Коррупция

Предвосхищение  коррупционного нарушения возможно через комплекс мер, которые должны создать у чиновника понимание невыгодности совершения такого преступления. Такие меры носят общий характер и не направлены на конкретных лиц. Вместе с тем, если чиновник все же решился на преступление, то более эффективными будут следующие этапы.

Обнаружение факта правонарушения возможно, если заранее знать где и когда  будет происходить передача денег  или иного имущества. Однако в  подавляющем большинстве случаев  ни одна из сторон не заинтересована в  передаче информации о таком правонарушении в правоохранительные органы. Правоохранительные органы также не могут и не должны следить за каждым чиновником. В этой связи нередко обнаружить факт дачи взятки с поличным не представляется возможным.

Куда  более эффективной антикоррупционной  мерой является установление системы, позволяющей выявить у чиновника доход, который не обусловлен законными источниками. Предусмотрена ли она законодательством?

Российское  законодательство в настоящее время  предусматривает ежегодное сообщение  чиновником (государственным, муниципальным служащим) о своем имуществе и об имуществе его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Такие сведения должны подаваться наймодателю и в налоговые органы.

Так, статья 8 Закона о противодействии коррупции  предусматривает обязанность гражданина, претендующего на замещение должности государственной или  муниципальной  службы,  включенной   в   перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащего, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в  перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах,  имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Проверка достоверности и полноты таких сведений возлагается на представителя нанимателя (руководителя) или иное лицо по усмотрению последнего. Аналогичные нормы появились и в иных законах (см. Федеральный закон 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»).

Ранее законодательство предусматривало  подачу сведений о своем имущественном положении только самим чиновником, что было предусмотрено Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О Государственной гражданской службе в Российской Федерации». Согласно статьям 20 и 44 названного в настоящем абзаце Закона такие сведения должны были представляться представителю нанимателя. Организация проверки таких сведений, а также соблюдения гражданским служащим ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, возлагалась на кадровую службу соответствующего государственного органа.

Еще ранее  Указ Президента Российской Федерации  от 15.05.1997 № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности  Российской Федерации, и лицами, замещающими  государственные должности государственной  службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», далее – Указ Президента № 484, устанавливал правило об обязательном ежегодном представлении сведений о своем имуществе лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также лицами, замещающими государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 Указа Президента № 484 организация проверки таких сведений возлагалась на кадровую службу соответствующего государственного органа. Одновременно пункт 4 Указа Президента № 484 предусматривал особую форму декларации, которая должна быть подана в налоговые органы.

Но позволяет  ли эта мера (подача сведений о своем  имуществе работодателю и в налоговые  органы) в полной мере выявить доход, полученный государственным (муниципальным) служащим в результате коррупционных  правонарушений? Однозначно нет. Данная мера позволяет установить лишь угрозу конфликта личных интересов служащего и интересов службы. Такую угрозу можно выявить при сопоставлении информации об имуществе чиновника с его должностными обязанностями и компетенцией соответствующего сотрудника. Следовательно, такая мера направлена, прежде всего, на предупреждение коррупционного нарушения, так как может повлиять лишь на выявление заинтересованности чиновника в лоббировании чьих-либо интересов. Но сама по себе такая мера не может выявить выгоду, которая может быть получена в результате коррупционных правонарушений.

Закон о противодействии коррупции  прямо указывает, что наниматель (работодатель) осуществляет лишь проверку достоверности и полноты сведений, сообщенных чиновником (пункт 6 статьи 8). Следовательно, работодатель чиновника сам не вправе выяснять, откуда у госслужащего появилось имущество, стоимость которого превышает его заработную плату и иные указанные им доходы. Вместе с тем именно выгода для себя или для третьих лиц согласно законодательному определению коррупции является целью совершения коррупционных правонарушений. Возможно по этой причине в Указе Президента № 484 содержится требование о направлении таких сведений в налоговые органы, чья компетенция подразумевает бо́льшую осведомленность относительного имущественного положения всех физических лиц.

Однако  получение таких сведений налоговыми органами само по себе не создает для  них каких-либо прав или обязанностей. Подача таких сведений не отвечает понятию налоговой декларации в смысле п. 1 ст. 80 НК РФ. А потому налоговые органы не могут ее проверять, в том числе путем запроса дополнительных сведений, объяснений или документов, как это предусматривает пункт 3 статьи 88 НК РФ. На этом же основании чиновник не может быть привлечен к ответственности за непредставление такой декларации, например, по статье 119 НК РФ или ст. 19.7 КоАП РФ (обзор судебной практики ВС РФ от 27.02.2008 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года»; Консультация эксперта Минфина РФ от 13.04.06 (ИБ 10336); Консультация эксперта Минфина РФ от 13.04.06 (ИБ 10336, 10335)). Кроме того, обязанность сообщать об имуществе физических лиц во многом возлагается на иные органы исполнительной власти, в связи с чем предоставление таких сведений самим физическим лицом во многом излишне (см., например, пункт 4 статьи 85 НК РФ). 

Налоговое законодательство позволяет в настоящее  время отнести выгоду, полученную чиновником или другими третьими лицами в результате коррупционного правонарушения, к доходу, облагаемому налогом на доходы физических лиц.

Согласно  статьи 41 НК РФ доходом признается экономическая  выгода в денежной или натуральной  форме, учитываемая в случае возможности  ее оценки и в той мере, в которой такую выгоду можно оценить, в частности, в соответствии с главой, регулирующей налогообложение налогом на доходы физических лиц. При определении налоговой базы по этому налогу учитываются все доходы налогоплательщика, полученные им как в денежной, так и в натуральной формах, или право на распоряжение которыми у него возникло, а также доходы в виде материальной выгоды (пункт 1 статьи 210 НК РФ). Причем облагается доход, полученный физическим лицом – резидентом Российской Федерации, как от источников в Российской Федерации, так и от источников за пределами Российской Федерации (статьи 207, 209 НК РФ) (Исходим из того, что большинство российских чиновников являются резидентами этой страны.).

Следовательно, для выявления выгоды, полученной в результате таких нарушений, следует активнее привлекать налоговые органы, так как это напрямую затрагивает их компетенцию. В том случае, если факт получения доходов скрывается, их легче всего выявить через расходы физического лица. Если чиновник тратит больше суммы своего дохода, с которой он уплатил налог, значит у него есть иной источник дохода, природу которого можно выяснить.

Налоговые органы при выявлении такого дохода могли бы получить объяснения относительно природы такого дохода. Если такой  доход включается в налоговую базу, следует требовать уплатить налог с такого дохода. Одновременно налоговые органы могли бы информировать:

– органы внутренних дел с целью проверки выявленного расхождения между  фактическим и известным налоговым  органам доходом на предмет наличия признаков уклонения от уплаты налогов или иного преступления;

– работодателя чиновника о факте выявления  дохода на основании сравнения расходов и известных ему доходов соответствующего лица либо сам работодатель может  регулярно делать соответствующие запросы в налоговые органы.

Предлагаемая  мера не является панацеей, но она как  минимум продемонстрирует разницу  между фактическим доходом и  официальным заработком чиновника. Разница, выявленная в установленном  законом порядке, при отсутствии правдоподобных объяснений уже сама по себе может стать основанием для проведения мероприятий, направленных на предупреждение коррупции в отношении конкретного лица.

Не стоит  думать, что контроль налоговых органов  за доходами физических лиц через  понесенные ими расходы должен ограничиваться только государственными служащими. Его следует распространить на всех физических лиц – налогоплательщиков налога на доходы физических лиц. Для введения предлагаемой меры налоговым органом вновь необходимо предоставить полномочия по контролю за соответствием расходов граждан их доходам.

Напомним, что налоговым органам такие  полномочия были предоставлены в  период с 2000 по 2003 год. Согласно статьям 86.1 – 86.3 НК РФ налоговые органы были вправе контролировать соответствие крупных  расходов физических лиц их доходам. На тот момент система налоговых органов не справлялась с получаемым объемом информации об имуществе физических лиц. Фактически немногие из тех, кто совершал крупные расходы, получали письменное требование о даче пояснений об источниках и размерах средств, которые были использованы на приобретение имущества. Многие из тех, кто получал такие извещения, просто предоставляли расписки, что получили деньги взаймы от родственников или знакомых. Автору неизвестны случаи, когда налоговые органы попытались бы проверить лиц, у которых был получен такой займ, на предмет наличия у них дохода, позволяющего предоставить такой займ, и уплаты с него налога (правомерность такого запроса не очевидна).

Уже в 2003 году государство вынуждено было отказаться от контроля за соответствием крупных расходов физических лиц их доходам, упразднив действие соответствующих норм (см. Федеральный закон от 07.07.2003 № 104-ФЗ «О признании утратившими силу положений законодательных актов Российской Федерации в части налогового контроля за расходами физических лиц»).

Несмотря  на отмену механизма реализации права  налогового органа контролировать соответствие крупных расходов доходам, формально  у налоговых органов такое  право еще оставалось длительное время (см. подпункт 10 пункта 1 ст. 31 НК РФ в прежней редакции). В 2007 году законодатель изъял его из текста НК РФ.

Вообще, если смотреть на борьбу с коррупцией с позиции развития налогового права  в России, то складывается впечатление, что наше государство даже способствует коррупции. Такой вывод можно сделать, в частности, из анализа целесообразности проведения налоговой амнистии для физических лиц в России, которая была проведена в 2007 году.

Представляется, что меры по противодействию коррупции, которые приняты в настоящее время законодателем, будут неполными без восстановления в НК РФ права налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов налогоплательщика его доходам.

Контроль  за соответствием расходов доходам  физических лиц – мощное правовое средство, которое может сделать невыгодным совершение коррупционных правонарушений. Установив повышенную ставку налога в отношении доходов, полученных в результате преступлений, законодатель может вообще добиться конфискационного эффекта, обходя стороной дискуссии о необходимости установления конфискации как меры ответственности в уголовном праве (в настоящее время эта мера фактически не применяется). Для изучения целесообразности такого шага можно обратиться к опыту обложения налогами теневой экономики в США, где прямо установлена обязанность платить налоги с дохода, который получен из незаконных источников.

Введение  такого контроля, без сомнений, будет  способствовать увеличению в бюджет поступлений от зарплатных налогов (НДФЛ, ЕСН). Институт контроля за доходами физических лиц через расходы подразумевает право налоговых органов требовать дачи пояснений относительно природы дохода, выявленного через расходы. Только в рамках пояснений от работников об источниках и размерах своих доходов налоговые органы наверняка получили бы нужную им информацию.

В заключении отмечу, что до тех пор, пока в  России налогоплательщик - физическое лицо может смело тратить деньги из дохода, с которого не был уплачен  налог в установленном законом  порядке, любые меры по борьбе с коррупцией будут выглядеть недостаточно эффективными. До введения предлагаемой меры картина государственного чиновника с ежемесячной зарплатой чуть выше прожиточного минимума, приобретающего дорогостоящую квартиру или машину, по-прежнему будет вызывать в массовом сознании скорее зависть, чем удивление.