Совершенствование бюджетного планирования в РФ

 В первую очередь  необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры "стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа" к многоступенчатой, типа "миссия субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие". Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

Далее для обеспечения  прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ каждому СБП необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП. Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

После формулирования своих  тактических задач каждый СБП  должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные  структуры (подведомственные агентства  и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

Во-вторых, в целях создания действенной системы количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные.

Под прямым результатом  в этом случае будем понимать объем  предоставляемых государством товаров  и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.

Показатели же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).

Очевидно, что достижение конечных результатов и есть цель государственной социально-экономической политики, а оказание государственных услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).

Измерение результатов  деятельности получателей бюджетных  средств наиболее целесообразно  осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные распорядители бюджетных средств должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.

Для повышения объективности  оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в  чистом виде, т.е. без учета воздействия  внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.

Следует обратить внимание на то, что в настоящее время  СБП, участвующие в эксперименте, предпринимают активные попытки  вовлечения в процесс внедрения  БОР основной части бюджетной сети, т.е. нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач СБП в цели и задачи получателей бюджетных средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов управления государственными расходами, поэтому адаптация его под различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.

Таким образом, через  систему применяемых показателей  БОР в перспективе должен стать  не просто новым методом планирования и инструментом анализа исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.

Помимо совершенствования  процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада Правительства РФ принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.

Представляется логичным, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств  постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год.

В пользу необходимости  совершенствования системы мониторинга  результатов внедрения БОР свидетельствует  и то, что ежегодный расчет эффективности  деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления  расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются "по инерции", без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.

Совершенствовать процедуру  мониторинга результативности бюджетных  расходов необходимо путем как повышения уровня подготовки персонала и степени проработанности целевых программ, так и выстраивания многоуровневой системы контроля. На первом уровне контроль за результативностью деятельности бюджетных учреждений должен осуществляться со стороны СБП, в ведении которого такие учреждения состоят. Ослабление контроля за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, должно быть синхронизировано с усилением контроля за объемами и качеством предоставляемых ими услуг. Главными распорядителями бюджетных средств должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг.

Наряду с государственным  контролем необходимо укреплять  меры общественного контроля за объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику создания наблюдательных советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль общества потребителей в данном процессе.

На втором уровне контроль за результативностью деятельности самих СБП должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном периоде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Итоги оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны содержаться в Сводном бюджетном докладе. При этом должна быть разработана методика оценки качества управления бюджетными средствами субъектами планирования.

И, наконец, законченность  системы мониторинга достигается  за счет внедрения третьего уровня контроля за результативностью деятельности правительства РФ со стороны Государственной Думы РФ с привлечением Счетной палаты РФ. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля ГД РФ должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства РФ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности. Перед рассмотрением Государственной Думой РФ эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате РФ [12, с. 25].

Итак, сделаем выводы, в процессе плановой работы важно  сочетать различные методы разработки плановых документов в их взаимоувязке и взаимодополнении; методы бюджетного планирования в процессе реализации плановых документов основаны на сочетании принципов и форм экономического стимулирования и административно-правовой ответственности; система показателей не может быть неизменной, она зависит от целей и задач планируемого периода. Проблема адекватности показателей особенностям отдельных этапов реформирования бюджетной системы является одной из самых сложных в числе методологических проблем, характерных для экономики России.

3. Совершенствование инструментов бюджетного планирования

За последние два десятилетия большинство развитых стран столкнулись с проблемой неэффективности предпринимаемых реформ государственного сектора  в условиях экономического кризиса и возрастающего социального и политического давления. Это заставило правительства  сфокусировать внимание на проблеме достижения результатов, побудило провести реформу бюджетного процесса, а также привело к смене парадигмы финансового менеджмента. Необходимым условием проведения таких реформ стало повышение прозрачности,  в особенности по отношению к целям  и ожидаемым  результатам деятельности правительства.  А бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) стало термином, описывающим  систему управления общественными финансами, согласно которой  каждый шаг измеряется достижением непосредственных и конечных результатов. 

Несмотря на то, что реформы во многих странах имели идентичные цели и были направлены на совершенствование  подотчетности при осуществлении расходов, повышение эффективности использования бюджетных средств и ответственности  государственных служащих, выбор стратегии реформирования бюджетного процесса, а также  набора применяемых инструментов бюджетного планирования всегда зависел от ряда факторов. Среди таких факторов можно отметить следующие: тип государственного устройства (унитарное, федеративное), форма правления (президентская или парламентская республика, парламентская монархия), степень децентрализации полномочий от центрального правительства  к органам власти среднего и местного уровней, а также других факторов. 

Среди основных элементов бюджетирования по результатам, внедрение которых происходило в зависимости от вышеперечисленных  факторов, следует выделить: 
-    Среднесрочное бюджетное планирование и прогнозирование; 
-    Внедрение докладов (отчетов) о результатах деятельности всех министерств и ведомств; 
-    Распределение бюджетных средств в рамках программно-целевого подхода; 
-   Широкое использование контрактно-договорных отношений в государственном секторе; 
- Блоковое распределение бюджетных ассигнований, предполагающее на только широкие возможности министерств по использованию  бюджетных средств по своему усмотрению, но и повышению  ответственности при принятии решений; 
-    Использование метода начисления в качестве инструмента  для повышения  прозрачности бюджетного процесса; 
-    Внедрение процедуры аудиты эффективности (операционного аудита); 
-    Последующее использование информации о результативности деятельности всех  государственных  служб при осуществлении их финансирования.  

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, подразумевает  внедрение новых инструментов наряду с реформированием уже существующих. Так, можно выделить следующие технологии совершенствования отдельных инструментов управления государственными финансами: 
-    реформирование бюджетного учета, государственного аудита и процедур исполнения бюджета происходит раздельно друг от друга, в разное время. Это, возможно в случае, если эти процесса не взаимозависимы  настолько, что реформирование  одного приведет к невозможности  осуществления другого. Например, в Дании Министерство Финансов вначале осуществило внедрение  принципов БОР в бюджетное планирование,  и только спустя несколько лет  счетная  палата провела реформу  государственного аудита; 
-    ситуация, когда один из инструментов рассматривается как основа  для дальнейшего  реформирования других.  Так, в Швеции реформирование системы бюджетного учета рассматривалось как отправная точка, которая повлекла за собой последующие изменения как в бюджете, так и в системе  государственного аудита; 
-    интегрированный подход, в рамках которого предполагается одновременная  переориентация  бюджета на результаты, реформирование системы бюджетного учета и государственного аудита. Типичный пример – Новая Зеландия, Великобритания и Австралия.    
История реформирования бюджетного процесса всегда  рассматривается в контексте  более широкой административной реформы.  
В свою очередь, реформы государственного управления, как правило, проходят в II этапа: 
-    основные реформы, главная цель которых – укрепление дисциплины в государственном  секторе; 
-    передовые реформы, в частности внедрение БОР и договорных отношений в бюджетный процесс, а также реформы в области  государственных закупок.  
   При этом проведение основных реформ включает в себя меры по введению бюджетных ограничений, укреплению похода «сверху вниз» к составлению бюджета, расширение возможностей применения кассового метода учета, некоторые  доработки в практике  аудиторской проверки бюджетной отчетности. Однако же на первом этапе происходит придание бюджету общей ориентации на результаты  посредством распространения информации о достигнутых результатах. Это во многом означает понимание того, что конечной целью является предоставление услуги, а не исполнение сметы государственным учреждением. В рамках второго этапа происходит реформа бухгалтерского учета с внедрением метода начисления, а также  реформа  государственного аудита, главный акцент которого смещается на оценку  эффективности производственных расходов  и построение системы внутреннего аудита. Второй этап предполагает собой увязывание информации о результатах деятельности с распределением ресурсов,  что достигается посредством  более широкого распространения данных мониторинга эффективности деятельности. Этот путь прошло большинство  стран Организации экономического сотрудничества и развития, отметив для себя следующие преимущества внедрения БОР: 
─    данный подход  сконцентрирован  внимание правительства на достижении результатов; 
─    позволил получать больше информации  и лучшего качества о приоритетах и целях правительства, а также о том, какой вклад  в достижение заявленных  целей вносит каждая программа; 
─    акцент в бюджетном процессе был перенесен на планирование и осуществление действий, в ходе которых показатели результативности предоставляют информацию о том, какие программы действительно работают, а какие  – нет; 
─    внедрение БОР привело к повышению прозрачности в государственном секторе посредством предоставления полной информации о результативности деятельности не только правительству, но и общественности.  
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, трудоемкий, длительный процесс и эффективность  его реализации в Российской Федерации напрямую зависит от того насколько продуманы основные цели, задачи, каких преимуществ планируется добиться, после его повсеместного внедрения. Безусловно, изучение мирового опыта, результатов бюджетной реформы позволят сделать правильный выбор на пути к достижению поставленных целей.