Взаимодействие государства и бизнеса

Взаимодействие государства и бизнеса.

     Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегда находились в центре пристального внимания любого современного демократического правового государства. Более того, в последние годы во всем мире наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. В первую очередь, это проявляется в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование. Предприятия в этих сферах, имеют стратегическое значение и не могут быть приватизированы, но, с другой стороны, государство не всегда обладает достаточным объемом средств, необходимых для их поддержки и развития. В этом случае применяется такая форма взаимодействия власти и бизнеса, как государственно-частное партнерство. Особенную актуальность тема государственно-частного партнерства приобрела в условиях мирового финансового кризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовали потребность в государственной поддержке. Председатель Правительства РФ Владимир Путин, открывая совещание в Новомосковске в сентябре 2009 года, назвал "Государственно-частное партнерство - основой посткризисного развития регионов".

     Сам термин "государственно-частное  партнерство" является дословным  переводом английского термина "public-private partnership" (PPP) и давно применяется в зарубежных государствах: Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии. Во Франции такой опыт сотрудничества государства и бизнеса впервые был реализован еще в 1552 году при постройке канала по концессионному принципу. В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны¹.

     По  данным Национального совета по частно-государственной  кооперации, в США из 65 базовых  видов деятельности муниципальных  властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23².

     В этой связи, представляется целесообразным изучение нормативного правового регулирования  государственно-частного партнерства  в зарубежных государствах, в которых  данный вид партнерства уже давно  служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.

     В отличие от большинства зарубежных государств, в России государственно-частное  партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов. Хотя результаты такого партнерства уже можно наблюдать. Более того, сам термин "государственно-частное партнерство" все чаще стал встречаться в СМИ и сети Интернет. Все чаще с участием экспертов, аналитиков, ученых, представителей органов государственной власти проходят общественные слушания, научные семинары и круглые столы, посвященные выработке предложений по развитию государственно-частного партнерства в России³. В органах государственной власти субъектов РФ создаются структурные подразделения по вопросам ГЧП, при министерствах, Государственной Думе созданы экспертные советы по ГЧП, реализуются проекты с применением институтов ГЧП. В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП можно назвать:

     - договорные конструкции, предусмотренные  Гражданским кодексом РФ.

     - Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях";

     - Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации";

     - Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд";

     - Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития";

     - Федеральные законы об иных государственных корпорациях: "Роснанотех", ЖКХ, "Олимпстрой";

     - Постановление Правительства РФ  от 24.08.2006 N 516 "Об открытом акционерном  обществе "Российская венчурная компания".

     - Постановление Правительства РФ  об Инвестиционном фонде РФ;

     - Постановление Правительства РФ  от 4 мая 2005 года N 284 "О государственном  учете результатов научно-исследовательских,  опытно-конструкторских и технологических  работ гражданского назначения".

     Соответственно  действующее российское законодательство предлагает набор инструментов, которые  можно применять в проектах, реализуемых  на основе ГЧП, это: Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, Российская венчурная компания, ФЦП/ФАИП, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк). Широкое применение инструментов ГЧП в России только подтверждает актуальность данного явления для российской экономики в существующих условиях и, следовательно, установления его легального определения.

Формы взаимодействия

     Однако  до сих пор на федеральном уровне нет общепринятого правового  определения понятия ГЧП, хотя оно  и применяется в различных  нормативных правовых актах. Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось дальше. В 6 субъектах РФ приняты законы о ГЧП (Санкт-Петербурге, Томской области, Дагестане, Горном Алтае), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и его формы. Однако единообразного определения понятия ГЧП также нет. При этом важно отметить, что и среди специалистов до сих пор нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Так, например, в литературе под государственно-частным партнерством нередко понимается так называемая «складчина» государства и бизнеса, некий «институциональный и организационный альянс» в целях реализации общественно значимых проектов и программ⁴. Также пропагандируются под видом ГЧП, такие модели как: социальная ответственность бизнеса, благотворительность, субсидии частному бизнесу и даже приватизация. Таким образом, нетрудно отметить, что каждый участник отношений в сфере ГЧП вкладывает свой смысл в понятие ГЧП, что, прежде всего, связано с отсутствием общепризнанного определения, что представляет собой ГЧП с точки зрения права.

     Такой разнобой точек зрения на определение  понятия государственно-частного партнерства  на наш взгляд, также вызван тем  фактом, что в России только формируется  практика и методология ГЧП. Тем  не менее, по нашему убеждению, определение понятия ГЧП является необходимым условием становления и развития данного института. Важность правильного и четкого определения понятия ГЧП обусловливается, прежде всего, необходимостью выработки и законодательного закрепления единой правовой категории, в целях исключения разногласий, которые могут возникнуть в процессе реализации проектов на основе ГЧП. Еще Конфуций говорил: «Если понятия не соответствуют действительности, не соответствуют действительности слова, и если слова не соответствуют действительности, мы не понимаем друг друга».

Признаки  взаимодействия государства  и бизнеса

     В настоящее время, глубоко не вдаваясь в терминологический характер словосочетаний общественно-частное партнерство  или частно-государственное партнерство, отметим, что есть несколько подходов к пониманию ГЧП.

     Условно ГЧП понимают в широком и узком смыслах. В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке.

     В узком смысле под государственно-частным партнёрством понимается – взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение.

     Рассмотрим  основные признаки государственно-частного партнерства.

1. сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
2. взаимодействие сторон в ГЧП имеет юридическую основу;
3. взаимодействие бизнеса и власти имеет партнерский характер, основанный на учете интересов обоих сторон;
4. ГЧП применяется при реализации проектов, имеющих существенную общественно-государственную значимость. ГЧП-проекты - это, прежде всего реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно-полезных целей;
5. в процессе реализации проектов на основе ГЧП, объединяются усилия сторон;
6. финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, оформленным юридически.

     На  основе этих признаков можно предложить следующее определение понятия ГЧП, которое представляется возможным рассматривать в качестве основы для законодательного закрепления понятия ГЧП.

Основания для взаимодействия государства и бизнеса

     ГЧП - это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

     Не  менее важным и дискуссионным  вопросом, является вопрос о необходимости  принятия комплексного законодательного акта о ГЧП на федеральном уровне. В настоящее время до сих пор  среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона.

     По  разбросу мнений, ученых и практиков  можно условно разделить на две  основные категории: сторонников принятия закон «Об участии органов  государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова) некоторые из которых считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП (Д.Царев, А.Иванюк).

     Основной  аргумент оппонентов принятия закона о ГЧП, заключается в том, что, по мнению указанной группы авторов, действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты. «В то же время, - пишут О.В. Ревзина, М.Г. Минскова, - любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов в России»⁵. По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. К сожалению, именно по этому направлению пошел российский законодатель. В настоящее время действуют Федеральные законы N N 94-ФЗ, 115-ФЗ, отдельные федеральные законы по созданию государственных корпораций в различных областях. Иными словами, наш законодатель не кодифицирует законодательство, а, наоборот, создает разрозненные нормативные правовые акты. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм». По мнению авторов, положения о концессионных соглашениях могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ – пишут Д.Царев, А.Иванюк, - В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП»⁶.

     Рассмотрим  аргументы сторонников закона о  ГЧП. «Опираясь на опыт реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербурге, - пишет И.А. Мартышко, - с такой точкой зрения нельзя согласиться. Существующий в настоящее время в федеральном законодательстве пробел в области ГЧП оставляет нерешенным множество вопросов, в том числе и такие как статус органов исполнительной власти, как партнеров в ГЧП, пределы распространения действия Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на правоотношения участников государственно-частных партнерств, которые по своей юридической природе, по существу находятся за пределами действия указанного  федерального закона, а также различные вопросы, связанные с подготовкой конкурсной документации и проведения конкурсов»⁷.