Государственная служба в России: становление, реформирование и развитие

Начало  государственной  службы в России  

Еще во времена  Ивана Грозного в России была сформирована система ведомств – Приказов, осуществлявших руководство отдельными отраслями государственного управления. Однако начало чиновничества в России связывают с эпохой Петра I. 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I была утверждена Табель о Рангах, которая стала основным законом о порядке государственной службы в Российской империи и просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года.   

Начало серьезного и последовательного движения в  сторону создания профессиональной государственной службы связано  с именем выдающегося реформатора М.М. Сперанского, который впервые обратился к проблеме образования и подготовки служащих государственного аппарата. В течение XIX века предпринималось еще несколько попыток реформировать систему государственной службы России. Наиболее решительными реформаторами этой эпохи были В. Н. Панин, граф Д. Н. Блудов, М. А. Корф, С.Ю. Витте.  

После октябрьской  революции 1917 года чины государственной  службы были формально упразднены. На смену петровской Табели о рангах пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Выдвижение на руководящие государственные посты обычно сопровождалось продвижением чиновников по иерархической лестнице в Коммунистической партии Советского Союза.  

Все государственные  служащие в СССР относились к административно-управленческому  персоналу. В связи с этим возникали  определенные сложности в трактовке  понятия «орган государственного управления». По мнению правоведов, диапазон этих органов была весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Сложившаяся «нормативная база» государственной службы представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.   

Работа над  правовым оформлением института  государственной службы началась в  конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись  уже в эпоху новой России.  

Новейшая история государственной службы  

В декабре 1993 года, сразу после принятия Конституции, Указом Президента Российской Федерации  было утверждено «Положение о федеральной  государственной службе Российской Федерации», раскрывающее общие понятия  и конституционные принципы построения государственной службы. По целому ряду существенных направлений принимаются решения, напрямую связанные с возрастающей ролью гражданского общества, его взаимодействием с институтами государства.  

В реформе  системы государственной службы Российской Федерации можно выделить несколько этапов.Первый этап характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС – Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности «Государственное и муниципальное управление». Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации.  

В июле 1995 года принят Закон «Об основах государственной  службы Российской Федерации». В том  же 1995 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации.   

Второй  этап (1997 г. – осень 1999 г.). В этот период Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию весной 1998 г.). В этом документе впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и представлен замысел реформы – повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.  

Третий  этап (зима 1999 г. – 2002 г.). Одним из значимых решений было утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция реформы государственного управления Российской Федерации была подготовлена в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.  

Четвертый этап (ноябрь 2002 г. - 2007 г.). В 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы. Позже срок действия программы был продлен до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Все это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.  

В 2003 и 2004 годах  были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федераци» и «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», которые заложили основы становления  государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы.  

Опыт осуществления  мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной  службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.  

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.   

В настоящее время задачи по завершению качественного преобразования системы государственной службы, оптимизации её организации и функционирования на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрения на государственной службе современных кадровых, информационных, образовательных и управленческих технологий ставит перед собой Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Целью программы стало «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики».  

В ходе реформирования государственная гражданская служба Российской Федерации приобретает  новые черты. Укрепляются тенденции  открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов. Новыми принципами взаимоотношений между государством и обществом становятся:  

1. Профессионализм и компетентность.  

Поступление гражданина на государственную гражданскую службу для замещения должности государственной гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности государственной гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности государственной гражданской службы.  

Служебная деятельность государственного гражданского служащего реализуется на основе должностного регламента, являющегося составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включаются квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к государственному гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность государственной гражданской службы, а также к образованию, стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности.   

В целях определения соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности государственной гражданской службы 1 раз в три года проводится аттестация. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы, повышению профессионального уровня государственных гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда государственных гражданских служащих.  

Государственные гражданские служащие, замещающие без  ограничения срока полномочий должности  государственной гражданской службы категорий «специалисты» и «обеспечивающие  специалисты», а в случаях, определяемых Президентом Российской Федерации, и должности государственной гражданской службы категории «руководители» не реже одного раза в три года сдают квалификационный экзамен. При проведении квалификационного экзамена комиссия на основе экзаменационных процедур оценивает их знания, навыки и умения (профессиональный уровень) в соответствии с требованиями должностных регламентов государственных гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы.  

Наряду с  реализацией мероприятий по созданию и совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, применением государственными органами механизмов, процедур и институтов, связанных с прохождением государственной гражданской службы, которые до принятия федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены не были, развертывается широкомасштабная система переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих, причем с использованием принципиально новых программ и методов обучения.  

2. Государственная  гражданская служба – это карьерный рост и профессиональное развитие.  

Формирование  кадрового состава государственной  гражданской службы в государственном  органе обеспечивается на основе назначения на должность государственной гражданской  службы государственных гражданских  служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств, совершенствования профессионального мастерства государственных гражданских служащих.  

Приоритетными направлениями  формирования кадрового состава  государственной гражданской службы являются:

- профессиональная  подготовка государственных гражданских  служащих, их переподготовка, повышение  квалификации и стажировка в  соответствии с программами профессионального  развития государственных гражданских  служащих;

- содействие должностному росту государственных гражданских служащих на конкурсной основе;

- ротация государственных  гражданских служащих;

- формирование кадрового  резерва на конкурсной основе  и его эффективное использование;

- оценка результатов  профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;

- применение современных  кадровых технологий при поступлении  на государственную гражданскую  службу и ее прохождении.  

Профессиональная  подготовка кадров для государственной гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с федеральным законом. Дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Стажировка является как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования государственного гражданского служащего, так и частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственного гражданского служащего осуществляются в течение всего периода прохождения им государственной гражданской службы.  

3. Государственная  гражданская служба – это гарантии и стабильность.  

Конкурсные  процедуры обеспечиваются достаточным  уровнем денежного содержания государственных  гражданских служащих,. Помимо должностного оклада и оклада за классный чин  государственные гражданские служащие получают надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы. Для обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров государственной гражданской службы предусмотрен ряд основных и дополнительных социальных гарантий государственным гражданским служащим, таких как единовременная субсидия на приобретение жилой площади, например. Все это значительно увеличивает в реальном выражении денежное содержание государственных гражданских служащих и делает государство конкурентоспособным работодателем.