Розмежування політичних та адміністративних посад

Вступ

Сучасний період розвитку Української держави обумовлений  потребою розробки оптимальної моделі вдосконалення взаємодії політичного  керівництва та державного управління. Українськими політиками на сьогодні добре усвідомлена нагальність модернізації державного управління, розроблена Концепція адміністративної реформи в Україні, в якій чітко поставлена проблема розмежування державних посад на політичні та адміністративні відповідно до світових традицій демократичного державного будівництва, в загальних рисах запропонований варіант розмежування політичних та адміністративних функцій, активно ведеться пошук шляхів оптимального політичного реформування.

Проте маючи можливість запозичити історичний та світовий досвід вирішення проблеми збалансування  державного управління і політичного керівництва в різноманітних політичних системах, наша держава не звільнена від необхідності творчого пошуку в процесі державного будівництва. Такий пошук має на меті, як мінімум, адекватно адаптувати накопичені надбання до унікальності власних політичних реалій, і як максимум - віднайти такі оригінальні форми політичної організації, які самі могли б стати вагомим внеском України у скарбницю світового політичного досвіду.

Розмежування політичних та адміністративних посад є одним  з пріоритетних завдань для України на шляху до приведення системи врядування у відповідність європейським стандартам.

Не передбачає розмежування адміністративних та політичних посад  закріплена у чинному Законі України  „Про державну службу” система класифікації посад. Водночас чинний Закон України „Про Кабінет Міністрів України”, який визначає посади міністрів як політичні, не передбачає при цьому наявності у міністерствах вищих адміністративних посад з усіма повноваженнями щодо управління державною службою у цих міністерствах.

1. Поняття державної політичної посади та адміністративної посади

З метою правильного розмежування адміністративних та політичних посад  в органах виконавчої влади необхідно  визначити поняття політичної посади. Визначення поняття державної політичної посади міститься в Проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні 2009 року, який є новою редакцією Концепції адміністративної реформи 1998 року, відповідно до якого державна політична посада – це посада в органах державної влади, яку обіймає особа за результатами виборів до органів державної влади або призначення (обрання) Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України з метою реалізації політичної програми [5].

Тобто політична посада має свої особливості, що відрізняють її від посади державної служби. Відповідно до Концепції адміністративної реформи 1998 року [4] особливості статусу посади «політичного діяча (політика) виявляються в трьох ключових моментах: в особливому порядку призначення на посаду, звільнення з посади; особливих рисах відповідальності, яка має ознаки публічної відповідальності за наслідки діяльності.

До категорії адміністративних посад відносяться державні службовці на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих функцій. Саме службовці цього виду посад складають основу кадрового корпусу державної служби. Адміністративні посади, як правило, заміщуються за конкурсом і відносяться до кар'єрних. Організаційно-розпорядчі функції державних службовців визначаються завданнями, обов'язками та повноваженнями, що полягають у діях узгодження, координації, організації та забезпеченні відповідно до обсягів та характеру повноважень певних службовців. Працівники на адміністративних посадах є державними службовцями і беруть безпосередню участь у здійсненні завдань та функцій державного управління, займаються управлінською діяльністю (керують, організовують, виконують) в органах державної влади. Працівники цього виду, наділені державно-владними повноваженнями, несуть відповідальність відповідно до займаної посади, отримують від держави винагороду за свою працю.

Особливістю адміністративних посад є те, що зміна керівників або складу державних органів  не є підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Розподіл між політичною та адміністративною сферами вищих    керівних кадрів

Успіх соціально-економічних політичних перетворень у нашій державі залежить, насамперед від ефективної роботи органів виконавчої влади всіх рівнів. Провідна роль у цих процесах належить посадовцям, які очолюють органи виконавчої влади. Одна їх частина є політиками, інша – державними службовцями. Однак статус міністрів як політично відповідальних осіб залишається досить слабким, поширені політичні призначення на керівні посади, які належать до сфери професійної державної служби, унаслідок цього державна служба зазнає політичних тисків, рівень доброчесності посадових осіб є низьким, адміністративні процедури – непрозорими та забюрократизованими. У зв’язку з цим потребує впровадження розмежування адміністративної та політичної складових у посадах.

Усі посади в органах державної  влади поділяються на адміністративні, політичні, патронатні [2]. Ці типи посад виокремлено відповідно до Указу Президента України «Про Стратегію реформування державної служби у Україні» від 14 квітня 2000 року № 599/2000 [8].

Водночас слід зазначити, що в науці  існує пропозиція подумати не тільки про дихотомічне розмежування посад на адміністративні й політичні, але й про більш диференційовану організаційну шкалу: адміністративні посади – адміністративно-політичні посади – політичні посади. Обгрунтовується вона тим, що частину верхніх щаблів виконавчої влади можна однозначно відносити до політичного рівня, частину нижніх щаблів – до адміністративного рівня, а частина проміжних щаблів в ієрархічній структурі державної влади об’єктивно поєднує в собі й адміністративні, і політичні функції, утворюючи межу перехідних градацій між політичним керівництвом і державним управлінням. При цьому, рухаючись угору по ієрархічних щаблях, питома вага політичних функцій зростає, а рухаючись униз, зростає питома вага адміністративних функцій [12]. Вочевидь це зумовлено тим, що політик самостійно формує свою позицію, завдання, а службовець виконує (впроваджує у життя) згадану політиком позицію, його стратегічне бачення.

Як правило, адміністративні посади займають керівники, які є державними службовцями. Водночас необхідно  пам’ятати, що не всі керівники органів виконавчої влади є державними службовцями. Прем’єр-міністр та міністри мають статус політиків.

Спроба розмежити політичні та адміністративні функції зроблена в Типовому положенні про міністерство в Україні, затвердженому Указом Президента України № 1199/2010 від 24 грудня 2010 року [11]. Ним передбачається, що міністр має заступника міністра-керівника апарату, який призначається на посаду за поданням Прем’єр-міністра України, унесеним на підставі пропозиції міністра, та звільняється з посади Президентом України. Такий порядок призначення керівника апарату має політичне забарвлення, хоча керівник апарату є державним службовцем.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Запровадження інституту державних секретарів в Україні

Україна вже має досвід запровадження посад державних секретарів. [1] 2001 року Указом Президента України було запроваджено інститут державних секретарів у міністерствах та Секретаріаті Кабінету Міністрів України. Водночас було скасовано посади заступників міністра з покладенням частини політичних функцій на державного секретаря.

Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їхніх перших та інших заступників призначав на посаду за поданням Прем’єр-міністра України та звільняв з посади Президент України.

Указом Президента України  від 29 травня 2001 року «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» чітко окреслено  роль інституту держсекретарів у  стабілізації апарату Кабінету Міністрів  України і окремих міністерств, оскільки обов'язком саме державного секретаря визначається здійснення призначень на посади та звільнення "працівників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління" [9]. Підтверджено принцип незмінності державних секретарів, їх перших заступників і заступників у випадку припинення повноважень Кабінету Міністрів України або змін у його складі. Дострокове звільнення з посад можливе "лише у разі неналежного виконання обов'язків, неможливості виконувати свої обов'язки за станом здоров'я, набрання чинності обвинувальним вироком суду щодо них..." [10].

         Водночас потрібно окреслити і низку проблемних питань, що виникли у зв'язку із запровадженням інституту державних секретарів.

         Цей інститут значною мірою  зорієнтовано на існування коаліційного  уряду із представників парламентських  фракцій. У таких умовах механізм  взаємодії політика з одного  боку та держслужбовців з іншого  мав би формуватися під впливом двох чинників: а) залежності політика від компетентної і кваліфікованої поради постійного апарату міністерства;          б) необхідності одстоювання інтересів відомства у представницьких установах з питань нормотворчості і фінансування. Необхідність інституту держсекретарів може чітко окреслитися тільки за умов, коли міністр насправді є представником впливових парламентських сил, а державний секретар реально представляє саме апарат цього міністерства. Тож викликає певний сумнів спроможність державного секретаря міністерства повноцінно заступати міністра у відносинах із Верховною Радою [10]. Нездорову конкуренцію між міністром та державним секретарем міністерства може породжувати надання останньому права брати участь у засіданнях Уряду з правом дорадчого голосу [10]. Те, що міг би сказати на засіданні уряду держсекретар, він зобов'язаний довести до відома міністра.

         Усі органи державної влади у процесі призначення конкретної особи на посаду державного секретаря повинні бути "зв'язані" як прозорою процедурою, так і чіткими та жорсткими кваліфікаційними вимогами, які мають забезпечити реальну перевагу у призначенні на посади саме досвідченим працівникам апарату. Примірним положенням передбачено "досвід управлінської роботи не менш як п'ять років" [10], але термін "управлінська робота" відкриває надто широкий простір для маневру, а п'ятирічний термін замалий для керівника великого загону державних службовців. Оскільки початкові пропозиції здійснення кадрових переміщень на посаді державного секретаря йдуть від міністра, а на посадах першого заступника і заступників держсекретаря - від державного секретаря міністерства [10], ймовірним є використання цього для утвердження на посадах державних секретарів, їх перших заступників і заступників представників певної "команди".

         З метою забезпечення реальної  політичної нейтральності державних  секретарів, їх перших заступників  і заступників бажано виключити  їхню участь у загальнонаціональних  кампаніях, таких як вибори  народних депутатів України і Президента України. Особа, яка перебуває на одній з цих посад і водночас прагне реалізувати власне пасивне виборче право, має подати у відставку. Потреба в організаційних та інформаційних ресурсах під час виборчої кампанії неминуче супроводжуватиметься втягуванням у неї частини держапарату. А наявність власних політичних амбіцій у державного секретаря, першого заступника, заступника держсекретаря за найсумліннішого виконання ним настанов міністра-політика завжди буде провокувати недовіру з боку останнього. Також видається недоцільним використання посад державних секретарів, їх перших заступників і заступників для працевлаштування колишніх народних депутатів України принаймні протягом двох років після закінчення терміну повноважень, на який вони були обрані, оскільки не можна вимагати повноцінної політичної нейтральності від тих, чиє покликання було саме в демонстрації певної політичної позиції.

        Стабілізуюча роль інституту  державних секретарів як зберігачів  інституційної пам'яті державних  органів в умовах змін у політичному керівництві держави не може бути реалізована повною мірою, якщо державні секретарі, їх перші заступники та заступники будуть складати свої повноваження перед новообраним Президентом України. Адже відповідно до частини першої ст. 115 Конституції України перед новообраним Президентом України складає повноваження Кабінет Міністрів України. Забезпечення стабільності управління неможливе у випадку зміни не тільки політичної складової управління, але й вищої адміністрації. Тому видається доцільним встановлення фіксованого терміну, на який призначаються державні секретарі, їх перші заступники і заступники, для того, щоб зміна Глави держави не супроводжувалася водночас і радикальною зміною усієї вищої адміністрації.

         Повноцінна  стабілізуюча роль інституту державних секретарів у здійсненні державного управління потребує закріплення в законі. Йдеться не стільки про формальне дотримання п.12 ч. 1 ст. 92 Конституції України, скільки про те, що доля інституту, об'єктивно необхідного для стабілізації державного управління в умовах політичної демократії, не може залежати від позиції обраного на певний термін Глави держави. Законодавче врегулювання цього інституту дозволить забезпечити його більшу стабільність.

         Формулювання  певних пропозицій щодо запровадження і утвердження інституту державних секретарів, розмежування політичних і адміністративних посад, відображення їх у відповідних нормативно-правових актах, на жаль, ще не є гарантією одержання в результаті того, що було бажано отримати. Практика реформування політико-адміністративних відносин у постсоціалістичних країнах (Латвії, Литві, Польщі, Угорщині) виявляє значні труднощі у переході від системи "посадових призначень" до політично нейтральної "кар'єрної" державної служби [6]. Здійснення відповідних перетворень має спиратися як на відпрацювання тактики нововведень (передусім їх поступовість та зрозумілість), так і на активний вплив на громадську думку з метою її орієнтації відповідним чином.        

          Україна мала спробу розмежувати адміністративні та політичні посади у 2001 році, коли було запроваджено інститут державних секретарів. Але цей досвід виявився негативним, оскільки насправді політичні та адміністративні функції не були чітко розмежовані, і був порушений баланс повноважень.

Державні секретарі отримали певні  гарантії політичної незалежності завдяки  процедурі їх призначення Президентом  України разом з широкими повноваженнями, що призвело до суттєвого дисбалансу між статусами міністра та державного секретаря. З огляду на це, протягом наступних років відбувався процес вимушеного поступового розширення (відновлення) повноважень міністрів. Але негативний досвід запровадження інституту впродовж першого періоду зумовив скасування його в травні 2003 року.

Серед основних причин, що стали на заваді результативному запровадженню інституту державних секретарів в Україні, є:

1. Підготовлене в закритому режимі  й раптове рішення щодо впровадження  інституту не дозволило швидко  адаптувати його до загальної  системи державної служби. Запровадженню посад державних секретарів мали передувати широкі обговорення в професійних і політичних колах. Натомість відповідне рішення виявилось для багатьох несподіваним.

2. Нечітке визначення ролі державного  секретаря полягало в наділенні  його суттєвими адміністративними повноваженнями та обмеженні узвичаєної в країнах розвиненої демократії ролі менеджера процесу вироблення державної політики.