Проблеми забезпечення місцевих бюджетів

ВСТУП

Протягом останніх років  в Україні було прийнято ряд базових  нормативно-правових актів, які законодавчо  закріпили основні принципи та гарантії місцевого самоврядування в структурі  органів влади, а також забезпечують його правові та фінансові основи. Серед найбільш актуальних проблем слід зазначити економічну неспроможність більшої частини громад у реалізації власних і делегованих повноважень; дефіцит ресурсів, які формують бюджет розвитку як основи інфраструктурних інвестицій; відсутність можливості реального середньострокового бюджетного планування через невизначеність бюджетного та податкового законодавства.

Як зазначено у Програмі економічних реформ України на 2010–2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна  економіка, ефективна держава», необхідність реформи міжбюджетних відносин обумовлено такими проблемами, як:

• низька якість послуг, що надаються на місцевому рівні; високий рівень зносу комунальної інфраструктури;
• низька фінансова незалежність;
• недостатньо прозорий розподіл міжбюджетних трансфертів; обмеженість у доступі до запозичень; нечіткий розподіл і обмеженість повноважень органів місцевого самоврядування; недостатність контролю за витратою коштів на місцях.

Тобто зараз система  місцевого самоврядування не відповідає потребам динамічного розвитку економіки. У зв’язку з цим необхідні  реальні кроки з проведення реформи  місцевого самоврядування, а саме: оптимізація системи державного управління в регіонах та підвищення її ефективності; створення стійкої  бази економічного розвитку територіальних громад, удосконалення бюджетного процесу, податкових та міжбюджетних відносин, сприяння розвитку комунальної власності.

Проблеми формування місцевих бюджетів в Україні активно розглядаються  вітчизняними вченими та науковцями. Аналіз показує, що наукові розробки з проблем формування місцевих бюджетів в Україні вимагають додаткових досліджень з урахуванням особливостей новацій законодавства, а також визначення сучасних принципів і підходів, які відповідають ринковим умовам господарювання та особливостям післякризового відновлення економіки. Важливе значення для поліпшення фінансового стану органів місцевого самоврядування також має подальше реформування податкового законодавства.

 

1. Забезпеченість місцевих бюджетів. Реалії сьогодення.

 

Вчені Національного інституту  стратегічних досліджень стверджують, що «В Україні і досі залишились невирішеними системні проблеми, які  супроводжують реформування бюджетно-податкової сфери і які вирішальним чином  впливають на стабільний регіональний розвиток».

До цих питань віднесено  такі:

• зменшення фіскального потенціалу місцевих податків та зборів і відсутність значущого фіскального ефекту від розширення дохідних джерел другого кошика, неповне використання потенціалів оподаткування;
• уповільнення темпів зростання обсягів надходжень до першого кошика та, відповідно, зростаюча залежність місцевих бюджетів від державного;
• суттєві відмінності між рівнями доходів та видатків місцевих бюджетів на одну особу у різних регіонах України;
• нецільове використання коштів та невиконання планових показників надання міжбюджетних трансфертів;
• низький рівень використання міськими радами можливостей зовнішніх запозичень; низька зацікавленість органів місцевої влади у формуванні сприятливого інвестиційного клімату в регіоні та активізації економічної діяльності;
• інертність місцевої влади у питаннях соціально-економічного розвитку регіону.

Виступаючи на міжнародних  муніципальних слуханнях «Розвиток  належного врядування на місцевому  та регіональному рівнях» 1 листопада 2011 р. у м. Києві та підкреслюючи важливість проведення реформи місцевого самоврядування та регіональної політики, Президент України В.Ф. Янукович зазначив, що «Основний зміст реформи місцевого самоврядування – децентралізація управління. Найскладнішим її елементом є перерозподіл частини повноважень від органів державної влади до місцевого самоврядування та сформованих ним виконавчих структур. Важливою передумовою реформування місцевої влади має стати розширення доходної бази місцевих бюджетів та раціоналізація їхніх видатків».

Прем’єр-міністр України  М.Я. Азаров, приймаючи участь у роботі 17-ої сесії Конференції міністрів  країн-членів Ради Європи, відповідальних за місцеве та регіональне врядування (3–4 листопада 2011 р., м. Київ), підкреслив, що «важливим напрямом реформи місцевого  самоврядування є створення умов, які дозволяють реалізувати основні  положення Європейської хартії місцевого  самоврядування, яку Україна підписала  у 1995 році». За його словами, «в Україні  діє 12 тис. територіальних громад, і  приблизно половина з них має  чисельність населення до 3 тис. осіб. Місцеві бюджети таких громад дотуються державою більше ніж на 70%. А тому говорити про повноцінне самоврядування не можна, забезпечення їх життєдіяльності значною мірою  залежить від трансфертів з держбюджету».

На думку фахівців Національного  інституту стратегічних досліджень, «Місцева влада сьогодні не має достатніх ресурсів. Діюча модель міжбюджетних відносин характеризується надмірною централізацією фінансових ресурсів. Доходи місцевих бюджетів взагалі становлять лише 7% від ВВП, видатки – 13%. При цьому більша частина доходів місцевих бюджетів – це державні трансферти, власні ж ресурси, які місцеві органи влади можуть використати за власними пріоритетами, складають лише 1% від ВВП». «Місцеві податки та збори формують до 2% дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як у ЄС їхня частка сягає 30% (переважно завдяки податку на нерухомість)».

У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України  «Модернізація України – наш  стратегічний вибір» вказано, що «реформування  бюджетного забезпечення регіонального  розвитку має здійснюватися у  напрямі зменшення частки державних  ресурсів, отримуваних органами місцевого самоврядування, і збільшення частки самостійно мобілізованих ресурсів».

Для реалізації політики місцевого  розвитку доцільним є зміцнення  місцевих бюджетів і реформування міжбюджетних відносин у напрямі розширення фінансової спроможності громад; оптимізація нормативів урахування регіональної специфіки  при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів; запровадження програмно-цільового  методу планування і використання бюджетних  коштів; мобілізація місцевих джерел фінансових ресурсів, насамперед місцевих запозичень; активізація діяльності органів місцевого самоврядування на фондовому та кредитному ринках; передання частки надходжень від  податку на доходи фізичних осіб і  плати за землю до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового  інвестування.

На сьогодні дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70%, 483 територіальні  громади на 90% утримуються за рахунок  коштів державного бюджету.

Необхідність постійної фінансової підтримки малочисельних територіальних громад з використанням системи  дотацій вирівнювання, яка реалізується через районні бюджети, стримує  розвиток малих міст та великих селищ  – потенційних точок економічного зростання.

Вже майже два  роки українські територіальні громади  живуть за місцевими бюджетами, складеними на оновленій податковій та бюджетній  законодавчій базі. Однак, незважаючи на це, якісних змін у бюджетній  політиці держави не відбулося. Зберігаються та поглиблюються негативні тенденції в бюджетному забезпеченні територіальних громад.

Так, декілька років поспіль  рівень фінансової незабезпеченості делегованих  державою повноважень поглиблюється  За різними галузями делегованих  повноважень рівень забезпеченості коштами складає лише 43 97 відсотків  від реальної потреби.

Рис. 1. Загальна незабезпеченість делегованих повноважень, %

Причинами цього є:

• недосконалість механізму розрахунку видатків на виконання делегованих повноважень (Формула затверджена постановою КМУ №1149 від 08.12.2010 р.). Нормативи фінансової забезпеченості, що застосовуються в процесі обрахунку міжбюджетних трансфертів, визначаються в «ручному» режимі і не пов’язані та не узгоджені з галузевими нормативами і вимогами. Відсутні державні соціальні стандарти, які мають бути встановлені Кабінетом Міністрів на вимогу Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» відповідно до пункту 10 Прикінцевих положень Бюджетного кодексу України фактично, доручень Президента та КМУ щодо розробки та затвердження соціальних стандартів та нормативів не виконано.
• відсутність у органів місцевого самоврядування політичної здатності та правових можливостей забезпечити режим суворої економії шляхом упорядкування мережі та чисельності працюючих у соціально-культурній сфері, а також процесу надання пільг (зокрема, пільгового проїзду окремих категорій громадян). У багатьох випадках чинне законодавство забороняє скорочувати наявну мережу. З іншого боку на державному рівні відбувається всебічна регламентація видатків місцевих бюджетів, їх орієнтація не на споживача, а на утримання установ.
• неадекватний розподіл службовців на тих, що виконують делеговані та власні повноваження місцевого самоврядування. В структурі виконкомів місцевих рад наявні підрозділи, що виконують суто державні повноваження, але фінансуються з місцевого бюджету. Між тим чисельність працівників таких структур складає біля 1/3 від працюючих в органах місцевого самоврядування (для прикладу, в Черкасах 42%, в Харкові 28%).

За цих умов, для забезпечення стабільного виконання делегованих  повноважень органи місцевого самоврядування щороку змушені відволікати все  більше доходів від реалізації власних повноважень, покладених на них Законами України.

Рис. 2. Питома вага обсягу власних  доходів ОМС, що спрямовується на забезпечення делегованих повноважень, %

 

В той же час, частка видатків місцевих бюджетів, спрямованих на виконання органами самоврядування власних повноважень (благоустрій, утримання і розвиток інфраструктури, транспортне забезпечення), залишається  найменшою серед країн Європи.

 

 

Рис. 3. Структура видатків місцевих бюджетів України, Словаччини та Польщі у 2010 році

 

А рівень бюджетної забезпеченості утримання і розвитку міської  інфраструктури у розрахунку на одного жителя в Україні є найнижчим  серед країн Європи,наприклад  у Польщі складає 5600 грн., що у 28 разів  більше, ніж в Україні (200 грн.). Про  покращення якості муніципальних послуг в таких умовах мова йти не може.

Не дивно, що рівень залежності місцевих бюджетів від трансфертів  з Державного бюджету України  щорічно зростає.

Рис. 4. Частка трансфертів  з Державного бюджету України  у доходах місцевих бюджетів за 2006-2011 роки, %

Паралельно з цим відбувається поступове погіршення економічної  структури видатків місцевих бюджетів. Місцеві бюджети продовжують  забезпечувати в першу чергу  виплату заробітної плати працівникам  бюджетних установ, оплату енергоносіїв,пільг  і субсидій населенню тобто виконують  переважно функції «соціального гаманця». Частка видатків на захищені статті в загальному обсязі видатків більшості місцевих бюджетів сьогодні становить в середньому 80-85%. %

В той же час, проблеми із блокуванням та затримками проведення платежів Державною казначейською  службою за видатками місцевих бюджетів з кожним роком стають все більш  масовими та систематичними.

Ситуацію погіршує й  те, що органи місцевого самоврядування позбавлені дієвих інструментів для  збільшення податкових надходжень до місцевих бюджетів. Хоча існує значний  резерв збільшення надходжень до місцевих бюджетів, пов’язаний із детінізацією економіки, легалізацією заробітної плати, реальних повноважень щодо мобілізації  цих ресурсів органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на базу оподаткування, ставки, правила адміністрування  податків, які визначаються на центральному рівні.

Що ж до місцевих податків і зборів, то вони в більшості  своїй є неефективними, а їхня частка в доходах місцевих бюджетів залишається незначною, це при тому, що місцеві податки та збори становлять значну частку доходів органів місцевого  самоврядування в країнах ЄС, зокрема  у Великобританії 37%, у Німеччині 46%, у Франції 67%. (рис. 5)

Рис. 5. Питома вага місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів за 2006-2011 роки, %

Серйозною проблемою залишається  недостатнє фінансування наданих державою соціальних та податкових пільг, зокрема  з послуг зв’язку, а також компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих  категорій громадян в міському пасажирському  та залізничному транспорті. Рівень забезпечення коштами державного бюджету цих  потреб складає в середньому 55%, потреби  в оплаті пільг з послуг зв’язку  – 85%, потреби в компенсаційних виплатах за проїзд в залізничному транспорті – 32%. Окрім цього, існує проблема податкової заборгованості державних  підприємств перед місцевими  бюджетами,а також компенсації  втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання державою податкових пільг, зокрема зі сплати земельного податку.