением правила обязательного прохождения дела через суд второй инстанции, либо просто устраняли неудачные варианты (например, положение п. 1 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ о том, что президиум суда субъекта РФ рассматривает надзорные жалобы или представления прокурора на вступившие в законную силу решения и определения судов субъектов РФ, принятые ими по первой инстанции, если указанные решения и определения не были предметом кассационного или надзорного рассмотрения в Верховном Суде РФ)[13].

Вместе с тем вызывает удивление, что введение правила (условия) об обязательном исчерпании иных установленных способов обжалования судебных постановлений до дня их вступления в законную силу не повлияло на следующее положение п. 1 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ: в президиум суда субъекта РФ по-прежнему наряду с кассационными определениями и апелляционными решениями и определениями могут быть обжалованы вступившие в законную силу судебные приказы, решения и определения районных судов и мировых судей.

Если ориентироваться на правило исчерпания, то в п. 1 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ должны были остаться кассационные определения и апелляционные решения и определения. В этой связи нельзя не упомянуть о п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 февраля 2008 г. №2, где подчеркивается: «Исходя из того, что Гражданским процессуальным кодексом РФ не предусмотрена возможность апелляционного или кассационного обжалования судебного приказа, он может быть обжалован должником в суд надзорной инстанции в пределах срока, указанного в части 2 ст. 376 ГПК РФ»[14].

Но для решений и определений районных судов и мировых судей существуют кассационное и апелляционное обжалование, однако о причинах сохранения их в перечне постановлений, обжалуемых в президиумы судов субъектов РФ, Верховный Суд РФ, ничего не говорится.

Обращает на себя внимание следующая деталь. В п. 5 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ перечисляются судебные постановления, которые можно обжаловать в надзорном порядке в Президиум Верховного Суда РФ, и названы как вступившие в законную силу решения и определения Верховного Суда РФ, принятые им по первой инстанции, так и определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ. И вновь возникает вопрос: правило исчерпания распространяется на решения и определения Верховного Суда РФ (так же как на решения и определения районных судов и мировых судей) или нет? Если это сознательные исключения, то оговорка об этом должна содержаться, на наш взгляд, в ч. 2 ст. 376 ГПК РФ [6].

Следует отметить поднимавшийся целой группой граждан перед Конституционным Судом РФ вопрос о конституционности п. 3 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ, поскольку он допускает подачу надзорных жалоб (представлений) на постановления президиума суда субъекта РФ и исключает тем самым обжалование в данную надзорную инстанцию решений и определений мировых судей и апелляционных решений и определений районных судов в случае отказа в истребовании дела судьей суда субъекта РФ либо передаче истребованного дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции.

По мнению заявителей, это обстоятельство нарушает равенство граждан при реализации права на судебную защиту, умаляет право на свободный доступ к правосудию, препятствует исправлению судебных ошибок.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 5 февраля 2007 г. №2-П (п. 7) признает, что возможности надзорного обжалования судебных постановлений мировых судей и суда апелляционной инстанции, в отличие от всех других судебных постановлений, вступивших в законную силу, ограничены и зависят от результатов рассмотрения жалоб (представления) в первой надзорной инстанции – президиуме суда субъекта РФ. Конституционный Суд РФ объяснил это спецификой дел, которые закон относит к подсудности мировых судей. Федеральный законодатель, исходя из своих дискреционных полномочий по определению способов и процедур судебной защиты, обеспечению эффективного правосудия, руководствуясь принципами процессуальной экономии и стабильности судебных решений, вправе установить такой порядок проверки законности и обоснованности судебных постановлений, который бы учитывал особенности рассматриваемых мировыми судьями гражданских дел, в частности, то обстоятельство, что к их подсудности относятся дела менее значимые по характеру требований и цене иска, чем гражданские дела, подсудные иным судам первой инстанции.

Такое сужение возможностей надзорного производства при обжаловании судебных постановлений мировых судей, по мнению Конституционного Суда РФ, компенсируется наличием апелляционного порядка их пересмотра, отвечает целям соразмерности защищаемых прав и процессуальных издержек, в том числе затрат на организацию надзорного производства, позволяет избежать чрезмерной перегруженности Верховного Суда РФ делами меньшей значимости. Учитывая, что на федеральном законодателе лежит обязанность, осуществляя правовое регулирование, следовать социально обоснованным критериям, по которым должна осуществляться подсудность дел, такое сужение возможностей для надзорного обжалования решений мировых судей Конституционный Суд РФ не рассматривает как недопустимое и нарушающее конституционное требование о равенстве всех перед законом и судом. Кроме того, по мнению Конституционного Суда РФ, не исключается в целях обеспечения единства судебной практики и законности пересмотр судебных постановлений по делам, подсудным мировому судье, в порядке ст. 389 ГПК РФ.

Следует отметить, что после внесения Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. №330-ФЗ изменений в главу о надзорном производстве, положения п. 3 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ в этом отношении остались неизменными, и по-прежнему возможность надзорного обжалования постановлений мировых судей в Верховный Суд РФ зависит от результатов рассмотрения жалобы (представления) в первой надзорной инстанции – президиуме суда субъекта РФ[15].

Следует также с сожалением констатировать, что законодатель не воспользовался внесением изменений в ГПК РФ как подходящим случаем для преобразования ст. 377 в направлении совершенствования юридической техники[16].

2.2 Право надзорного обжалования и проблемы его осуществления

Для признания средства правовой защиты эффективным необходимо, чтобы у заявителя было право самому начать процедуру обжалования, а не зависеть от мнения и воли должностных лиц. Это один из критериев, по которому Европейский суд по правам человека оценивает эффективность. В ГПК РФ, принятом в 2002 г., круг субъектов, имеющих право обращения в суд надзорной инстанции, был изменен, такую возможность получили именно заинтересованные лица.

Под заинтересованными лицами действующее процессуальное законодательство понимает лиц, участвующих в деле, а также других лиц, права и законные интересы которых нарушены судебными постановлениями. Последнее, по мнению ряда авторов, – одно из главных новшеств в данной стадии процесса. Появление таких лиц среди субъектов, имеющих право обжалования, позволяет таким участникам непосредственно защищать свои права, поскольку не всегда у них есть возможность обратиться с самостоятельным иском. С другой стороны, появление таких участников (новых лиц в деле) создает ряд проблем процессуального характера, которые будут рассмотрены ниже. В любом случае подача жалобы лицом, не участвовавшим в деле, изначально ориентирует суд на использование полномочий, связанных с отменой решения.

Но, помимо заинтересованных лиц, право на обращение в суд надзорной инстанции остается у должностных лиц: прокурора и Председателя Верховного Суда РФ.

С точки зрения процессуального законодательства, прокурор – лицо, участвующее в отдельных категориях дел (ст. ст. 40, 52; ст. ст. 34, 45 ГПК РФ), и он должен обладать правом надзорного обжалования.

ГПК РФ (ч. 3 ст. 376) определяет, что должностные лица органов прокуратуры имеют право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре, если в рассмотрении дела участвовал прокурор. Такая формулировка оставляет открытым вопрос о том, имеет ли право подачи представления прокурор по делам, где его участие обязательно в силу закона (ч. 3 ст. 45), но по которым он не принял участия. В п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» от 20 января 2003 г. №2 отмечено, что правом на подачу в суд второй и надзорной инстанций представлений обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции. В. Жуйков также отмечает, что участвующим в рассмотрении дела прокурор должен признаваться не только в случаях своего физического участия в разбирательстве дела в суде первой инстанции. Данное разъяснение не отвечает на вопрос: связывается ли признание прокурора лицом, участвующим в деле, с извещением его о рассмотрении дела, по которому он в силу закона обязан принять участие? Можно ли рассматривать прямое указание закона об участии в деле прокурора в качестве его безусловного права подать представление по делу, в котором он не фигурировал в качестве лица, участвующего в деле (пусть даже и по недосмотру суда)? Без законодательного ответа на этот вопрос имеет все перспективы позиция, признающая, что участвовать в процессе можно только действием, но не бездействием[17].