Гражданское право в системе российского законодательства

При распределении поручений необходимо учитывать два вида полномочий: непередаваемые и передаваемые. Непередаваемые полномочия прокурор района, города реализует только лично. Это полномочия по санкционированию арестов, обысков, продлению сроков расследования и сроков содержания под стражей, осуществлению надзора за исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность. Если надзор за расследованием преступлений органом милиции возложен на помощника прокурора, то он не имеет права утверждать обвинительные заключения, давать согласие на прекращение производства по уголовному делу по нереабилитирующим основаниям ибо это прерогатива гор(рай)прокурора. Все другие полномочия по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия — передаваемые. Они выполняются заместителями или помощниками прокурора района, города самостоятельно.

Надзор за законностью рассмотрения судами уголовных дел в прокуратурах районов, городов обычно возлагается на двух работников: старшего помощника и помощника прокурора района, города. Первому поручается надзор за законностью и обоснованностью приговоров, не вступивших в законную силу, второму — надзор за законностью и обоснованностью не вступивших в законную силу определений, постановлений, вынесением которых завершается рассмотрение судом уголовных дел. Но в связи с проводимой судебной реформой прокуратура активизировала свою деятельность по поддержанию государственного обвинения в судах, теперь прокуроры поддерживают его по большинству уголовных дел, рассматриваемых судами первой инстанции. Поддерживать государственное обвинение обязаны почти все работники прокуратуры, включая прокуроров и их заместителей.

Все иные отрасли надзорной деятельности (общий надзор, участие в рассмотрении судами гражданских дел, надзор за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы) закрепляются за помощниками прокурора города, района (за каждым помощником — конкретная отрасль). При небольшой численности штата на одного помощника может быть возложена работа по двум отраслям, но обязательно с учетом связи между ними.

Все отрасли по степени сходства можно подразделить на два цикла: криминалистический и цивилистический. Первый объединяет надзор за расследованием уголовных дел и участие в их рассмотрении судами. Второй — общий надзор и участие в рассмотрении судами гражданских дел. С учетом их сходства следует распределять и поручения.

В указанных отраслях тоже выделяют непередаваемые и передаваемые полномочия. К первым относятся полномочия по надзору за законностью административного выселения, обращению с актами прокурорского реагирования, принесению протестов, обращению с представлениями, вынесению постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях. В виде своеобразного исключения помощники прокурора могут приносить кассационные и частные протесты по уголовным и гражданским делам, в рассмотрении которых они участвовали. Передаваемые же полномочия — это полномочия по проведению различных проверок исполнения законов, участию в судебном рассмотрении дел.

Межотраслевым направлением деятельности прокуратуры является надзор за исполнением  законов о несовершеннолетних, осуществление которого тоже возлагается на одного из помощников прокурора района, города.

Полномочия прокуроров также можно  подразделить на основные и дополнительные. Основные полномочия — деятельность по закрепленной отрасли. К дополнительным относятся полномочия по расследованию преступлений, приему граждан, ведению кодификации. По действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор, его помощники вправе самостоятельно расследовать уголовные дела, а значит, они располагают полномочиями следователя. Кодификация обычно возлагается на наиболее квалифицированного помощника, остальным поручается ведение приема граждан, принятие мер по защите и восстановлению нарушенных субъективных прав.

Распределение поручений оформляется  приказом прокурора района, города и доводится до сведения всех должностных лиц.

В нем подробно перечисляются служебные  обязанности каждого работника.

В аппаратах областных, краевых, республиканских  прокуратур распределение поручений происходит по предметно-зональному принципу. Как и в районных, городских прокуратурах, предметность выражается в определении служебных обязанностей работников по отраслям прокурорского надзора, но не допускается совмещение нескольких функций. В полной мере проявляется отраслевая специализация. Ввиду большого штатного состава каждая отрасль закрепляется за группой работников, а группы в свою очередь объединяются в управления, отделы.

Заметим, что все основные структурные  подразделения созданы по отраслям надзорной деятельности. Надзор за расследованием уголовных дел осуществляется следственным управлением, участие в рассмотрении их судами обеспечивается управлением по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам. Образованы отделы по надзору за законностью постановлений судов по гражданским и арбитражным делам, по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних.

Как уже отмечалось, в Законе о  прокуратуре Российской Федерации  не указана такая отрасль, как общий надзор, но она реально существует и в аппарате областных, краевых, республиканских прокуратур представлена четырьмя отделами: по надзору за исполнением законов в экономике и предпринимательской деятельности; по надзору за исполнением законов в социальной сфере; по надзору за соблюдением законодательства об административных правонарушениях; по надзору за исполнением природоохранного законодательства. Думается, было бы целесообразно объединить их в управление по общему надзору. Так, в Генеральной прокуратуре уже создано Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов (в социальной сфере, сфере экономики, предпринимательской деятельности и экологии).

Безусловно, в структуре прокуратур областей, краев, республик имеются и другие подразделения, выполняющие по отношению к перечисленным организационно-управленческие функции. К ним относятся отделы кадров, писем и приема граждан, общего и особого делопроизводства, планирования труда, финансового, бухгалтерского учета, отчетности.

Главным в распределении поручений  является разграничение их в отраслевых структурных подразделениях. Самое крупное структурное подразделение — следственное управление, в штате которого насчитывается более 50 работников. Такой кадровый состав обусловлен большим объемом и сложностью работы. Главное назначение данного органа — надзор за исполнением законов, органами дознания и предварительного следствия, расследование же уголовных дел составляет лишь часть его деятельности. Соответственно, наименование этого структурного подразделения не совсем точно. В следственном управлении пять отделов: два по надзору за следствием и дознанием; по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью; по расследованию особо важных уголовных дел; методико-криминалистический отдел.

Если распределение поручений  между отраслевыми подразделениями происходит по предметному принципу, то внутри их они распределяются по зональному. Вся территория области, края, республики подразделяется на зоны (в одну зону может входить несколько районов, городов). За каждым работником закреплена своя зона, в пределах которой он осуществляет возложенные на него полномочия. В различных структурных подразделениях величина зоны зависит от штата должностных лиц. Поскольку в следственном управлении имеются два отдела по надзору за исполнением законов органами дознания, территория области (края, республики) делится на две большие зоны, закрепляемые за ними. В свою очередь каждая зона подразделяется на более мелкие участки по количеству работников отдела, а прокуроры, за которыми они закреплены, именуются зональными. Таким же образом распределяются поручения и в остальных отделах.

В управлении по надзору за законностью  судебных постановлений по уголовным делам существуют три отдела: государственных обвинителей, кассационный и надзорный. Обязанности между прокурорами распределяются также по зональному принципу. Прокуроры первого отдела поддерживают в судах государственное обвинение по уголовным делам о преступлениях, совершенных в их зонах; кассационного — проверяют законность и обоснованность не вступивших в законную силу постановлений, вынесенных судами, находящимися в их зонах. Эти же прокуроры в судах второй инстанции участвуют в рассмотрении кассационных и частных жалоб и протестов, принесенных на указанные постановления. Прокуроры надзорного отдела рассматривают жалобы на вступившие в законную силу судебные постановления, вынесенные судами, расположенными на территории закрепленной за ними зоны. При необходимости они составляют проекты надзорных протестов и направляют их вместе с материалами уголовного дела прокурору области, края, республики.

В отделе по надзору за законностью  постановлений судов по гражданским  и арбитражным делам приведенной  выше градации не существует. Зональные прокуроры проверяют законность и обоснованность всех решений, определений судов, находящихся на территории закрепленной за ними зоны, участвуют в заседаниях суда второй инстанции, подготавливают проекты надзорных протестов и направляют их с материалами гражданского дела прокурору области, края, республики.

Полномочия же в отношении арбитражных  дел иные. Прокуроры отдела осуществляют надзор за исполнением законов учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории их зоны, и при выявлении нарушений закона собирают материалы для обращения с иском в арбитражный суд, подготавливают проект искового заявления. Прокурор области, края, республики обращается с иском в арбитражный суд, участвует в его рассмотрении, проверяет законность вынесенного решения. Право же принесения апелляционных и кассационных жалоб принадлежит исключительно прокурору области, края, республики.

В других отделах обязанности распределяются строго по зональному принципу: каждый работник осуществляет свои полномочия на закрепленной за ним зоне.

Структура Генеральной прокуратуры  сложнее. В ней созданы различные  управления, в которые входят отделы, не являющиеся самостоятельными структурными подразделениями.

Все управления можно подразделить на два вида: надзорные и организационные. Первые отвечают за все направления надзорной деятельности, т.е. созданы по предметному принципу (по принципу отраслевой специализации). Каждая отрасль прокурорского надзора представлена соответствующим управлением. По предметному же принципу, но в более узких границах формируются отделы (отрасль прокурорского надзора подразделяется на подотрасли, применительно к которым и создаются отделы). Распределение поручений в них происходит по зональному принципу: за каждым прокурором отдела закрепляется определенная зона, включающая в себя несколько областей, краев или республик.

§ 3. Планирование работы в органах прокуратуры

Планирование — разработка системы  мероприятий по совершенствованию деятельности прокуратуры на определенный период времени с обязательной их реализацией в работе прокурорских органов.

Планирование представляет собой  важнейшее организационное мероприятие, активно влияющее на осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности, способствующее повышению его эффективности, оно позволяет определять перспективы борьбы с правонарушениями, выяснять недостатки в работе прокуратуры и принимать меры по их устранению. Необходимость планирования обусловлена большим объемом текущей работы по рассмотрению и разрешению жалоб, проведению различных проверок, участию в судах по рассмотрению уголовных и гражданских дел и пр. Часто прокурорам приходится стихийно разрешать различные вопросы, касающиеся устранения правонарушений, восстановления нарушенных субъективных прав и охраняемых интересов, привлекать виновных лиц к установленной законом ответственности. Но, как показывает практика, не все нарушения законности попадают в сферу прокурорского надзора, некоторые оказываются за рамками текущей работы. Во избежание подобных упущений необходимо планировать работу прокуратуры, разрабатывать меры по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.

Планирование способствует совершенствованию  деятельности прокуратуры. Известно, что при осуществлении надзора за соблюдением законности подчас выявляются различные недостатки: не всегда правильно устанавливаются нарушения законности, используется устаревшая методика проведения проверок, допускаются ошибки в толковании и применении норм права. Необходимо выяснять причины и условия происшедшего, принимать надлежащие меры.

В прокурорской практике применяется  четыре вида планирования: перспективное, текущее, оперативное и координационное.

Перспективное - это планирование мероприятий на один год, основанное на прогнозировании правонарушений. Преступления и другие нарушения законности — явления стихийные, но выделить закономерности все же можно. Они связаны со временем, территорией, численностью и составом населения, переселением людей из стран ближнего зарубежья, челночной торговлей, спадом производства и т.д. На основе анализа состояния законности в регионе определяются главные направления деятельности прокуратуры, выявляются наиболее неблагоприятные (с точки зрения соблюдения законности) органы, учреждения, предприятия, организации. На базе этого разрабатываются мероприятия по борьбе с правонарушениями. Главное внимание необходимо сосредоточить на устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, особенно тяжких преступлений. Важно, например, принять меры по предупреждению преступности несовершеннолетних, по борьбе с наркоманией, уклонением от уплаты налогов и т. д. Перспективные планы целесообразно согласовывать с администрацией районов, городов, областей, краев. Все финансовые расходы по реализации плановых мероприятий возлагаются на органы местного самоуправления исполнительной власти субъектов РФ.

Текущее — это планирование на период относительно устойчивого состояния законности в регионе. Оно представляет собой своеобразную программу борьбы с нарушениями законности в течение полугодия. Состояние законности постоянно меняется, и планирование, будучи оперативным, должно отражать его. План — своеобразный акт комплексного реагирования на сложившуюся обстановку в районе, городе, области, крае, республике. Текущее планирование является основным и обязательным для каждого прокурорского органа. Вот почему к нему предъявляется жесткое требование: планирование должно быть реальным. Иногда в планы включаются мероприятия, реализация которых не приносит пользы, причем порой они указываются просто для видимости, с тем чтобы создать мнение об интенсивности работы прокурорского органа.

Реальность планирования обеспечивается тщательным изучением состояния законности в районе, городе, области, крае, республике. Перед составлением плана должны быть выяснены виды совершаемых в регионе правонарушений, степень их тяжести и распространенности, места совершения, недостатки в работе прокуроров, следователей, инспекторов по дознанию и других должностных лиц.