Современные административные реформы в Китае

Современные административные реформы в Китае

Китай имеет укорененные  традиции патримониальной бюрократии, основные признаки которой составляют: размытость функций, личная зависимость  чиновников от начальства, нерегламентированный характер их деятельности, низкий профессионализм  кадров. Распространенность коррупции  в среде патримониальной бюрократии объясняется тем, что должность  здесь рассматривается как источник дохода, а подчас и как личная собственность чиновника. 

Китайские исследователи  подчеркивают, что административные реформы начались в 1992 г. на XIV съезде Коммунистической партии Китая (КПК), где было принято решение о построении в стране социалистической рыночной экономики, что, в свою очередь, предполагало проведение серьезной реформы государственного управления. Целью административной реформы было провозглашено повышение эффективности управления с помощью перехода от прямого административного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию [1].

Руководством КПК был  разработан трехлетний план мероприятий  по упорядочению деятельности правительства  и ликвидации устаревших функций  аппарата, которые тормозили работу государственных предприятий в  условиях рынка. Этот план был утвержден  в 1993 г., а несколько позже —  в 1996 г. была принята долгосрочная Программа  реформы госаппарата, предусматривавшая  переход к новой административной системе управления, адекватной современной  рыночной экономике Китая. Такой  переход должен быть завершен к 2015 г. Программа нацеливает на создание "небольшого правительства в большом обществе" и дает определение современной  административной системы как структуры, осуществляющей эффективное "косвенное  управление, контроль и поддержание  баланса в экономике" [2].

Современную административную систему возглавляет Госсовет, который  вырабатывает общие стратегические направления развития страны и отвечает за координацию деятельности министерств  и ведомств. Госсовет контролирует также деятельность государственного планового комитета, министерства финансов, Народного банка Китая. В этих административных структурах занято примерно 70% служащих всех министерств, ведомств и объединений центрального уровня.

Сокращение функций и  некоторых структур Госсовета связано прежде всего с постепенным сокращением государственных заказов, которые устанавливал государственный плановый комитет. В течение 90-х годов количество госзаказов в наименованиях продукции было уменьшено с 2 тыс. до 400, что привело к значительному сокращению аппарата Госсовета и ликвидации некоторых министерств и ведомств. Количество органов центрального подчинения в середине 90-х годов было сокращено с 86 до 59.

Всего в Госсовете КНР  после проведения реорганизации  в 1998 г. было оставлено 29 ведомств, имеющих  статус министерств (до реорганизации  их было 42). Еще большие изменения  коснулись министерского звена: из 29 министерств были сокращены 12 (министерства угольной, металлургической, машиностроительной, электронной промышленности, внутренней торговли и др.). Вместе с тем в  обновленной структуре Госсовета  появились министерства, которых  раньше не было: образования, информационной промышленности, труда и социального  страхования, земельных и природных  ресурсов, науки и техники. В ходе реформирования Госсовета были сохранены  подразделения, осуществляющие государственное  макроэкономическое регулирование, а  также организованы новые структуры, отвечающие за передовые технологии.

К числу рабочих органов  Госсовета относятся канцелярии по делам Сянгана и Аомэня, по делам зарубежных китайцев, по внешним делам, по правовым вопросам, по реформе экономической системы. Из состава этой категории органов выведены канцелярии по специальным экономическим зонам, по вопросам информации, по делам Тайваня. Отчасти изменения в составе рабочих органов Госсовета можно объяснить утратой прежней степени важности отдельных направлений в работе правительства.

Одновременно увеличилось (с 11 до 18) количество органов управления, напрямую подчиненных правительству: главное управление по радиовещанию, кинематографии и телевидению; главное  таможенное управление; управление гражданской  авиации Китая; главное государственное  налоговое управление; государственное  управление по защите окружающей среды; государственное управление по делам  религий и др.

Увеличилось также (с 8 до 10) количество организаций правительственного подчинения: Академия наук, Академия общественных наук, управления по метеорологии и  сейсмологии, агентство Синьхуа и отделение агентства Синьхуа в Сянгане, патентное управление.

После реформы госаппарата  в 1998 г. в ведении Госсовета было оставлено 17 крупных объединений, которые  хорошо зарекомендовали себя в предыдущие годы и в настоящее время добились успеха на внутреннем и международном  рынках: Китайская корпорация авиационной промышленности, Китайская корпорация ядерной промышленности, Китайская генеральная корпорация по производству вооружений, Всекитайская угольная корпорация, Всекитайская нефтяная корпорация, Всекитайская корпорация по производству табачных изделий, Китайская корпорация электронной промышленности, Китайская государственная корпорация судостроительной промышленности, Китайская энергетическая корпорация и др.

Заметно уменьшилась и  штатная численность управленческого  аппарата оставшихся ведомств. Например, руководители министерств вместо 12 заместителей по старому штатному расписанию теперь имеют лишь 5. В целом аппарат  министерств сократился на 15%, на провинциальном уровне учреждений стало меньше на 25-30%, а служащих — в среднем  на 20%. К концу реформы (2015 г.) планируется сократить более 2 млн госслужащих, или 25% от их общего числа в современном Китае.

Таким образом, основным направлением совершенствования кадровой политики стало сокращение избыточного количества служащих в управленческих звеньях  различного уровня и акцент на оптимальное  и эффективное использование  специалистов и управленцев.

Однако некоторые исследователи  призывают осторожно оценивать  эти сведения, поскольку немало ликвидированных  госучреждений было переведено в  статус "общественных институтов" фактически с сохранением штатов [3].

Важная особенность административной реформы состоит в формировании в структуре госаппарата специальных  органов, в ведение которых передавались контрольные права на государственное  имущество. Правительство стремилось упорядочить вопросы обращения  с собственностью, ранее находившейся фактически в распоряжении центральных  министерств и ведомств, а также  местных правительственных структур. С ликвидацией ряда министерств  координировать операции с государственной  собственностью стали новые административные структуры на уровне центра и каждой административной единицы — провинции, города центрального подчинения, уезда (города), волости (города, поселка).

Была создана так называемая "вертикаль ответственности" нижестоящих  структур перед вышестоящими, а также  перед ВСНП и Госсоветом. При этом административные власти напрямую не распоряжались собственностью: они делегировали это право предприятиям, фирмам, компаниям, непосредственно работавшим с госсобственностью. По существу, контроль осуществлялся только за тем, чтобы операции с собственностью проводились строго в пределах законов и определенных государством правил.

На местном уровне действовала  трехзвенная система участия  государства в управлении государственной  собственностью: первое звено включало в себя провинциальную или городскую  комиссию государственной собственности, которая представляла интересы государства на уровне конкретной административной единицы; второе звено состояло из генеральных отраслевых объединений, которые выполняли функции распорядителей государственной собственностью; третье звено представляли отдельные фирмы и компании, которым второе звено передавало право непосредственно оперировать госсобственостью.

XV съезд КПК достаточно  критично оценил деятельность  этих структур, подчеркнув, что они  не сумели в полной мере  реализовать возлагавшиеся на  них надежды, что приводило  к многочисленным злоупотреблениям. После съезда все эти структуры  были расформированы и переданы  под контроль министерства финансов [4].

Важным направлением реформы  явилась некоторая децентрализация  административного аппарата. Многие ведомства, прежде непосредственно  подчиненные Госсовету, были переданы в министерское подчинение и стали  подотчетны конкретным министерствам. При этом на базе министерств и  других подразделений Госсовета  созданы хозяйственные организации, утратившие административно-управленческие функции и развивающиеся на чисто  рыночной основе. Например, на основе бывшего  министерства авиационной и космической  промышленности созданы генеральная  компания авиационной промышленности и генеральная компания космической  промышленности как хозяйственные  организации, наделенные статусом юридических  лиц. Они занимаются одновременно научно-техническими исследованиями, производством и  коммерцией в интересах как обороны, так и гражданских отраслей народного хозяйства. Кроме того, центр тяжести административного управления перенесен в сферу макроэкономического регулирования с целью усиления координации действий правительственных структур в решении важных экономических задач.

Образование отраслевых объединений  поощрялось китайским руководством вплоть до XV съезда КПК (1998 г.). Это связано  с целым рядом причин: необходимо было трудоустроить значительное количество кадровых работников, которые подпадали  под сокращение в результате реформ, и обеспечить нормальное функционирование экономики в новых условиях, когда  демонтировались структуры в  министерствах, а рынок еще недостаточно сформировался, чтобы эффективно регулировать экономические процессы на низовом уровне. Поэтому отраслевые управления должны были выполнять наполовину административные функции, наполовину — коммерческие. При этом они имели доступ к государственным финансовым средствам и материалам, что вполне устраивало управленцев, которые взамен утраты административных постов в руководстве приобретали возможность зарабатывать большие деньги, переместившись на руководящие должности в экономических структурах.

Российские исследователи  Л. Гудошников и К. Кокарев считают, что для устойчивости политического  режима КНР на этапе его реформирования позитивное значение отраслевых объединений  было очевидным. Они гарантировали  стабильность правительственного аппарата в центре и на местах, поскольку  способствовали относительному урегулированию проблемы занятости кадров в процессе реформ. Сохранение занятости сопровождалось и сохранением привилегий, материальных выгод, которыми всегда обладали управленцы. Создание отраслевых объединений стимулировало  активность рыночных отношений, так  как объединения только в течение  трех лет с момента своего возникновения  находились на бюджетном финансировании, а затем полностью входили  в рыночные отношения. К концу 1992 г. в стране уже насчитывалось 486700 государственных отраслевых объединений. При этом 10% из них были организованы партийными и правительственными чиновниками [5].

Китайские исследователи  обращают внимание на то, что практика использования отраслевых объединений  была далеко не безупречной: использовалась финансовая "дань" предприятий, которую те передавали в распоряжение отраслевых объединений, что вело к иждивенческому положению отраслевых объединений и вносило напряженность в отношения между ними и подведомственными предприятиями. Имели место и другие финансовые злоупотребления, а также факты откровенного вмешательства объединений в рыночный процесс — непосредственно в производственные и торговые операции предприятий, что наносило серьезный ущерб развитию экономики. Другими словами, создание отраслевых объединений вело к усилению регионализма и появлению отраслевых монополистов в разных отраслях экономики [3].

После XV съезда КПК китайское  руководство постепенно начало пересматривать отношение к отраслевым объединениям, часть из них была ликвидирована, особенно это коснулось легкой промышленности, текстильной промышленности и некоторых  других промышленных объединений. Сегодня  важную роль в деятельности китайского правительства в центре и на местах играют координирующие и временные  органы, подчиненные Госсовету. Они  создаются и расформировываются в зависимости от текущих политических и экономических задач и увязывают  работу министерств и государственных  комитетов в определенных сферах производства. Наиболее значимыми являются: государственная руководящая группа по науке, технике и образованию; руководящая группа по оказанию помощи в развитии бедных районов; Всекитайский комитет по озеленению; координационный  комитет по работе с женщинами  и детьми и др.[1]

В ходе реформы на местном  уровне образовались новые структуры: генеральные акционерные компании в составе нескольких групп предприятий, которые наблюдали от лица государства  за собственностью, находящейся в  практическом пользовании у предприятий; крупные объединения предприятий, контролировавшие конкретные сферы  производства; производственные ассоциации, призванные контролировать значительное число средних и мелких фирм и  предприятий.

Провинциальные и городские  правительства заключали с предприятиями  договора и контракты, в которых  четко очерчивалась сфера их ответственности  и самостоятельности. К середине 1990-х годов такие договора заключили  в целом по стране 20 тыс. предприятий. Контрактная система оставляет  за предприятиями некоторую долю экономической самостоятельности, но при этом она предусматривает  значительный административный контроль, оценку новых инвестиционных проектов и ежегодный учет госсобственности. Китайские исследователи считают, что достаточно часто управление госсобственностью подменяется  или смешивается с обычным  администрированием [6]. Поэтому продолжается поиск новых, более эффективных  форм государственного регулирования  в условиях рынка.