Пределы судебной проверки в производстве по оспариванию НПА

ПРЕДЕЛЫ СУДЕБНОЙ ПРОВЕРКИ В  ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ОСПАРИВАНИЮ НПА

Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нпа, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Еще дальше пошел ГПК РФ, установив, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан не только доводами, но и основаниями заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

    Что сейчас подразумевается под необходимостью проверки оспариваемого положения  в полном объеме и несвязанностью суда доводами и основаниями заявленных требований?

    В п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" понятия оснований и доводов заявленных требований фактически отождествляются: "...при рассмотрении и разрешении дел, возникших из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, т.е. обстоятельствами, на которых заявитель основывает свои требования".

    В силу ч. 1 ст. 56 ГПК РФ, ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Исходя из указанных норм, основание как элемент иска представляет собой обстоятельства, на которых истец основывает свои требования. Систематическое толкование свидетельствует, что применительно к рассматриваемой категории дел обстоятельством, на котором заявитель основывает требование о признании акта недействительным (недействующим - в арбитражном процессе), является факт его несоответствия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

    Пленум  Верховного Суда Российской Федерации  разъяснил, что "поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу" (п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

    Означает  ли это необходимость проверки оспариваемого  акта на соответствие всем вышестоящим  нормативным правовым актам в  целях однозначного и безусловного разрешения вопроса о его законности или же проверка осуществляется выборочно - на соответствие только некоторым  нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую  юридическую силу? Тогда где пределы  судебного усмотрения в определении  круга исследуемых оснований? Однозначного ответа на эти вопросы, к сожалению, Пленум ВС РФ не дал.

    В научной среде превалирует убеждение  в том, что рассматриваемые процессуальные нормы предполагают лишь право суда проверить оспариваемый акт на соответствие не названным заявителем нормативным правовым актам . В.Е. Фортушин определяет полномочие суда, позволяющее ему не ограничиваться доводами и основаниями заявленных требований, как "возможность суда выйти за пределы основания заявления" <7>, обосновывая главным образом отсутствие у суда права игнорировать основания и доводы, изложенные заявителем.

    И.А. Приходько исходит из отсутствия у суда фактической возможности  проверить, противоречил ли оспоренный нормативный акт на момент его  издания всем другим действовавшим  на тот момент нормативным актам, имеющим большую юридическую  силу, и не пришел ли он в противоречие со всеми нормативными актами, принятыми  впоследствии, поскольку для такой  ревизии потребовался бы сплошной анализ всего нормативного материала, как  имевшегося до издания оспариваемого  акта, так и появившегося после  этого. "Лишь в очевидных для  самого суда случаях, когда оспариваемый нормативный акт хотя и не противоречит тому, на который ссылается заявитель, но противоречит другому, суд может  и должен признать оспариваемый акт  недействующим. Иначе говоря, суд  может признать нормативный акт  недействующим и по иным, чем указано  в заявлении, основаниям, при этом было бы желательно, чтобы суд, не усмотрев противоречия оспариваемого акта с  тем, на который ссылается заявитель, не ограничивался этим и проверил, нет ли видимых противоречий оспариваемого  акта другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу".

    Очевидно, что положения ч. 3 ст. 246 ГПК РФ не могут толковаться настолько широко, чтобы предполагать обязанность суда общей юрисдикции проверять оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие всем вышестоящим нормативным актам. Иное означало бы не только значительное преувеличение возможностей судебного нормоконтроля, но и явное нарушение принципа разделения властей, поскольку системное упорядочение и гармонизация законодательства в функции судебной власти не входит. Вмешательство суда в сферу нормотворчества в силу диспозитивности гражданского процесса должно быть ориентировано в первую очередь на защиту и восстановление нарушенных прав, а не сводиться к тотальной проверке всего законодательства, регулирующего сферу рассматриваемых правоотношений.

    Еще больше вопросов возникает с толкованием ч. 5 ст. 194 АПК РФ, предусматривающей ссылку на несвязанность арбитражного суда не основаниями, а доводами заявленных требований. До разрешения вопроса о возможности суда проверять оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, не указанным заявителем, здесь нужно определиться, действительно ли следует отождествлять понятия оснований и доводов заявленных требований, как это сделал ВС РФ, или под доводами заявителя понимается нечто иное? От этого зависит установление пределов судебной проверки оспариваемого акта.

    Согласно  словарю С.И. Ожегова довод представляет собой "мысль, суждение, приводимое в доказательство чего-нибудь, аргумент" <9>. Отталкиваясь от данного определения, В.Е. Фортушин квалифицирует довод  стороны в процессе как "мысль, указывающую на связь доказательства с каким-либо обстоятельством" <10>, и, исходя из этого, отождествляет доводы заявителя с основанием заявления. Такой вывод представляется неверным, поскольку автором, по сути, допускается  смешение фактических обстоятельств  с умозаключениями стороны об их действительном существовании и  доказанности.

    Кроме того, доводы стороны могут касаться не только обстоятельств, на которых  основано заявленное требование. Согласно ч. 1 ст. 41 АПК РФ лица, участвующие в деле, имеют право приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам. Применительно к рассматриваемой категории дел это могут быть умозаключения заявителя о нормативности оспариваемого акта, представления заявителя о нарушении процедуры опубликования или регистрации оспариваемого акта, его аргументы в обоснование факта нарушения оспариваемым актом своих прав и законных интересов.

    Однако  вне зависимости от приведенных  в заявлении доводов суд, рассматривающий  дело, в соответствии с ч. 4 ст. 194 АПК РФ должен не только проверить оспариваемый акт на соответствие нормативному правовому акту большей юридической силы, но и установить наличие полномочий органа или лица, принявших оспариваемый акт.

    Представляется, что и само расположение нормы  АПК РФ о несвязанности суда доводами заявителя (ч. 5 ст. 194 АПК РФ) сразу за нормой, определяющей предмет доказывания, свидетельствует о том, что она дана именно в развитие положений ч. 4 ст. 194 АПК РФ и направлена на исключение всяких сомнений относительно возможности суда оценивать законность оспариваемого акта не только исходя из заявленных, как правило, материальных, но и самостоятельно выявленных процессуальных оснований.

    Официальное толкование нормы АПК РФ о несвязанности суда доводами заявителя не давалось.

    Практика  применения арбитражными судами рассматриваемого положения различается даже в  пределах одного отдельно взятого округа. Например, решением суда первой инстанции  по делу N А79-2176/2007 оспариваемый нормативный  правовой акт был признан соответствующим п. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа (далее - ФАС ВВО), оставляя решение без изменения, сослался на то, что иных норм законов или нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которым бы не соответствовал оспариваемый акт, заявитель в арбитражном суде не привел . Использованная в Постановлении мотивировка предполагает возможность проверки оспариваемого акта только по основаниям, указанным заявителем. Следовательно, норма о несвязанности суда доводами заявителя в данном случае не квалифицируется судом кассационной инстанции как возможность выйти за пределы заявленных оснований.

    Однако  чаще ФАС ВВО исходит из обратного, толкуя ч. 5 ст. 194 АПК РФ как возможность, а иногда и как обязанность суда проверить оспариваемый акт на соответствие непосредственно вышестоящим и регулирующим рассматриваемую сферу отношений нормативным правовым актам вне зависимости от заявленных оснований .

    Анализ  определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС  РФ) также свидетельствует об отождествлении понятий "доводы" заявителя и "основания  заявленных требований". Так, отказывая  в передаче дела для пересмотра в  порядке надзора ВАС РФ применительно  к ч. 5 ст. 194, АПК РФ отклонил ссылки заявителя жалобы на неправомерность вынесения судом первой инстанции решения о признании оспариваемого нормативного акта не соответствующим Закону N 210-ФЗ, который не был указан заявителем в основаниях своих требований .

    Тенденция выхода за пределы заявленных оснований  прослеживается и при рассмотрении ВАС РФ относящихся к его подведомственности дел об оспаривании нормативных по первой инстанции . В некоторых случаях, однако, создается впечатление, что суд не столько вышел за пределы заявленных требований, сколько проконстатировал соответствие (несоответствие) оспариваемого акта всему федеральному закону, кодексу, в то время как только отдельные нормы этого закона или кодекса заявлялись в качестве оснований требования и были предметом судебного исследования. Например, решением от 24 января 2008 г. N 16720/07 ВАС РФ признал письма Министерства финансов Российской Федерации от 12.03.2007 N 03-11-02/66 и 08.05.2007 N 03-11-02/124 не соответствующими положениям Налогового кодекса Российской Федерации и недействующими . Между тем из мотивировочной части решения следует, что оспариваемые письма Минфина были проверены исключительно на соответствие нормам, указанным заявителем - ст. 11, пп. 14 п. 3 ст. 346.12 Налогового кодекса Российской Федерации. В такой ситуации создается неопределенность относительно действительных оснований проверки оспариваемого акта, что может в дальнейшем затруднить правильное определение тождественности заявления в случае оспаривании этих же писем на соответствие другим нормам Налогового кодекса Российской Федерации.

    Итак, нормы ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, ч. 5 ст. 194 АПК РФ несмотря на различие формулировок толкуются в науке и судебной практике преимущественно как возможность суда по своему усмотрению проверить оспариваемый правовой акт на соответствие не только нормативным правовым актам, указанным заявителем, но и любым другим имеющим большую юридическую силу.

    Между тем единственным оправданным случаем, когда суд может и должен выйти  за пределы требования, видится обнаружение  в ходе судебного разбирательства  факта несоответствия закону самого заявленного основания - нормативного правового акта, на соответствие которому заявитель просит проверить оспариваемый акт. Очевидно, что нормативный акт  не может быть юридически дисквалифицирован  ввиду вступления его в противоречие с незаконным вышестоящим нормативным  правовым актом. В указанном случае в качестве критерия оценки оспариваемого  акта суд, руководствуясь ч. 2 ст. 11 ГПК РФ или ч. 2 ст. 13 АПК РФ, должен применить нормы акта, имеющего большую юридическую силу по сравнению с нормативным актом, заявленным в качестве основания требования.

    Случаи, когда причина возникающей в  правовом поле несогласованности кроется  в вышестоящем, а не в оспариваемом акте, действительно встречаются  на практике. В таких ситуациях  даже арбитражные суды, придерживающиеся ограничительного толкования нормы  о несвязанности суда доводами заявителя, разрешают дело с учетом выявленного  противоречия и применяют для  оценки оспариваемого акта незаявленные основания.

    Во  всех остальных случаях предоставление суду права по своему усмотрению вмешиваться  в сферу материально-правового  требования заявителя и самостоятельно выбирать основания, по которым будет  проверен оспариваемый акт, представляется автору необоснованным расширением  полномочий суда.

    В заключение хотелось бы отметить, что  в гражданском и арбитражном  процессе должны быть выработаны четкие единообразные подходы к определению  пределов судебного усмотрения в  вопросах выбора оснований проверки оспариваемого акта. По мнению автора, выход за пределы оснований заявленных требований должен осуществляться только для проверки соблюдения процедуры  принятия оспариваемого нормативного акта, а также в случае установления факта незаконности заявленного  основания.