Формирование и развитие бюджетной системы РФ

Основную долю в этом разделе занимают "Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов". В динамике этот показатель растет. Это обусловлено необходимостью проведения дополнительных мер по укреплению и сбалансированности системы пенсионного обеспечения, решению задач, поставленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, по повышению размеров пенсий и пособий, усилению социальной направленности в отношении таких категорий граждан, как инвалиды, ветераны, реализации мероприятий, направленных на демографическое развитие страны и т.д.

Что характерно следующих 4-х подразделов, то они уменьшаются. Это говорит о том, что государство пытается сократить участие в финансировании субъектов РФ. Чтобы они находили источники средств для сбалансированности их бюджетов, для осуществления федеральных целевых программ, тем самым, сокращая долю участия в финансировании.

Вторым разделом, доля которого составляет 12,61% от общей суммы расходов, являются общегосударственные вопросы. В 2011 году сумма расходов составила 963,10 млрд. руб., что значительно больше по сравнению к зафиксированному в 2010 году - на 134,32 млрд. руб. К основным подразделам можно отнести бюджетные ассигнования на судебную систему, обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора, обслуживание государственного и муниципального долга и другие общегосударственные вопросы.

Национальная экономика занимает третье место в распределении бюджетных средств. В 2009 году сумма составила 702,32 млрд. руб., в 2011 она снизилась до 528,55 млрд. руб. что существенно при рассмотрении в процентном соотношении - на 4,16%. К этому разделу относятся полномочия по регулированию и поддержке экономической деятельности, включая вопросы природопользования, развития инфраструктуры и природно-ресурсного потенциала, государственной поддержки отдельных отраслей экономики в основном отнесены к ведению Российской Федерации. Основное место в их структуре занимают бюджетные ассигнования на транспорт, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство, связь и информатику, другие вопросы в области национальной экономики.

Следующим разделом, удельный вес которого снижается в общем объеме расходов, является образование, в 2010 году составил 4,68%. В динамике этот показатель падает, в 2011 году он снизился на 0,47%. В денежном выражении это показатель увеличивается. Это связано с реализацией национального проекта "Образование", также увеличением заработной платы учителям. Направляются ассигнования на повышение квалификации и переподготовку работников федеральных бюджетных учреждений, реализация мер социальной защиты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в этих учреждениях, ассигнования позволят обеспечить предоставление среднего профессионального образования студентам, высшего образования, а именно увеличение бюджетных мест.

Раздел социальная политика имеет немаловажное значение, но его финансирование занимает незначительную долю в общем объеме расходов федерального бюджета. Этот показатель наращивает свой потенциал, в 2010 году поступлений из федерального бюджета было на сумму 270,86 млрд. руб., в 2011 году эта сумма увеличилась на 125,68 млрд. руб. Финансирование осуществляются за счет субвенций Фонда компенсаций (раздел "Межбюджетные трансферты"). Структура раздела представлена Таблицей 2.

Таблица 2 - Состав и структура статьи "Социальная политика" [18]

Здравоохранение и спорт - это один из наиболее важных показателей, т.к. от финансирования этого раздела способность населения страны участвовать во всех сферах производства. То есть с помощью трудовых ресурсов, осуществляются все поставленные задачи государства, малых организаций, фабрик, заводов и т.д. Что касается цифр, то в 2009 году объем расходов по данному разделу составил 211,69 млрд. руб., в 2010 году произошло увеличение на 15,8%, а в 2011 году на 39,5%. Основные направления финансирования "Здравоохранения": повышение заработной платы медицинским работникам, оснащение поликлиник, больниц, медицинских учреждений новым оборудованием, закупки медикаментов и реализации приоритетного национального проекта "Здоровье". "Спорт и физкультура" - проведение спортивных мероприятий и соревнований, содержание центров спортивной подготовки, реализация государственной программы "Патриотическое воспитание граждан РФ на 2006-2011 годы".

Менее финансируемые разделы федерального бюджета, удельный вес которых от 0,14-1,3% в общем объеме расходов занимают: культура, кинематография и СМИ; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды.

Согласно изменениям в бюджетном законодательстве в структуре расходов в 2010 и 2011 году появилась новая статья - "Условно утвержденные расходы". Они представляют собой некий объем средств, который не распределен по разделам и статьям, что даст возможность планировать новые возникающие обязательства. В соответствии со статьей 199 БК РФ, эти расходы должны составлять в объеме не мене 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода. Увеличение этого показателя может произойти при одном условии: согласное статье 213 БК РФ, "в случае увеличения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), указанное увеличение относится на сокращение дефицита федерального бюджета… и на соответствующее увеличение условно утвержденных расходов".

Структура всех вышеуказанных расходных разделов по состоянию на 2011 год отражена на Рисунке 3.

Рисунок 3 - Структура расходов федерального бюджета на 2011 год [авт.]

Проанализировав данные показатели, можно сделать вывод, что как в доходной, так и в расходной части наличествуют определенные "перекосы". Во-первых, это чересчур высокая доля нефтегазовых доходов - почти треть в общем объеме поступлений. Данные доходы настолько волатильны, что высокая их доля в общей бюджетной корзине может привести к неконтролируемой и затяжной рецессии в случае снижения цен на углеводороды. Во-вторых, в расходной части самой крупной статьей являются межбюджетные трансферты, иначе говоря, львиная доля всех доходов бюджета отправляется на поддержку регионов, причем данная поддержка призвана отнюдь не модифицировать сложившуюся ситуацию (поддержка малого предпринимательства, развитие инвестиционной привлекательности региона и т.д.), а лишь искусственно "подтягивать" финансовый результат деятельности субъекта до необходимого минимума, причем зачастую таким минимумом является небольшой дефицит. Лишь целостное изменение модели распределения ресурсов может изменить такое положение вещей, вследствие чего опадет и необходимость рассматривать нефтегазовые доходы зачастую как единственный источник средств для выполнения государством своих функций.

2.2 Специфика формирования и развития бюджетной системы Российской Федерации

Реформирование бюджетной системы в начале 1990-х годов стартовало в условиях неэффективного производства, дефицитности бюджета, больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета, нарушения межбюджетных отношений, отсутствия соответствующего законодательства. Ряд регионов прекратили отчисления части своих доходов в бюджет государства. Падение промышленного производства и ВВП в 1991 году составило 15%. Дефицит госбюджета составил не менее 20% ВВП (по некоторым оценкам, до 30%) по сравнению с 4% в 1990 году. Предложенный курс реформирования экономики и проведение жесткой монетарной политики привели к замещению денежных расчетов бартером - натуральными расчетами. [3]

"Бартеризация" экономики явилась следствием возможности получения предприятиями высоких альтернативных доходов не от их непосредственной производственной деятельности, что способствовало демонетизации экономики в 1992-1994 годах. Распространение бартера вело к возникновению не денежной прибыли, скрытой в избыточных запасах товарно-материальных ценностей. Для государства это оборачивалось сокращением налоговой базы с последующим бюджетным кризисом, а для предприятий превращалось в фактор блокирования инвестиционной деятельности с усилением застоя и кризиса в производстве. Сокращение налоговой базы повлекло за собой изменение расходов бюджета. Произошло существенное сокращение бюджетного финансирования отраслей народного хозяйства, обороны, науки и культуры. Основной его целью было уменьшение бюджетного дефицита, но сокращение бюджетных расходов приводит в дальнейшем и к сокращению поступлений в бюджет. Следствием этого явилось усиление напряженности в экономической и социальной сферах жизни общества.

В 1990-1995 годах основным методом покрытия бюджетного дефицита была денежная эмиссия. Некоторое замедление ее темпов в 1995 - 1996 годах было компенсировано существенным увеличением государственного долга, который только за 1996 год вырос на 42 млрд. дол., или в среднем на 3,5 млрд. дол. в месяц. С 1993 по 1998 год для финансирования бюджетного дефицита широко использовались внутренние заимствования - эмиссия государственных краткосрочных облигаций (ГКО). К концу 1996 года накопилась огромная переходящая задолженность по оплате труда. Задолженность бюджета работникам социальной сферы и военнослужащим превысила 10 трлн. руб., или 15 - 20% ежемесячных его расходов; задолженность предприятий и организаций по оплате труда достигла 37,9 трлн. руб., что составило 75% остатков средств на расчетных счетах. Одновременно произошло существенное снижение доходов бюджета за счет резкого снижения поступлений по налогу на прибыль, поступлений от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, сокращения неналоговых поступлений. Основной же причиной бюджетного кризиса послужило неконтролируемое нарастание финансовых обязательств государственного бюджета. Консолидированный бюджет по расходам был существенно превышен. Это произошло в результате того, что темпы роста реальных доходов значительно превышали темпы экономического роста. В бюджете на 1997 год план по доходам оказался завышен почти на 1/4 - это означало, что предусмотренные размеры государственных расходов заведомо нереалистичны. Государство было вынуждено осуществить секвестр бюджета на сумму 102 трлн. руб. В 1998 г. (мировой фондовый кризис) бюджетный кризис вызвал чрезмерный рост и удорожание государственного долга, потерю доверия к государству и привел к валютному кризису. К середине 1998 года объем ГКО составил свыше 300 млрд. руб. при денежной массе около 370 млрд. руб.

1999 год стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд. руб. Основными причинами роста доходов стали промышленный рост, улучшение налогового администрирования (что привело к перевыполнению задания по сбору налогов на 41 %) и рост цен на нефть. Кроме того, была возобновлена практика денежной эмиссии. Рост доходов бюджета позволил государству выполнить ряд своих социальных обязательств. Благодаря помощи федерального бюджета Пенсионный фонд смог улучшить положение с выплатой пенсий, сократился долг по зарплате перед работниками бюджетных организаций.

Параметры бюджета стали улучшаться год от года: в 2000 год согласно проекту бюджета доходы федерального правительства должны были превысить расходы на 3,18 % ВВП, фактически план был перевыполнен. Наметился хоть и небольшой, но устойчивый промышленный рост, увеличился объем капиталовложений в основные фонды и инвестиций в строительство жилья, т.е. произошло частичное перемещение финансовых ресурсов в производство. Дополнительные доходы бюджета (в первую очередь из-за роста цен на нефть) стали направляться на погашение внешнего долга. С апреля 2001 года впервые за десять лет Россия перешла к полномасштабному обслуживанию внешнего государственного долга (стали погашать не только проценты, но и капитальную часть долга). За 2001 год внешний долг сократился на 10 млрд. дол. без внешнего рефинансирования. Главными задачами на будущее стали сохранение стабильности, проведение структурных реформ, интеграция в международное экономическое пространство.

Основными доходными источниками бюджета все десять лет были налоговые поступления, денежная эмиссия и неналоговые доходы: от внешнеэкономической деятельности, от аренды федеральной недвижимости, от использования собственности России за рубежом, приватизации.

Наиболее крупными расходными статьями в рассматриваемый период оставались обслуживание государственного долга и национальная оборона. Формирование новой структуры бюджетной системы и перераспределение расходных полномочий между ее уровнями привели к тому, что на региональные бюджеты были возложены дополнительные расходы: строительство дорог, социальные расходы. Это привело к вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, возникновению постоянных противоречий во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней. С 1994 года федеральные власти перешли на новую систему межбюджетных отношений, в основу которой был положен нормативно-долевой метод оказания поддержки регионам, с определенными модификациями сохранившийся до настоящего времени. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, который сыграл положительную роль при переходе к формированию новой бюджетной политики. Средства Фонда направлялись на поддержку регионов, экономический спад в которых не позволял самостоятельно решать экономические и социальные вопросы. [10]

Серьезной проблемой всего рассматриваемого периода было совершенствование бюджетных процедур. Эта проблема была решена после принятия Бюджетного кодекса РФ, который позволил регламентировать межбюджетные отношения в необходимом правовом поле, создал условия для стабилизации "правил игры" при осуществлении бюджетного процесса.

В 2003 году началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Определены концептуальные подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов.

Законодательно установлены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Это позволило начать работу по внесению в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации изменений, которые направлены на обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней публичной власти, закрепление за ними на долгосрочной основе собственных доходных источников, выравнивание исходя из объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов. Создана правовая база формирования Стабилизационного фонда Российской Федерации. Его объем достиг к началу 2004 года почти 200 млрд. рублей. Тем самым повышена устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры.