Гражданское право в системе российского законодательства

Некоторое ограничение независимости  прокурора все же допустимо в  уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд  выступает главным, решающим субъектом  процессуального права. Он выносит приговоры, решения, определения в соответствии с принципом независимости на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задаваемые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу.

На основании принципа независимости  определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется двумя особенностями.

Первая — прокуратура не может  находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

Далее. Прокуроры не вправе постоянно  или временно занимать должности по совместительству в различных учреждениях, предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов.

Органы государственной власти, государственного управления не могут наделять прокурора какими-либо правами или возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или взыскания. Подобные акции представляют собой существенные посягательства на независимость органов прокуратуры. Воздействие на прокурора со стороны органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций, средств массовой информации, должностных лиц в целях повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

С обеспечением независимости прокуратуры  в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

Вторая особенность правового  положения прокуратуры состоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что помешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский надзор — деятельность властная, но в ограниченных пределах. Прокуроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственности обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре Российской Федерации требования прокурора, вытекающие из полномочий, предусмотренных ст. 22, 27, 30, 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Речь идет в основном о полномочиях по общему надзору. Требования, связанные с осуществлением полномочий по установлению нарушений законности, императивны.

Что же касается требований по устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они властностью в такой степени не обладают, ибо прокуратура не выполняет управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний. Но согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление (ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти требования были обязательны, то они подлежали бы непременному исполнению, однако в законе предусматривается не исполнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций.  Например, протест и представление прокурора подлежат обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 и 28).

Исключением являются следственные органы, в отношении которых власть прокуратуры  проявляется в более активной форме. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Такая форма реагирования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе вынести постановление об отмене следственных актов, дать указания по поводу недостатков в расследовании уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия. В связи с этим интересна установка, данная Генеральным прокурором РФ. В приказе от 28 мая 1992 г. №20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры. В отношении же органов дознания и предварительного следствия (подчиненных другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию преступлений (п. 5.2)⁶¹. Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов. Он должен активно влиять на расследование всех уголовных дел, с тем чтобы ни одно из преступлений не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности.

В известной степени управленческие функции прокуратуры проявляются  в отношении уголовно-исправительных учреждений. Прокуроры могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

§ 4. Принципы централизма и единства прокурорского  надзора

Прокурорский надзор за исполнением  законов осуществляется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-территориальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законности в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотчетен вышестоящему с общим подчинением Генеральному прокурору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целенаправленность. Генеральный прокурор России обеспечивает верховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор — в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают  с принципом независимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало⁶². Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и деятельности прокурорских органов. Если с принципом независимости связывается признание их самостоятельности по отношению к различным органам государственной власти и управления, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурорского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзорных функций. Как показывает практика, в деятельности нижестоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость принятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким образом, централизм, с одной стороны, является средством обеспечения независимости прокуроров, а с другой — способом обеспечения единства законности в государстве.

Между тем в связи с сепаративистскими  тенденциями в некоторых республиках в составе РФ наблюдаются существенные посягательства на централизацию прокурорской системы. Так, в конституциях республик Татарстан (ст. 156), Башкортостан (ст. 144), Тува (ст. 95) установлено, что полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются республиканскими законами. Это означает, что прокурорские органы названных республик выведены из подчинения Генеральной прокуратуры и образуют особые системы. И как следствие — назначаются республиканские прокуроры не Генеральным прокурором РФ, как это предусмотрено ст. 129 Конституции РФ, а республиканскими законодательными органами. Обособилась также и прокуратура Республики Ичкерия. Такие «нововведения» — посягательства на целостность централизованной системы прокурорских органов РФ и самого Российского государства. Подчиняясь республиканским законодательным органам, прокуратуры республик не будут надзирать за исполнением законов РФ, ибо их назначение — обеспечивать исполнение республиканских законов. Может сложиться ситуация, когда законы РФ вообще не будут применяться на территории этих республик. А если учесть также, что прокурорами в них станут представители «элитных» наций, национализм может проявиться в самой яркой форме: не будет обеспечено ни верховенство общероссийских законов, ни единство законности в стране.

Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.

Централизм применительно к  прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.

Первое существует внутри прокурорской системы и заключается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего прокурора вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ.

Прокурорская система не может  функционировать изолированно, в отрыве от органов, направляющих работу всего государственного аппарата. Необходимость ее строгой централизации обусловила второй вид подчинения — подчинение высшим органам государственной власти РФ — Федеральному Собранию и Президенту. Названные органы назначают Генерального прокурора, осуществляют руководство прокуратурой в целом, ставят перед ней соответствующие задачи. Каждая система государственных органов подотчетна центру, специфика же прокурорской системы заключается в подчинении только высшим органам центральной власти Российской Федерации. Можно выделить еще одно своеобразное внешнее подчинение. В п. 3 ст. 129 Конституции РФ отмечается: «... прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами». В таком согласовании имеется лишь косвенное подчинение. Уполномоченные органы указанных субъектов дают согласие на назначение тех лиц, которым они доверяют, что чревато определенной зависимостью прокуроров от этих органов и может негативно повлиять на соблюдение законности в стране. Обеспечение верховенства закона, единства законности может быть достигнуто в полной мере только при одном внешнем подчинении — высшим органам РФ.

В литературе подчеркивается, что  подотчетность прокурорского надзора высшему органу государственной власти — самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры⁶³. Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.

Подчинение находит свое выражение  также и в том, что вышестоящие  прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм необходим прежде всего  для руководства работой нижестоящих прокуроров в целях повышения качества последней. Руководство — сложная деятельность, заключающаяся в осуществлении контроля за выполнением надзорных функций нижестоящими прокурорами. Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых устанавливаются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами, в других — нижестоящим даются соответствующие поручения. Кроме того, руководство осуществляется посредством дачи указаний по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, формулирования задач по борьбе с нарушениями законности. Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки по повышению уровня прокурорского надзора. Еще одной формой руководства является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и разрабатываются необходимые для их устранения мероприятия. Вышестоящие прокуроры направляют нижестоящим обзоры надзорной практики, информируют о положительном и отрицательном опыте в работе прокуратуры.