Федерализм в России

Термин «федерализм» — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной  литературы по данной проблеме позволяет  говорить, что происхождение самого термина «федерализм (federalism) исследователи  связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар, один из наиболее авторитетных и известных  исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому  понятию, означающему соглашение с  Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще  говоря, это выполнение взаимных обязательств.

Исследователи обращают внимание на то, что политический федерализм вырос  фактически из «федеральной теологии», зародившейся в недрах католического  социального учения (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами  — на Североамериканский континент. Основой теологии была идея ненасильственного  соглашения, выступающего необходимой  предпосылкой прочности гражданских  институтов.

Таким образом, выражением глубинной  сути федерализма являются принципы соглашения (договора), доверия (родственным  «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, которая выражает политическую справедливость, формирует  политическое поведение людей и  направляет их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства  без меньшинства, защищая тем  самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ. По мнению Винсента Острома, он является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой  централизованной властной вертикали, гомогенному обществу. А Престон  Кинг рассматривает федерацию в  качестве одной из разновидностей демократического правления.¹

Следует также отметить, что существует два основных подхода  к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах  Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений  между политическими образованиями  разного уровня. В этом отношении  главным является понятие «государство». Так, например, по мнению российского  мыслителя И. Ильина «... федерация  возможна лишь там, где имеется несколько самостоятельных государств, которые стремятся объединиться».² 

Иначе говоря, федерация  — это система взаимоотношений  властных структур, социальных институтов, основанная на принципах не субординации, а координации. Такое понимание  федерализма приводит к выводу о  том, что федерализм — это «рукотоворное  создание»: для его внедрения  необходима только политическая воля, а двигателем данной операции является государственная власть. В связи  с этим можно вспомнить образование  государственно-территориального устройства Германии в 1949 году, которое было скорее искусственным, созданным по воле центральной  государственной власти, под влиянием оккупационной администрации. В  данном отношении, как подчеркивает В.Н.Шаповал, «...существует определенная закономерность: там, где федерация  не имеет союзного характера, а создавалась  по инициативе уже существующих центральных  властных структур, вновь созданное  сложное государство имело искусственный  характер. Это объективно сказывалось  на механизме разделения компетенции  между центром и субъектами и, прежде всего, на объеме соответствующих  полномочий не в пользу последних».

Второй подход, который  присущ большинству американских исследователей, характеризуется тем, что федерализм трактуется как форма самоорганизации  граждан, в рамках которой обеспечивается согласование индивидуальных интересов. Примером может служить федерация  США, основанная на децентрализации  власти, которая, в свою очередь, начиналась с конкретного человека, обладающего  нерушимыми правами и свободами. При таком понимании федерализма  взаимоотношения между элементами государственной системы являются вторичными, «надстроечными» над  личностным измерением федералистской идеи. Именно это и является, на наш  взгляд, важнейшей составляющей федерализма. На первый план здесь выступает человеческий фактор, личностное содержание, а не внешняя, правовая сторона, что характерно для первого подхода к федерализму. Современный федерализм становится все больше своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как «институциализация свободы»³

На неоднозначность трактовки  и размытость термина «федерация»  указывает известный российский государствовед В.Е. Чиркин.⁴ Он справедливо выступает за более строгое его определение и использование. Часто это понятие трактуется довольно широко и приводит к тому, что чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию. Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.

Как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «федерация — это не некая частичная  сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков федерализма, а качественно  своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся  по своим особым закономерностям. Поэтому  разного рода «полуфедерации», «квазифедерации», «государства автономий», «регионалистские государства» и др. не могут быть признаны федерациями, хотя они и  включают в себя те или иные отдельные  черты, элементы федеративности, оставаясь  в целом в своей основе унитарными государствами, их сложной разновидностью».⁵

Главное в понятии федерации  — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А  суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной  власти федерации и государственной  власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений  имеет огромное теоретическое и  практическое значение.

Что касается понятия «федерализм», то довольно часто его отождествляют  с понятием «федерация». Однако в  последнее время в научной  литературе все больше пробивает  себе дорогу мнение о необходимости  разведения этих понятий, их более четкого  определения и выявления соотношения  между ними. Потребность в таком  разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять, во-первых, федерацию как реально  существующую форму политико-территориальной  организации государства с федералистскими  идеями, взглядами, теориями, устремлениями, доктринами и т.п.; во-вторых, уже  сложившуюся федерацию и такое  переходное состояние государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет  и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки, т.е. развивается  по пути федерализации.

Но нередко соотношение рассматриваемых  понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация  — это форма государства, а  федерализм — это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства.⁶  Федерализм — это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. В той же мере, в какой в Испании и Италии выявляются или усиливаются элементы федерализма, развивается и углубляется процесс федерализации, теория федерализма может и должна заниматься и этими странами, хотя они и являются унитарными государствами.

Необходимо отметить, что возникновение  федеративных государств обусловлено  различными причинами и, прежде всего, особенностями исторического развития той или иной страны.

Дореволюционный федерализм

Для выяснения современных проблем  российского федерализма, на мой  взгляд, необходимо проанализировать процесс развития и укрепления федерализма  как принципа в России.

“В становлении российского  государства с древних времен прослеживаются две противоположные  тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных княжеств и земель к  саморазвитию, сохранению самобытности и самостоятельности. Другая — к созданию и укреплению сильного централизованного унитарного государства. В так называемый удельный период небольшие самостоятельные славянские княжества были объединены по нынешним понятиям на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого князя. Однако каждый удельный князь сохранял за собой всю полноту власти и практически мало зависел от киевского престола. Непрочность этого союза обнаружилась при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь татаро-монгольскими завоевателями.

Обширность территории и  разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо постоянно поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти.⁷ Задолго до Макиавелли московский князь Иван Калита на практике показал, что для достижения государственных целей не существует моральных и религиозных преград. Лесть и обман, вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с помощью иноземных военных отрядов, — все было использовано для того, чтобы уничтожить соперников, задавить всякие попытки региональной самостоятельности. Последним кровавым аккордом в этой борьбе была акция Ивана IV против Великого Новгорода. С падением Новгорода и Пскова ликвидируется последняя возможность децентрализации, а, следовательно, и более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся своей спецификой и разнообразием условий.

Расширение Российской империи  шла в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа.⁸

1.2  Зарождение федерализма  в 19 веке.

В плане  политического устройства России идеи федерализма возникают в начале XIX в.  В связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I. Член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц.

Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее России как правового государства, построенного по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России.

“Поскольку  федерализм декабристов, как и конституционализм, не имел каких-либо определенных национальных корней, то он, надо полагать, был заимствован ими из политической практики США, пример которых увлекал передовых людей тогдашней России. ” Даже деление России на 13 держав напоминает о том, что американский союз состоял при своем образовании из 13 штатов. Над планом конституции работал и декабрист Г. С. Батеньков, считавший, что ввиду обширности территории, разнообразия климата и нужд населения вся Россия не может быть управляема единообразно, и потому считал необходимым введение областного управления при наличии представительного органа и губернатора.

Крайним противником федерализма в России был П. И. Пестель, который видел  в федерализме “новое семя к разрушению”  российской государственности и  ослаблению экономической и военной мощи России.

Федеративные  идеи содержались в программе  возникшего в конце 40-х гг. XIX столетия на Украине “Кирилло-Мефодиевского братства”, преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого-либо серьезного политического влияния это общество не имело.

Иное дело - революционное российское движение. На пражском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин  выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал  объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. “По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной задавить свободу.⁹”