Теорія поділу влад в Україні

3. ТЕОРІЯ ПОДІЛУ ВЛАДИ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ВДОСКОHАЛЕHHЯ

Як відомо, у світі склались дві форми, дві моделі республіканського правління, які є втіленням у життя системи «розподілу владі: парламентська республіка і президентська республіка, кожна з яких має свої особливості.

Завдання полягає в тому, щоб обрати кращу, оптимальну форму, найбільш прийнятну в умовах України. В багатьох країнах (Австралія, Індія, Канада, ряд країн західної Європи) втілена модель парламентської республіки, найбільш характерними ознаками якої є «слабкий президент і сильний уряді. Президент у такій республіці обирається не шляхом загальнонародних виборів, а самим парламентом, або при його активній участі. Уряд формується партією, яка має більшість місць у парламенті, а її лідер автоматично стає прем'єр-міністром і несе політичну відповідальність перед парламентом. В той же час Президент Республіки --безпартійний, політично невідповідальний перед парламентом. Таким чином, вищим органом виконавчої влади в парламентській республіці є президент і уряд на чолі з прем'єр-міністром.

Центральною фігурою в парламентській республіці є прем'єр-міністр, який одночасно є лідером партії більшості в парламенті і очолює не тільки уряд, але й фактично всю державну адміністрацію. Він наділений правом розпуску парламенту і призначенням нових виборів.

Своєрідним антиподом парламентської республіки є президентська республіка, хоч нерідко чіткої межі між ними немає.

Якими ж ознаками характеризується президентська республіка? Hа яких засадах вона побудована?

Головні з них --належність влади народові: саме він обирає і верховний представницький орган і президента, які йому підзвітні і підконтрольні;

чітке розмежування законодавчої влади, очолюваної президентом;

підконтрольність і підзвітність президентові уряду (Кабінету Міністрів) та державної адміністрації;

відсутність у президента права розпускати представницький орган, а парламенту --делегувати свої повноваження президенту, політична невідповідальність президента перед парламентом тощо (8,80--).

Обраний безпосередньо народом, президент відповідальний перед ним за свої дії і дії виконавчої влади.

Відповідаючи перед парламентом республіки в порядку імпічменту, президент уособлює, таким чином, конституційну відповідальність, без якої демократія, правова держава з усіма її інститутами просто неможлива. Така відповідальність посилюється й тим, що дії самого президента, як і дії всіх органів

і службових осіб виконавчої влади, підконтрольні судам.

А це вже безпосередній крок до реалізації принципу розподілу влад. Президентство --важлива (більш того необхідна) ланка системи влад, хоч верховенство тут належить не президентові, а Верховній Раді.

Значна частина нашої громадськості плекає надію на те, що з появою Президента все миттєво почне змінюватися на краще. Іншими словами --у багатьох із нас підвищені соціальні сподівання і вкрай не бажано, щоб вони виявились нездійсненними надіями, своєрідними конституційними ілюзіями. Інколи висловлюють побоювання, що президент може узурпувати владу, стати над представницьким органом, перетворитись в диктатора. Такий варіант, безперечно, аж ніяк не виключений, про що, зокрема, переконливо свідчить світова практика тих країн, які лише скинули ярмо деспотії, стали на шлях будівництва демократії. Хто, наприклад, дасть повну гарантію, що обраний парламентом президент не перетвориться в слухняне знаряддя його волі? А з іншого боку, статус колишньої Президії Верховної Ради СРСР, Президії Верховної Ради УРСР як “колегіальних Президій “не став на заваді втрати ними не тільки «диктаторських, але й звичайних президентських, представницьких та інших "нормальних" функцій. Про яку "узурпацію" влади цими органами могла бути мова, коли ця влада була надійно привласнена (захоплена) антинародними партійними структурами.

Справа, виходить, не в тому, який орган узурпує владу --одноосібний (персоніфікований) чи колегіальний. Головне --якість та сутність механізму здійснення влади, справжня демократичність державності.

Іншими словами, справа не в Президенті, а в Верховній Раді, яка виступає від імені всього народу, реалізує його суверенітет. А втім, при певних умовах не виключена можливість диктатури, узурпації влади Верховною Владою.

Щоб запобігти цьому, треба створити такий механізм, який би повністю виключив можливість встановлення необхідної диктатури, узурпації влади президентом, визначив основи його взаємовідносин з представницьким органом, в основі яких --принцип демократії, повновладдя народу. Запорукою цьому --реальне верховенство влади вищого представницького органу республіки --Верховної Ради, важелі, якими вона володіє. Серед них чи не найголовнішим є те, що Верховна Рада через державний бюджет контролює використання всіх ресурсів держави, саме їй належить матеріальна основа повновладдя.

Крім цього у розпорядженні Верховної Ради є й інші засоби забезпечення необхідної "субординації" влад. До речі, тут треба зауважити, що в президентській республіці порівняно з парламентською республікою механізм "здержок і противаг" законодавчої і виконавчої влад більш розвинутий, що перешкоджає узурпації влади. Президент не має права розпустити парламент, призначити нові вибори, а Верховній Раді забороняється делегувати свої повноваження президентові. Вона ж має право вето на укази президента тощо. В той же час в парламентській республіці глава державної адміністрації --прем'єр-міністр --наділений правом розпуску парламенту і призначення нових виборів.

Треба зауважити, що далеко не всі країни можуть "взяти на озброєння" президентську форму правління. Для деяких країн без установлених демократичних традицій, незрілої державності та згубних наслідків тоталітаризму, така форма просто непридатна. Тут, до речі, можлива модель напівпрезидентської республіки, де президент обирається всенародно, але уряд залишається політично відповідальним перед парламентом країни. У виборі такої форми грають, природно, традиції історичного розвитку країни, територіально-географічні фактори, стан національної консолідації, поєднання економічних, політичних та інших факторів. Втім, такі фактори мають значення при виборі інших організацій державного управління .

Треба думати, що далеко не випадково президентську форму правління обрали більш як 100 країн світу. Цьому, між іншим, значною мірою сприяло також і те, що в цих країнах існує розвинена багатопартійність. А багатопартійність --це безперечне свідчення демократії, з її політичним та ідеологічним плюралізмом, установленими традиціями політичної боротьби. Саме в цих умовах найбільш оптимальною моделлю є президентська форма правління, яка не тільки не заперечує демократію, але при умові належної організації інститутів президентської республіки є надійним її засобом зміцнення і розвитку стабільності життя республіки, забезпечення прав і свобод людини.

Цілком очевидно, що "незрілість" суспільних відносин, відсутність демократичних традицій (зокрема політичного та ідеологічного плюралізму) призводить до дестабілізації суспільного життя, до постійних, затяжних урядових криз, які не рідко закінчуються двірцевими переворотами і встановленням диктаторських режимів. У цих випадках представницький орган або розпускається, або перетворюється в «кишеньковий парламенті, дія Конституції припиняється, а права, свободи і безпека громадян не гарантуються.

Таким чином, президентська республіка має ряд переваг перед парламентською. Ці переваги, як було зазначено, обумовлюються наявністю такого механізму функціонування виконавчої влади, де президент позбавлений можливості монополізувати таку владу, стати над представницьким органом республіки. Причому ефективність обмежень влади президента гарантуються Конституцією, яку він зобов'язаний поважати і суворо виконувати, поважати і охороняти права і свободи людини і громадянина.

А зараз я хочу провести аналогію сучасного законодавства, що закріпляє принцип розподілу влад із проектом Конституції України, схвалений Конституційною комісією України 11 березня 1996 року. Я хочу співставити, які істотні зміни впроваджені в механізмі взаємовідносини між Верховною Радою України і Президентом України.

Стаття 17 Конституційного договору визначає повноваження Верховної Ради України:

1) приймає Конституцію України, закони України, кодекси та інші кодифіковані акти, вносить до них зміни і доповнення, дає їх офіційне тлумачення;

2) здійснює контроль за виконанням Конституції України, законів України та постанов Верховної Ради України;

3) здійснює контроль у сфері захисту прав людини;

4)  розглядає та приймає рішення щодо Програми діяльності новосформованого Уряду України;

5) розглядає, вносить зміни і затверджує поданий Президентом України Державний бюджет України та здійснює контроль за його виконанням;

6) затверджує загальнодержавні програми економічного, соціального і національно-культурного розвитку, а також щодо охорони навколишнього природного середовища;

7) призначає вибори Президента України, проголошує акт про його обрання, приймає відставку Президента України;

8) розглядає щорічні та позачергові доповіді Президента України про внутрішню і зовнішню політику України;

9) ратифікує, денонсує міжнародні договори України чи оголошує про їх укладення або приєднання України до них;

10) приймає рішення про свій саморозпуск та одночасно призначає дострокові вибори народних депутатів України;

11) призначає вибори до місцевих Рад;

12) затверджує загальну структуру, чисельність Збройних Сил України, Прикордонних військ України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України;

13) затверджує укази Президента України про оголошення стану війни, запровадження воєнного стану на всій території України чи в окремих її місцевостях у разі воєнного нападу або загрози воєнного нападу на Україну, рішення про їх припинення або скасування, укладення миру і про загальну або часткову мобілізацію на території України у разі оголошення стану війни;

14) затверджує укази Президента України про запровадження на всій території України або в окремих її місцевостях надзвичайного стану;

15) утворює Раду оборони України і визначає перелік посадових осіб, які входять до її складу;

16) затверджує за поданням Президента України склад Центральної виборчої комісії по виборах народних депутатів України та Президента України;

17) призначає за спільним поданням Голови Верховної Ради України і Президента України Голову Конституційного Суду України. Призначає половину складу суддів Конституційного Суду України. Приймає присягу суддів Конституційного Суду України;

18) призначає за поданням Президента України Голову Верховного Суду України, Голову Вищого арбітражного суду України, Голову Правління Національного банку України та звільняє їх;

19) призначає та звільняє Генерального прокурора України за поданням Президента України;

20) призначає за поданням Президента України суддів Верховного Суду України та Вищого арбітражного суду України та звільняє їх у встановленому законом порядку;

21) повторно розглядає закон, щодо якого Президентом України застосовано вето;

22) приймає рішення з питань адміністративно-територіального устрою України, проводить найменування та перейменування населених пунктів України;

23) може оголосити вотум недовіри усьому складові Уряду України чи окремим його членам, що тягне за собою їх відставку;

24) приймає з власної ініціативи або з ініціативи не менш як трьох мільйонів виборців рішення про проведення всеукраїнських референдумів, оголошує результати всеукраїнських референдумів;

25) здійснює контроль за наданням Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, а також за укладенням угод про державні позики і кредити та за використанням позик і кредитів, одержуваних Україною від іноземних держав;

26) скасовує правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим у разі їх невідповідності Конституції і законам України;

27) застосовує вето щодо указів Президента України у разі невідповідності їх Конституції і законам України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Верховна Рада України передає на підпис Президентові України прийняті нею закони для наступного обнародування. Верховна Рада України розглядає і вирішує питання, що не належать згідно з чинними нормами Конституції України та цим Законом до компетенції органів державної виконавчої чи судової влади, представницьких органів та органів місцевого самоврядування, а також не є такими, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. Верховна Рада України не може делегувати свої повноваження іншим органам, крім випадків, передбачених Конституцією України та цим Законом.

Так само повноваження Президента України в Конституційному договорі визначені статтею 24:

1) виступає гарантом державного суверенітету, незалежності, недоторканності кордонів, національної безпеки, територіальної цілісності України, додержання Конституції і законів України, прав та свобод людини і громадянина;

2) звертається з посланнями до народу України;

3) подає Верховній Раді України щорічні та позачергові доповіді про внутрішню і зовнішню політику України;