История казначейства

своевременность представления срочных сведений и отчетности.

      При  Императоре  Александре  III  существенных  изменений  в  системе

финансов  не произошло, но быстрое развитие в  этот период экономики страны и

возрастание роли финансов заставило последнего Императора России Николая II

осуществить   структурные   и   качественные   изменения   в   деятельности

Министерства  Финансов,  в  частности,  в   департаменте   Государственного

Казначейства  было значительно увеличено число  штатных  чинов.  Установилась

нормальная  работа Департамента Государственного казначейства и связанных  с

ним  подразделений,  чему  способствовал  законодательно   закрепленный   и

неукоснительно  выполняющийся всеми министерствами и ведомствами  Российской

Империи порядок составления и рассмотрения государственной росписи  доходов

и расходов.

      В первые послереволюционные годы Народный Комиссариат Финансов РСФСР,

наследуя  прежние  традиции,  одновременно  формировал  новые   подходы   к

управлению  финансовой деятельностью. Это проявилось уже в принятом  в мае

1918 года  постановлении Совнаркома РСФСР,  вводившим единство кассы.  Вместе

с  тем  явно  наметился  переход  от  казначейской  к  банковской   системе

исполнения  бюджета.

В октябре  1918  года  кассовые  операции  по  исполнению  государственного

бюджета  были   возложены   на   Народный   банк   РСФСР,   а   Департамент

Государственного  Казначейства  и  его  местные   органы   объединялись   с

учреждениями  Народного банка РСФСР. Полностью  завершился  этот  процесс в

1926 году, прервав  историю Государственного  Казначейства.  До  1991  года

действующая в СССР и  РСФСР  банковская  система  исполнения  бюджета,  при

сложившейся административно-командной  системе  экономики,  Государственный

банк  СССР с его сетью банков на местах, обеспечивали достаточно полный учет

доходов, расходов, остатков средств федерального бюджета [37, с. 16].

      Однако действующая в СССР  система  исполнения  бюджета  приводила  к

наращиванию  инфляционных  процессов  в  стране,  так  как   финансирование

расходов  Госбанком, выступавшим в роли  «карманного»  банка  Правительства,

производилось без учета реально поступающих  доходов  и  носило  эмиссионный

характер [60, с. 2].

       В  начале  проведения  экономических  реформ  изменения  в  процессе

исполнения  федерального  бюджета  позволили  решить   главную   задачу   -

ликвидировать  практику  автоматического  и  бесконтрольного   кредитования

Центральным банком бюджетного дефицита.

      В то же время, с развитием рыночных процессов в Российской экономике,

сопровождавшихся  разрушением  централизованной  государственной  банковской

системы и образованием разрозненной массы  коммерческих банков,  Центральный

банк  Российской Федерации,  сосредоточив  усилия  на  вопросах  организации

денежно-кредитного обращения, значительно  снизил  приоритетность  вопросов

исполнения  федерального  бюджета,  ограничивая  предоставляемую  информацию

данными об остатках средств на счетах федерального бюджета [37 с.16].

       Банковский  учет бюджетных средств был   серьезно   ослаблен,   а

коммерческие  банки  на  местах  не  только  устранились  от  контроля   за

использованием  государственных средств, но, зачастую, были заинтересованы в

отсутствии  такого контроля.

      Наряду с этим, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов

национально-государственных  и административно территориальных  образований в

рамках  единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы

от  обязательного  контроля   за   правильностью   и   целевым   характером

использования средств федерального бюджета.

      В области исполнения федерального  бюджета  по  доходам  существующий

порядок характеризовался не только низкой оперативностью зачисления доходов

на  счета  федерального  бюджета,  длительными  задержками,  неполнотой   и

расхождениями в представляемой Центральным банком информации,  но  также  и

отсутствием  единого  порядка  распределения  поступающих   доходов   между

федеральным бюджетом и бюджетами других уровней, передачи в местные бюджеты

отчислений  от поступлений по федеральным налогам [37 с.17].

       Вытекающие из этого дискретность процесса финансирования расходов из

федерального  бюджета,  а  также  невозможность   составления   полноценных

прогнозов   на   краткосрочную  и   среднесрочную   перспективу    снижали

эффективность бюджетного исполнения.

      Утрата государственного  контроля  за  поступлением  и  расходованием

средств федерального бюджета,  отсутствие  детального  учета  этих  средств

породило  безответственное отношение  к  ним  на  всех  уровнях,  привело  к

ослаблению  бюджетной дисциплины, не позволяло  перегруппировать  финансовые

ресурсы для наиболее рационального их использования  в период  осуществления

рыночных  преобразований в экономике.

       Таким  образом,  действующий  механизм   использования   федеральных

финансовых  ресурсов  был  слабо  адаптирован  к  современным  экономическим

условиям,  не  способен  обеспечить  “прозрачность”  бюджета  и  эффективный

контроль  за целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Он  был

отягощен  многоступенчатостью,  характеризовался  низкой  оперативностью   и

раздробленностью, создал возможности для использования  средств  федерального

бюджета не по целевому назначению.

      Именно то, что ответственность и полномочия в исполнении федерального

бюджета по доходам и  расходам  не  были  «персонифицированы»,  распылялись

между  многими  разнородными  структурами,  а  потому   и   реализовывались

неудовлетворительно.

       Поэтому Указом Президента Российской Федерации  от  8  декабря  1992

года  № 1556  «О  федеральном  казначействе»  [9]  и  Постановлением  Совета

Министров - Правительства Российской Федерации  от 27 августа 1993  г.  №864

«О федеральном  казначействе» [13] в Российской Федерации  был решен вопрос о

создании  Главного управления федерального казначейства (ГУФК)  Министерства

финансов  Российской Федерации  и  его  территориальных  органов.  Указанные

правовые  акты положили начало воссозданию казначейской  системы  исполнения

федерального  бюджета.

      Фактическое создание территориальных казначейских органов было начато

в первом квартале 1993 года.

      Проблема  создания  федерального  казначейства  включена  в  перечень

приоритетных  программ  оказания  технической  помощи  в  ходе   проведения

экономических реформ в России международными  организациями.  В  работе  по

выработке глобальной концепции создания  казначейства  в  России  принимали

участие  сотрудники  Международного  валютного  фонда,  Европейского  банка

реконструкции и развития, Комиссии европейских сообществ.

      Тем  не  менее,  достаточно  часто  высказывались  возражения  против

создания  системы  органов  федерального  казначейства.  Доводы  тех,   кто

сомневался  в необходимости ее функционирования в нашей стране, в  основном,

сводились к следующим аргументам [37, с.16]:

      - утверждается, что образована  еще одна,  параллельная  финансовым,

банковским  и налоговым органам система  в составе федеральной исполнительной

власти;

      - центр, таким образом, грубо вмешивается в финансовые дела регионов,

ущемляя их законные права;

       -   крайне  неудачно  выбран  момент  формирования  системы органов

федерального  казначейства  -  страна  испытывает   жесточайший   бюджетный

дефицит, а правительство плодит чиновников;

      - из рук министерств и ведомств вырывается последний – экономический

- рычаг  управления подведомственной сферой, что не  замедлит  сказаться   на

общем экономическом положении.

      Если не брать на веру перечисленные доводы,  следует  более  детально

рассмотреть обоснованность некоторых из них.

      Во-первых, не только отечественный опыт, но и международная  практика

свидетельствует, что в странах, стоящих на  разных  стадиях  экономического

развития  и имеющих  самое  различное  общественно-политическое  устройство,

исполнение  федерального  бюджета  осуществляется  достаточно  долгое  время

через органы федерального казначейства.

       Говоря о роли в исполнении федерального бюджета  налоговых  органов,

следует  отметить,  что   законодательно   возложенные   на   них   функции

ограничиваются  контролем за соблюдением налогового законодательства, исходя

из  чего  трудно  не   признать   противоестественным   осуществление   ими

межуровнего распределения поступающих налогов  с  фактическим  распоряжением

счетами  федерального  бюджета  по  доходам.  Ни  о  каком  параллелизме  в

деятельности  налоговых органов  с  одной  стороны  и  органов  федерального

казначейства  с другой не может быть и речи.

       Во-вторых,  организация  федерального   казначейства   не   изменяет