Бюджетное право как отрасль права

     Специфика содержания бюджетно-правового регулирования  позволяет обособить подотрасль бюджетного права в составе финансового  права, в то же время служит дальнейшей структуризации бюджетного права на отдельные правовые институты. При этом нельзя не констатировать, что первостепенное значение в системе бюджетного права имеет институт бюджетной системы. Он устанавливает структуру и принципы бюджетной системы. Данный бюджетно-правовой институт предопределяет правовой режим всех бюджетных правоотношений. Можно сказать, что институт бюджетной системы выступает внешним выражением подотрасли бюджетного права. Вспомним из общей теории права, что внешним выражением подотрасли права является наличие в ней такой группы норм, которая содержит общие принципиальные положения, присущие нескольким правовым институтам этой отрасли. Такое содержательное значение как раз и присуще институту бюджетной системы, предопределяющему основы правового регулирования таких категорий бюджетного права, как "бюджет", "бюджетная система", "принципы бюджетной системы", "бюджетное устройство", "межбюджетные отношения", "разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы" и т.д. Следует заметить, что "дробление" бюджетного права на отдельные институты, совокупности норм с общим содержанием стало очевидным с принятием Бюджетного кодекса РФ - акта, систематизирующего бюджетно-правовые нормы. Ранее было "принято считать, что бюджетное право как подотрасль"внутренне едина и практически неделима". Значительное количество бюджетно-правовых нормативных положений, введенных "в обиход" бюджетно-правового регулирования, потребовало градации бюджетного права, выделения в нем более-менее обособленных правовых институтов.¹⁴

     Итак, анализ отдельных характеристик бюджетного права во взаимосвязи с финансовым правом позволяет сделать следующий вывод. Бюджетное право - это составная часть финансового права, совокупность правовых норм, регулирующих относительно обособленную группу финансовых правоотношений - бюджетные отношения, связанные с функционированием бюджетов бюджетной системы - основных публичных фондов государства и муниципальных образований, сосредотачивающих денежные средства для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях. В бюджетном праве проявляются как черты, присущие финансово-правовому регулированию в целом, так и черты, выражающие специфику содержания бюджетно-правового регулирования.¹⁵ 

      Глава 2. Общая характеристика бюджетного права

     2.1 Источники бюджетного  права

     Источник  бюджетного права - это внешняя форма  выражения нормы бюджетного права  или, другими словами, нормативный  правовой акт, содержащий нормы бюджетного права.

     Систематизировать источники бюджетного права можно  в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

     Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

     а) федеральном уровне (федеральная  составляющая источников бюджетного права);

     б) уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);

     в) уровне муниципальных образований (муниципальная составляющая источников бюджетного права).

     Рассмотрим  их подробнее.¹⁶

     Федеральная составляющая источников бюджетного права.

     Первая  группа источников. В Конституции РФ содержится ряд положений, регулирующих отношения в бюджетной сфере. Во-первых, это положения, которые, разграничивая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей "презумпцию компетентности" субъектов РФ, региональные бюджеты - это исключительный предмет ведения субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

     Во-вторых, это конституционные положения, закрепляющие полномочия государственных  органов в бюджетной сфере. Так, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. ст. 101 - 103 Конституции РФ).

     В статье 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

     Вторая  группа источников - федеральные конституционные  законы. Среди таких законов в  качестве источника бюджетного права можно выделить только Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в котором кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики называются следующие: Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.¹⁷

     Третья  группа источников - федеральные законы, являющиеся составной частью структуры  бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ. Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ.

     Четвертая группа источников - подзаконные акты. Это - одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с  законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных  предписаний, их толкования или установления первичных норм. Подзаконные акты тоже имеют свою иерархию в соответствии с юридической силой. Так, возглавляют систему подзаконных актов федерального уровня - источников бюджетного права - Указы Президента РФ. Вообще, указов Президента РФ, издаваемых в бюджетной сфере, незначительное количество по сравнению с постановлениями Правительства или приказами Минфина России. Указами Президента РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц. Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди Постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, например: от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации",от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Другие постановления Правительство РФ принимает во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято Постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния"; в силу требования ст. 138.1 БК РФ Правительство приняло Постановление от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации".

     Замыкают  систему подзаконных актов федерального уровня акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции.¹⁸ Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

     Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ. Они составляют довольно многочисленную группу подзаконных актов.

     Региональная  составляющая источников бюджетного права.

     Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные  отношения, принятые на уровне субъектов  РФ, можно систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам - по юридической силе.

     Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ.

     Во-вторых, источниками бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения. В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

     В-третьих, в систему региональных нормативных  правовых актов в бюджетной сфере  входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ.

     Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

     Акты  органов местного самоуправления также можно систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты:

     а) принятые представительными органами местного самоуправления;

     б) принимаемые исполнительно-распорядительными  органами местного самоуправления.

     К актам, регулирующим бюджетные отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований.К вопросам местного значения муниципального образования относится:

     а) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным;

     б) утверждение положения о бюджетном  процессе в муниципальном образовании.

     Во-вторых, к названным выше актам относятся  акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ .

     В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

     Следует иметь в виду, что все нормативные  правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

     Источники бюджетного права-этовнешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.¹⁹

     Система источников бюджетного права обусловлена  тем, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми звеньями государственного механизма на основе, принципа разделения властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, система источников бюджетного права состоит из Конституции РФ, международных деклараций и договоров, федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.