Юридические лица публичного права их место в гражданском праве особенности правового регулирования

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ИХ МЕСТО В ГРАЖДАНСКОМ  ПРАВЕ И ОСОБЕННОСТИ  ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

      Страны  континентальной Европы, правовая система  которых признает деление права  на частное и публичное, различают  юридические лица частного и публичного права¹. Таким образом, исходным пунктом для подобного деления юридических лиц служит система права, а именно его деление на частное и публичное.

      Та  часть права, которая регулирует отношения, возникшие между частными лицами, называется частным правом, а право, регулирующее отношения, возникшие в процессе осуществления государственными органами публичной (государственной) власти, - публичным правом². Частное право регулирует возникшие между отдельными лицами отношения, опирающиеся на принципы независимости (частной автономии) и равноправия. В отличие от частноправового, публично-правовое отношение не основывается на равноправии участников отношений. Это отношения власти и подчинения. Немецкий философ права Густав Радбрух характеризует данное различие следующим образом: "...когда обязательство возникает посредством приказа другого, именно это и является публичным правом, в то время как частноправовые обязательства возникают посредством самоподчинения обязанного лица"³. А в Дигестах Юстиниана сущность публичного права определена следующим образом: "...публичное право не может быть заменено договорами частных лиц"⁴.

      Социалистическое  право, особенно советское право, является единственной системой права, возникшей  в недрах континентального права  и отвергнувшей частное право. К сожалению, постсоветское право до последнего времени пока безуспешно борется против пережитков прошлого. Так, право большинства стран СНГ не знакомо с делением юридических лиц на лица частного права и публичного права, несмотря на то, что правовая наука этих стран признает принадлежность права данных государств к континентально-европейской правовой семье⁵.

      Чем можно объяснить такое негативное отношение к делению юридических  лиц на лица частного права и публичного права? Какими аргументами руководствуются представители цивилистической науки, которые всячески препятствуют тому, чтобы понятие юридических лиц публичного права получило право на существование?

      Аргументы против понятия юридических лиц  публичного права

      Противники  понятия юридических лиц публичного права в правовой науке постсоветских государств пока еще находятся в большинстве. В учебниках по гражданскому праву, комментариях ГК или других исследованиях по проблемам гражданского права категорически отрицается существование понятия юридических лиц публичного права. Поэтому следует обратить внимание на аргументы, которые чаще всего приводятся в правовой науке.

      Во-первых, признается, что понятие "юридические  лица" является гражданско-правовым понятием. Правовой статус юридического лица определяется гражданским законодательством, отношения с участием юридических лиц по своей природе носят частноправовой характер и в силу этого регулируются нормами гражданского законодательства⁶. Исключительно гражданское право уполномочено предоставлять всем желающим, в том числе государству и его органам организационно-правовые формы юридических лиц⁷.

      Во-вторых, считается, что даже государственные  юридические лица должны быть созданы  по правилам гражданского права, являются равноправными участниками частноправовых отношений и нет необходимости введения специального понятия юридических лиц публичного права⁸. Правда, участие государства в частноправовых отношениях вносит определенные "элементы публичности", однако не представляет основания для разработки специального понятия⁹.

      В-третьих, определенное недоразумение вызывает само словосочетание "юридические  лица публичного права", поскольку  юридическое лицо характерно только для частного права. В этой связи  рекомендуется использование "публичных  юридических лиц" подобно понятию публичных корпораций¹⁰.

      Во  избежание других недоразумений  следует тут же прояснить, что  высказывания "публичное", "публичное  право" не имеют ничего общего с  публикой, с общественностью. Они  являются собирательным выражением тех отраслей права, которые не относятся к частному, гражданскому праву. Это часть права, которая регулирует отношения, связанные с осуществлением государством своих функций, таких как государственное управление, сбор налогов, обеспечение общественного порядка и т.д. В данной области государство вынуждено создавать разного рода организации, которым присваивается определенная независимость и которые признаются субъектами права и именуются юридическими лицами публичного права, поскольку особенности их создания и деятельности определяются нормами публичного права (государственного, административного, природоохранительного и т.д.).

      В чем выражаются те особенности, которые  делают необходимым существование  понятия юридических лиц публичного права? В состоянии ли гражданское  право обеспечить всю правовую систему исчерпывающими организационно-правовыми формами и дать их такую правовую регламентацию, чтобы они не нуждались в дополнительном правовом регулировании? Ниже я постараюсь дать ответы на эти вопросы.

      Особенности юридических лиц публичного права

      Несмотря  на то что понятие юридического лица возникло в недрах гражданского права¹¹, для обозначения определенных организаций в качестве правоспособных субъектов права, оно прочно вошло и в систему публичного права¹². Если исходить из того обстоятельства, что, обращаясь с юридическим лицом, мы имеем дело с "нормативной, позитивно-правовой конструкцией", как это правильно утверждает проф. Рольф Книпер¹³, подобная "трансплантация" понятий частного права в публичное право совершенно закономерна.

      Независимо от того, признаем мы или нет понятие юридических лиц публичного права, эти юридические лица реально существуют. Наглядное тому подтверждение - множество созданных государством юридических лиц, не соответствующих организационно-правовым формам, установленным ГК. Так, в российской юридической литературе наглядно доказано и показано, что в государственном и административном праве существует большое количество юридических лиц, но это "совсем другие юридические лица, чем те, с которыми привыкла иметь дело цивилистика"¹⁴. Правовая наука должна считаться с этой реальностью. А реальность дает основание полагать, что юридические лица публичного права отличаются от юридических лиц частного права.

      Во-первых, юридические лица частного права  возникают на основании частной автономии учредителей. Задача частного права заключается в том, чтобы поставить частную автономию сторон в определенные правовые рамки и предоставить им организационно-правовые формы, чтобы предотвратить таким образом неорганизованное и хаотичное участие лиц в гражданском обороте. По этой причине в гражданском праве применяется принцип исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц частного права, так называемое Numerus Clausus. В отличие от этого, юридические лица публичного права возникают, как правило, на основании правового акта государственного органа (закона, указа, постановления и т.д.) и в распорядительном порядке.

      Государство, конечно, может применять организационно-правовые формы юридических лиц частного права (создавать ООО или АО), однако оно правомочно изобретать и другие организационно-правовые формы, которые необходимы для достижения определенных целей, но не предусмотрены ГК. Поэтому для юридических лиц публичного права невозможно использование такого исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц, как это происходит в гражданском праве. Гражданское право не в состоянии препятствовать этому обстоятельству. Вместе с тем оно не должно стремиться к тому, чтобы навязать государству организационные-правовые формы, которые не вписываются в природу публичного права. Такой подход может стать контрпродуктивным для самого гражданского права, что, к сожалению, и происходит во многих постсоветских государствах. Так, общие и абстрактные понятия и нормы о государственных учреждениях, закрепленные в ГК многих постсоветских государств, даже на минимальном уровне не обеспечивают правового регулирования многообразных и многочисленных государственных учреждений, организация и принципы деятельности которых существенно отличаются друг от друга. В результате этого нормы ГК об учреждениях лишаются практического значения и не применяются на практике¹⁵.

      Во-вторых, правоспособность юридических лиц  частного права, как правило, является общей, а юридических лиц публичного права - всегда специальной. Государственный учредительный акт должен всегда содержать цель учреждения юридического лица и наделять его соответствующей этим целям правоспособностью. "Суть этой правоспособности определяется характером осуществляемых данным юридическим лицом задач, а объем правоспособности определяется в акте государства, который издается для учреждения юридического лица"¹⁶. В большинстве случаев правоспособность юридических лиц публичного права определяется законами о таких лицах (например, законы о национальных или центральных банках).

      В-третьих, юридические лица частного права, как  правило, являются субъектами основных прав и свобод, предусмотренных конституцией, а для юридических лиц публичного права такая возможность не предусмотрена¹⁷. Это объясняется прежде всего сущностью и назначением основных прав, которые призваны защитить частных лиц от вмешательства со стороны государства. Поскольку юридические лица публичного права сами являются государственными организациями, предполагается, что необходимости от защиты со стороны государства не существует. В-четвертых, если осуществление определенных видов деятельности для юридических лиц частного права является правом, осуществление отдельных видов деятельности может представлять собой обязанность для юридических лиц публичного права¹⁸. В качестве примера может быть названо осуществление финансово-кредитной политики со стороны центрального (национального) банка. Такой подход объясняется, прежде всего, тем, что юридические лица публичного права создаются государством для осуществления определенных государственных функций и задач.

      В-пятых, в некоторых случаях юридические  лица публичного права наделены правомочиями издания нормативных актов, что  для юридических лиц частного права исключено. Наглядным примером являются национальные банки или комиссии по ценным бумагам.

      В-шестых, в качестве одной из особенностей юридических лиц публичного права  признается особое правовое положение  имущества данных лиц, которое, как  правило, находится в собственности  государства и передается юридическому лицу в пользование для осуществления предусмотренной законом или учредительным актом деятельности. В качестве примера могут быть названы государственные научные институты или учебные заведения.

      Во  всех государствах Кавказа и Центральной Азии существует множество юридических лиц, которых никак невозможно назвать юридическими лицами частного (гражданского) права, даже если ГК содержат информацию о них. Более того, они создаются не в недрах и не на основании норм гражданского права, а согласно законам или другим нормативным актам из области публичного (государственного, административного) права. Прежде всего это касается государства как юридического лица публичного права. Дискуссии по поводу правового положения государства в гражданском праве¹⁹, о его так называемом особом статусе наглядно подтверждают особенности государства как юридического лица публичного права²⁰. Вопреки господствовавшему в советской и существующему в постсоветской юридической литературе мнению, государство не является особым субъектом гражданского права. Для гражданского права государство является таким же субъектом права, как все физические или юридические лица (выступает стороной договора, является собственником и т.д.)²¹. Особенностями характеризуется государство именно как юридическое лицо публичного права, и эти особенности предопределены Конституцией страны или другими законами, определяющими компетенцию государства и его органов. Любая попытка объяснения этих особенностей гражданским правом или в рамках гражданского права обречена на неудачу, поскольку исследование сущности и правовой природы государства не является предметом гражданского права. Более того, такой подход противоречит предмету научных исследований и правового регулирования частного права. То, что государство издает нормативные предписания, законы и т.п., характеризует его, прежде всего как юридическое лицо публичного права, является выражением его публично-правовой функции, не имеющей ничего общего с гражданским правом²².

      Исходя  из сказанного, правотворческую деятельность государства, даже если она затрагивает сферу гражданского права, невозможно квалифицировать как участие государства в гражданских правоотношениях. Если государство устанавливает определенные привилегии и преимущества для государства и его органов как участников гражданско-правовых отношений, это происходит в пределах той компетенции, которая государству (как юридическому лицу публичного права) предоставлена Конституцией²³.

      Если  единственной особенностью, обусловливающей  признание особого статуса государства в гражданском праве, считать его правотворческие полномочия, то придется признавать наряду с государством в качестве особых субъектов и другие государственные организации, которые, будучи юридическими лицами, одновременно наделены правомочиями в области правотворчества (как это прослеживается на примере Национального банка). Надо признать, что все эти, так называемые, особые субъекты гражданского права являются юридическими лицами публичного права и не более.

      За  исключением Армении и Грузии все страны Кавказа и Центральной Азии исходят из того, что не государство, а министерства и ведомства являются юридическими лицами и они представляют государство во внешних отношениях²⁴. Практически в этом случае мы имеем дело с правовой конструкцией, которая не только не соответствует представлениям континентально-европейского права о юридических лицах, но и противоречит законодательным дефинициям юридических лиц, содержащихся в ГК постсоветских государств. Для министерств и ведомств не характерно ни наличие обособленного имущества, ни самостоятельная ответственность, что является важным элементом гражданско-правового понятия юридических лиц. Это еще раз доказывает, что юридические лица публичного права отличаются от юридических лиц частного права.

      Другой концепции придерживаются Армения и Грузия. Министерства и ведомства в этих странах являются не юридическими лицами, а органами государства, представляющими государство как юридическое лицо во внешних отношениях²⁵. На министерства в Грузии возлагается осуществление контроля за деятельностью юридических лиц публичного права²⁶.

      Роль  и место гражданского права по отношению к юридическим лицам  публичного права

      После выяснения вопроса о существовании  юридических лиц публичного права  следует остановиться на том, какую роль играет гражданское право в правовом регулировании этих лиц.