Лоббизм как институт политической системы

Вместе с тем важно учитывать и имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-право­вом механизме Российской Федерации должна быть создана действен­ная система защиты коренных интересов населения, особенно его со­циально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позво­ляющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромис­сного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парла­менте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разно­образных социальных интересов.

Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основани­ем для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гаран­тируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защи­щать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными зако­ном.

Как представ­ляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также на­правлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен­ные органы и органы местного самоуправления». Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнооб­разные юридические средства, упорядочивающие лоббистские про­цессы.

В конце 1990-х гг. обсуждался проект Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Согласно ст.3 проекта, лоббистская деятельность есть «взаимодейтсвие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов». Под лоббистом же понимается «гражданин Рос­сийской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за де­нежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской дея­тельностью в установленном законом порядке». В данном проекте ус­танавливаются порядок взаимодействия лоббистов с клиентами и ор­ганами власти, ограничения на занятия лоббистской деятельностью, методы лоббистской деятельности, права и порядок регистрации лоб­бистов и т.п. Однако до настоящего времени закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в нашей стране нет.

Общественное сознание в России, имеющее глубокие корни в общин­ной и социалистической психологии, с трудом пока воспринимает лоббизм, а слово «лоббист» зачастую используется с негативным оттенком. Но уже сегодня можно утверждать совершенно определенно: если в России будут и дальше разворачиваться демократические процессы, формироваться гражданское общество, то лоббиз­м займет свое место в российской политической действительности, ибо он выступает своеобразным спутником демократии. С созданием соответствующих условий, по мере реального вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику, лоббизм из политического явления с криминальным оттенком будет постепенно превращаться в необходимый соци­ально-политический институт.

Цели правового регулирования лоббизма на современном этапе развития общества.

Процесс правового регулирования лоббистской деятельности сложен и противоречив. Лоббистская деятельность может находиться в поле правового и не правового регулирования. Однако, только цивилизованно юридически оформленный  лоббизм может выступать как полноценный  демократический государственно-политический институт, действующий на основе обязательного соблюдения и реализации нормативно-правовых актов, так как «степень ускорененности демократических преобразований как раз и определяется  мерой социального признания и юридического регламентирования лоббизма».[8]

Сегодня лоббизм в Украине, носит зачастую скрый, теневой, стихийный характер. Для нецивилизованного лоббизма в нашей стране есть определенная база –  переходное состояние экономики, „приватизационная лихорадка”, становление новых для Украины форм хозяйствования (коммерческие банки, биржи, финансово-промышленные группы и т.д.), реформирование налоговой системы, проблемы в кредитно-денежной системе. Политическая система, так же как и экономическая, находится в реформируемом состоянии. В этот период резко возрастает потребность представителей различных форм хозяйственной деятельности в отстаивании своих интересов во властных структурах и целенаправленного воздействия на политическую власть в целях удовлетворения многочисленных интересов. Однако, хотя лоббизм и является  инструментом отстаивания определенными слоями общества своих интересов в органах власти, реальными возможностями отстоять свои интересы в большинстве случаев имеют только группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами.

Для того чтобы устранить крайние формы лоббизма и устранить его «социально-несправедливый» характер необходимо взять лоббизм в жесткие правовые рамки, что позволит не только урегулировать формы и методы лоббистской деятельности, но и обеспечить контроль за ее осуществлением со стороны как государства, так и общества в целом.

Необходимость регулирования лоббизма упирается в вопрос о возможности и пределах этого. Надо, видеть то, на что необходимо воздействовать, как это сделать, как проконтролировать ситуацию и эффективность регулирования, ведь лоббистская деятельность далеко не всегда лежит на поверхности и проследить за направлением усилий лоббистов иногда весьма затруднительно.

При регулировании лоббизма важно не „перегнуть палку” (не переусердствовать), так как лоббизм затрагивает очень многие институты гражданского общества и правового государства, воздействие должно носить лишь упорядочивающий характер, ни коем образом не ущемлять прав, законных интересов как отдельных граждан, групп лиц, так и юридических лиц. Различных финансово-промышленных групп, ассоциаций и т.д., какими бы финансовыми и экономическими ресурсами не обладали последние.

Сейчас попытаемся ответить на вопрос, какие же цели должно преследовать государство при осуществлении правового регулирования лоббизма.

Цель 1. Закрепить цивилизованные рамки, пути, методы и способы взаимодействия заинтересованных групп и самых разных субъектов правоотношений с органами государственной власти всех уровней, что позволит эффективно использовать функции лоббизма в общегосударственных интересах. По мнению народного депутата И.Шарова, установление, так называемых, цивилизованных рамок лоббизма позволит «вытянуть из «тени» деньги и направить их на благо общества».[9]

Цель 2. Вывести на свет те „теневые проявления” лоббизма, которые и создают предвзятое к нему отношение, как со стороны чиновников, так и простых граждан. Создать правовые гарантии заинтересованным группам в случае следования ими определенным, установленным правилам в обмен на открытость тех целей, которые стоят за принятием того или иного законопроекта, тех интересов, которые на самом деле отстаиваются.

Цель 3. Установить пределы и определить степень влияния лоббистских сил на принимаемые решения. Законодательный орган не должен превращаться в „лоббистский парламент”, где влиятельные группы или ассоциации будут хозяевами положения. Лоббисты могут влиять на парламентскую борьбу, на структуры исполнительной власти, но последние не могут существовать как гарант воплощения воли лоббистов. Поэтому эфективное регулирование лоббизма и будет заключаться в поиске той оптимальной степени давления, которая бы устраивала всех.

Цель 4. Создать равные условия различным заинтересованным группам при отстаивании интересов и способствовать предоставлению возможностей все более широкому кругу граждан Украины оказывать влияние на власть. Понятно, никто не сможет заставить кого-либо использовать нормированные ресурсы, равные с другими субъектами средствами. Но предпосылки к возможностям выхода на различные уровни власти при выполнении ряда предлагаемых законодателем условий должны быть равными в принципе для всех. В настоящее время механиз взаимоотношения гражданского общества (граждан) и органов государственной власти (дожностных лиц) находится в состоянии далеком от идеала. „В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами власти обладают группы давления, бывшие должностные лица, проработавшие на различных высоких должностях в государстве, представители крупных монополий. В то же время отдельные граждане, группы и целый ряд общественных организаций и объединений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда процесс принятия решений государственными органами власти затрагиваются их политические, экономические и социальные интересы”.

Более того, необходимо отметить, что негативный аспект всего сказанного заключается и в том, что эффективно отстоять интересы способны либо сами власть имущие, либо лица, имеющие на них выход. Такое положение вещей может, сильно устоятся, и поломать отлаженную систему со временем будет невозможно. Нельзя на наш взгляд, позволить отступить на второй план «гражданському» и социальному лоббизму, приводить общество в состояние острых противоречий и дисбаланса интересов.[10]

Цель 5. Создать эффективные и тщательно продуманные стимулы, которые бы: 1) поощряли тех, кто пользуется установленными способами взаимоотношений с властью. При этом, виды „поощрений” могут быть самыми разнообразными: от упрощения прохождения различных процедур, до получения доступа к необходимой информации; 2) делали бы выгодными для самих групп давления подчинение требованиям „цивилизованных” взаимоотношений.

Так, например, в некоторых высокоразвитых странах существуют официально признаваемые „сделки с правосудием”, суть которых заключается в том, что если преступник помогает следственным органам установить и обезвредить круг его сообщников, рвскрывает структуру мафиозных связей и т.д., то за это его либо полность освобождают от наказания, либо приговаривают к минимальному заключению. Примерно та же логика может быть положена в основу взаимодействия с некоторыми из категорий лоббистов.

Цель 6. Организовать учет и системную, аналитическую обработку информации, которая базируется на анализе обращений граждан, опросах общественного мнения и т.д. Указанная информация представит картину не только того, что же волнует граждан., какие проблемы наиболее остро стоят перед отдельными социальными группами, но и того, как реагируют компетентные государственные органы на те или иные запросы, ходатайства, какие дают поручения исходя из каждой конкретной ситуации.

Цель 7. Привести в соответствие с новым механизмом регулирования лоббистской деятельности всю ту нормативно-правовую базу, которая затрагивает наиболее актуальные, вопросы, институты, категории, касающиеся всех форм взаимодействия с властью заинтересованных лиц, и органов государственной власти между собой. К таким нормативным актам можно отнести: закон „О обращении граждан”, закон „О коррупции”, закон „О выборах народных депутатов Украины”, Закон „О статусе народного депупата Украины” и т.д. Все будет зависить от глубины проработки проблем правового регулирования лоббизма, от тех взаимозависимостей, которые увидит законодатель между лоббистской деятельность и другими категориями правовой политики и правовой жизни.

Таковыми, как нам кажется, должны быть основные цели правового регулирования лоббистской деятельности, но если говорить в целом „целью регулирования является не ограничение масштабов лоббирования, а улучшение его качества. Плохое лоббирование контрпродуктивно, неэффективно и навязчиво”. Правовое же регулирование в случае успешного достижения поставленных целей будет самым непосредственным образом способствовать наиболее оптимальному сочетанию и взаимодействию интересов социальных групп, предпринимателей и других субъектов правоотношений и государства в лице органов власти на различных уровнях.

Заключение.
              Таким образом, подводя итог, можно сказать, что основное отличие
двух сложившихся в мире моделей лоббизма заключается в способе их
регулирования. В странах Северной Америки и Австралии существует четкое
правовое регулирование лоббизма, существуют специальные законы,
регулирующие эту сферу деятельности. В большинстве европейских
государств нет такого прямого регулирования лоббизма, эта деятельность
регулируется косвенно такими нормативными актами, как «Регламент
Бундестага» и закон «О федеральных министерствах» и так называемыми
этическими кодексами, выполнение которых добровольное. У каждой из этих
моделей есть свои преимущества и недостатки. Несомненным преимуществом американской модели можно назвать четкое регулирование этого вида деятельности, отсутствие разночтений. Однако понятно, что таким образом можно регулировать только прямой лоббизм, а более эффективный непрямой остается вне внимания законодателей. Необходимо также заметить, что законодательство меняется очень медленно, это длительный процесс,
сопряженный с официальными мероприятиями. С этой точки зрения
европейский вариант регулирования лоббизма кажется более реалистичным.
Провозглашая добровольность исполнения норм этических кодексов,
специалисты тем самым, на мой взгляд, очерчивают круг профессиональных
лоббистов, здесь прослеживается аналогия с профессиональными кодексами
специалистов по PR. Исполнение норм этических кодексов становится делом
профессиональной чести для каждого специалиста.

В российских условиях, когда исполнение норм права почти
общепризнанно невозможным, сложно представить работающий федеральный закон о регулировании лоббизма, тем более что вопрос о самом
существовании цивилизованного лоббизма в нашей стране остается
открытым. Однако с другой стороны создание профессионального кодекса
лоббистов, выполнение которого было бы добровольным, подразумевает
наличие определенной политической и правовой культуры, как у лоббистов,
так и у тех, на кого направлена лоббистская деятельность (депутаты,
чиновники и др.). Положение дел на данный момент, когда в
Государственную Думу попадают совершенно случайные люди, не позволяет
говорить и о принятии в России в ближайшее время европейской модели
лоббизма. На мой взгляд, становление в России цивилизованного лоббизма
– длительный процесс, одним принятием закона либо некоего этического
кодекса эту проблему не решить, необходимо изменение общественного
сознания, разработка механизма исполнения законов , появление в России
большого количества профессиональных политиков и лоббистов.
В следующих работах будет рассмотрено более подробно правовое
регулирование лоббизма в зарубежных странах, возможности регулирования
этого вида деятельности в России.