Бюджетный федерализм – принципы и основные направления развития

1. Бюджетный федерализм  – принципы и  основные направления  развития. 

         В строго научном  смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического  определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

• существование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально - административного устройства страны
• законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
• наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
• использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);
• сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;
• установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями – финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения.

         Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании  данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов – по их воздействию на социально – экономические параметры конкретных региональных ситуаций.

    Постановлением  Правительства Российской Федерации  от 15 августа 2001 года №584 была одобрена реформа бюджетного федерализма. Суть бюджетного федерализма – в разграничении расходных и доходных полномочий, их сбалансированности друг с другом.

    С 2001 года в основе новой методики межбюджетного регулирования лежит  оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе нормативных  расходных  потребностей и налогового потенциала. В основном в расчетах используются данные Госкомстата РФ. Но проблемой этой системы является несоответствие между распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. Бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарного предприятия. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, установленными федеральными законами без обеспечения источниками финансирования. Основная часть их расходов регламентируется централизованно установленными нормами, более 80 процентов налоговых доходов  территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. В результате ответственность за состояние дел на местах не могут в полной мере нести органы власти на местах. Для ликвидации этого состояния нужно говорить не о межбюджетных отношениях (то есть о финансовых потоках между бюджетами), а о бюджетном федерализме, то есть взаимоотношениях властей разных уровней по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности. Это и отражено в названии программы.  

    Ее  стратегия основана на одном тезисе: реальная ответственность неотделима от реальных прав. Это предполагает существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных  полномочий региональных и местных органов власти с одновременным повышением их ответственности. Программой предусмотрены  действия по пяти направлениям.

1. Прежде всего надо навести порядок в бюджетном устройстве субъектов Российской Федерации. Необходимо решить две ключевые проблемы – ввести два уровня или типа местного самоуправления (территориальный и поселенческий), закрепив за каждым из них четкие функции по управлению местными бюджетами. На территории Калужской области существуют два уровня муниципальных образований, причем государственные полномочия в основном исполняют муниципальные образования районного уровня, что влечет за собой сложности как по изысканию источников финансирования расходов, так и по межбюджетным отношениям. Предлагается предоставить субъектам РФ право определять, в соответствии с федеральным законодательством, свое бюджетной устройство, в том числе с разграничением местных бюджетов на два и более самостоятельных уровня и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий. Причем на федеральном уровне должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе с предоставлением права муниципальным образованиям права делегировать друг другу на договорных условиях  часть своих полномочий).  Аналогичные изменения будут внесены в Бюджетный и Налоговый кодексы.
2. Второе направление– это четкое разграничение расходных полномочий, то есть прав и обязанностей по принятию решений, связанных с регулированием, финансированием и организацией    предоставления бюджетных услуг. Следует идти и по пути постепенной ликвидации «нефинансируемых мандатов». Необходимо перейти от принципа «мой мандат – твой бюджет» к принципу «мой мандат – мой бюджет». В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий  и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению расходных полномочий. В результате органы власти субъектов и местные органы власти   не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, в результате чего накапливается безнадежная задолженность. Обеспечить сбалансированность   расходных полномочий с финансовыми ресурсами  - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Необходимо стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной функции за одним уровнем  бюджетной системы. В случае невозможности реализации этого принципа обязательства по финансированию расходов могут быть приняты только в размере субсидии, либо финансироваться на долевой основе.
3. Следующий шаг – стабильное распределение налоговых полномочий и доходных источников. Федеральные органы власти считают, что наиболее постепенную реализацию принципов бюджетного федерализма обеспечивает система « один налог – один бюджет». Но для этого необходимо прежде всего сократить распределяемые налоги в количественном отношении, и производить разделение налогов между бюджетами не ежегодно законом о бюджете, а Бюджетным  Кодексом. Но, налоги следует закреплять за бюджетами те, которые позволят своевременно и в полном объеме финансировать расходы бюджета, то есть они должны иметь более-менее равномерное поступление  и не быть слишком зависимыми от инфляции. Увеличение налоговых полномочий органов власти территорий не должно привести к нарушению единого налогового пространства. И следует отметить еще один принцип, реализация которого приведет к  изменению нормативов распределения регулирующих налогов в нашей области – это разграничение налоговых полномочий и доходных источников  должно в основном ориентироваться  на вертикальное  (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) выравнивание.
4. Что касается четвертого направления – бюджетного выравнивания, то здесь значительная часть работы уже сделана. Реформированный фонд финансовой поддержки регионов сохранит свое центральное место и методологически и по своему объему. Он будет дополнен целевыми формами финансовой поддержки. Фонд компенсаций пока сохраняется, а в дальнейшем предлагается создать механизм софинансирования  на долевой основе социально значимых расходов регионов. Это новая для нас форма финансовой помощи, применяемая многими федеральными странами. Инвестиционную поддержку регионов предлагается оказывать через Фонд регионального развития, поддержку бюджетных реформ -  Фонд реформирования региональных финансов, который предполагается сформировать за счет займа Международного  банка реконструкции и развития. Вместе с тем на уровне регионов, в т.ч. и  нашей области, распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему  строится на согласовании бюджетных параметров, что не позволяет обеспечить объективность критериев и процедур. Система финансовой помощи должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов. В расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически поступивших налогов доходах и  произведенных расходах.
5. И последнее направление – это управление региональными финансами. Программа предполагает сформировать трехуровневую систему регулирования – обязательные, рекомендуемые и инициативные (добровольные) стандарты. Обязательные федеральные страдания следует ограничить стандартами, необходимыми и достаточными для обеспечения единой бюджетной системы (бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность и учет, раскрытие информации ит.д.). Полномочия органов власти территорий по самостоятельному  определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы,  других бюджетных расходов регионального и местного характера должны быть существенно расширены с одновременным внедрением в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг. По наиболее значимым социальным  расходам будут законодательно установлены государственные минимальные стандарты.   Одновременно необходимо обеспечить соблюдение финансовой дисциплины – вплоть до введения внешнего финансового управления в регионах, где не выполняются обязательства перед населением, бюджетополучателями. В этих целях будет сохранено законодательное регулирование предельного уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов. К 2005 году должен быть завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение  на основе единых федеральных стандартов. Поэтапное расширение налоговых полномочий органов власти субъектов РФ, с одной стороны, и объективное снижение заинтересованности федеральных налоговых органов в сборе региональных и местных налогов, могут потребовать принятия соглашений между ними  с четким установлением прав и обязанностей каждой из сторон.

           Исполнение программы расписано  по годам. С 2003 года проведено закрепление доходных источников на долговременной основе. С 2004 года  межбюджетные отношения, региональные и местные бюджеты должны формироваться уже на качественно иной основе.

            Реализация программы началась  практически с 2001 года при формировании бюджета 2002 года. Полностью налог на доходы физических лиц, платежи за пользование лесного фонда, водных объектов переданы в бюджеты субъектов, разграничен налог на прибыль предприятий между уровнями бюджетов, снижена централизуемая доля земельного налога с 30% до 15%. С целью унификации ресурсных платежей был принят закон о налоге на добычу полезных ископаемых, заменивший ранее действующие платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Были приняты поправки к закону о налоге с продаж. Все это позволило несколько увеличить доходы, зачисляемые в бюджеты субъектов, снизить налоговую нагрузку на предприятия, что в свою очередь положительно повлияло на укрепление финансовой системы области.

            

2.Основные  показатели, характеризующие  уровень жизни  населения. 

       Уровень жизни – это сложная комплексная  социально-экономическая категория, выражающая степень удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Он складывается из многих компонентов. Это и размер реальных доходов трудящихся, и уровень потребления населением материальных благ и услуг, и обеспеченность населения благоустроенным жильем, и, наконец, рост образованности, степень развития медицинского и культурно-бытового обслуживания граждан, состояние природной среды.

       Уровень жизни отображается с помощью:

• одиночных однокомпонентных показателей, таких, например, как ВВП на душу населения, душевое потребление продуктов питания;
• Двухкомпонентных относительных показателей – соотношение доходов и расходов, доходов и прожиточного минимума; интегральных показателей, в частности индексных показателей;
• целых наборов показателей – отдельных фрагментов или всей системы уровня жизни в целом.

 

       Можно выделить следующие основные показатели уровня жизни населения:

1. Базисные показатели  уровня жизни

     1.1.Доходы населения

• Размеры, состав и структура доходов, включая:

    а) значение части ВВП на душу населения, идущей на конечное потребление населения

    б) среднедушевой денежный доход

    в) доходы от трудовой и экономической деятельности домашних хозяйств.

• Собственность и имущество, в т.ч.:

    а) недвижимость

    б) земля в личном пользовании

    в) наличие легковых автомобилей и  т.д.

• Располагаемые ресурсы домашних хозяйств
• Элементы социальной защиты и социальных гарантий

    а) минимальный размер оплаты труда

    б) тарифная ставка 1 разряда Единой тарифной сетки

    в) минимальный размер пенсии по старости

    г) минимальный потребительский бюджет

    д) финансовые возможности внебюджетных фондов.

     1.2. Стоимость жизни

• Индексы цен на потребительские товары, инфляция
• Стоимость всех видов услуг, включая бытовые, жилищно-коммунальные услуги и услуги различных отраслей социальной сферы
• Прожиточный минимум.

     1.4. Основные непосредственные показатели уровня жизни (интегральные                 показатели соотношения уровня доходов и стоимости жизни)

• Соотношение доходов и расходов
• Соотношение среднедушевого дохода и прожиточного минимума
• Величина условно-свободной части располагаемого дохода
• Фактическое конечное потребление домашних хозяйств

     1.5. Уровень бедности

• Черта бедности
• Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума
• Дефицит дохода

2. Обеспеченность и  охват населения  персоналом, объектами  инфраструктуры и  техническими средствами  отраслей социальной  сферы

     2.1. Жилищные условия

• Обеспеченность бытовыми и коммунальными услугами

     2.2. Численность на определенное число жителей

• Пунктов бытовых услуг, предприятий и средств связи
• Маршрутов и единиц общественного транспорта
• Предприятий торговли и общественного питания
• учебных заведений и учащихся
• Медицинского персонала, медицинских учреждений, больничных коек, пациентов
• Учреждений культуры и организации отдыха, их посещаемость и охват населения.

3. Характеристики состояния  и деятельности  отраслей социальной сферы

• Сфера бытовых и коммунальных услуг
• Здравоохранение
• Образование
• Розничная торговля
• Транспорт
• Связь
• Учреждения культуры и отдыха.

4. Демографические  параметры

• Численность постоянного населения
• Поло-возрастной состав населения
• Общий коэффициент рождаемости
• Ожидаемая продолжительность жизни при рождении
• Общий коэффициент смертности
• Коэффициент семейности
• Число домашних хозяйств

5. Природно-климатические  условия жизни

• Характеристики природно-климатических условий
• Экологические характеристики
• Природоохранные мероприятия

    Уровень жизни населения отражает прежде всего народное благосостояние, которое, в свою очередь является и сложным  социально-экономическим феноменом, интегрирующим на гомогенной основе характеристики уровня, образа и качества жизни населения, каждая из которых представляет лишь некоторый срез единого, но многогранного и объемного общественного организма. В конечном счете народное благосостояние отражает развитие потребностей людей, состояние и способы их удовлетворения применительно к основным сферам жизнедеятельности: сфере труда, потребления, культуры, репродуктивного поведения, общественно-политической жизни.