Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

В Федеральном законе "Об общих принципах..." нет ни одной  статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов  исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 Закона "О Правительстве...", но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 Закона "Об общих принципах..." гласит, что  в субъекте Федерации устанавливается  система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подп. "в" п. 7 ст. 18 Закона "Об общих принципах...").

Место и роль федерального парламента в совершенствовании  системы федеральных органов  исполнительной власти обусловлены  его законодательными функциями, включающими  в себя формирование и реализацию законодательной политики в данной сфере.

Вместе с тем начиная  с августа 1991 г. и по настоящее  время главными субъектами формирования системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти являются Президент страны и федеральное  Правительство. Федеральные органы исполнительной власти, в отличие  от парламента, обладают более широкими возможностями (кадры, информация, научные  и проектные организации) для  законопроектной работы в данной области. Кроме того, они имеют  финансовые возможности для привлечения  специалистов к научно-исследовательской  разработке соответствующей проблематики. Что же касается Федерального Собрания, то, не имея собственной концепции  развития системы исполнительной власти, оно вынуждено работать в русле  той законодательной политики, которая  формируется Президентом, Правительством и соответствующим профильным министерством (ведомством) Российской Федерации. Парламент, не имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества в сфере рационализации системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти, заметно уступает президентским и правительственным  структурам в определении направлений  развития в указанной сфере.

Отсутствуют и эффективные  механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных  ветвей власти, которые гарантировали  бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения  тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т.п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе "послушного большинства" чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий  за перманентными реорганизациями  системы федеральных органов  исполнительной власти. Такая позиция  содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, "оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны".

Между тем создание эффективно действующей системы федеральных  органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С  целью повышения ответственности  законодателя за формирование такой  системы следует, на наш взгляд, вернуться  к обсуждению и принятию давно  уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах  исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и  Правительства по установлению системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит  регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной  системы федеральных органов  исполнительной власти.

Усилится контроль со стороны  парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в  субъектах Федерации. На деле будет  реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Особенности отдельных регионов не должны вести к неоправданным  различиям в правовом регулировании  региональных систем исполнительной власти. Нормативные акты, принимаемые в  разных регионах по вопросам развития этих систем, должны сочетаться друг с  другом, не содержать существенных несогласованностей и прямых противоречий. Между регионами в процессе правотворческой  деятельности в данной сфере должны существовать отношения координации, сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике. Региональные системы органов в целом, а  также каждого отдельного субъекта Российской Федерации характеризуются  устойчивыми внутренними связями, целостностью, вытекающей из способности  комплексно регулировать общественные отношения в регионе в органической связи с общественными отношениями  в Российской Федерации в целом.

Говоря о децентрализации  нормативного регулирования систем органов исполнительной власти, не следует, как представляется, преувеличивать значение децентрализации и превращать ее в самоцель. Едва ли обоснованны  идеи, согласно которым централизованное регулирование этих систем должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим  лишь то, что нельзя не урегулировать  из центра . Ослабление централизованного регулирования в этой сфере, и это доказано еще раз в 90-е годы, ведет к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, к расшатыванию Российской Федерации как единого государства. Вносится путаница в процесс разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Два процесса - централизация  и децентрализация в системе  органов исполнительной власти теснейшим  образом взаимодействуют между  собой, и ныне невозможно анализировать  эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.

Можно наметить несколько  самостоятельных качественных признаков  такого взаимодействия. Один из них - это  принципиальное единство, целостность  всей системы исполнительной власти в России. Федеративная природа государственного устройства России не нарушает сущностных признаков государства, общие цели, стоящие перед российским обществом, принципы и основы государственного управления всей страной.

Принципиальная целостность  и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в  единых методологических и организационных  основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной  борьбы с попытками разделения страны на составные части, сепаратизмом и  межнациональными противоречиями и  конфликтами. Оно противодействует амбициозности некоторых региональных политиков.

Единство системы органов  исполнительной власти проявляется  в различных связях ее составных  частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное  и региональное законодательство о  системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения  субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных  актов по предметам исключительного  ведения Федерации и совместного  ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной работе по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.

Качественный признак  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации  не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это  прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства  способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных  связей по "вертикали".

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных  органов исполнительной власти перед  региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так  как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.

Смысл взаимодействия федеральных  и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Федерации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной  власти, участвуют в их решении  и, с другой стороны, федеральные  органы с помощью своих законов  обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется  также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении  норм о предметах совместного  ведения и полномочиях федеральных  государственных органов и органов  государственной власти субъектов  Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых  от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения.

По предметам совместного  ведения федеральный законодатель призван определять генеральные  направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования  этого развития, устанавливать его  рамки, а задача региональных правотворческих  органов, в первую очередь, состоит  в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации  развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов  Российской Федерации не находятся  в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по вертикали власти?

Одним из условий эффективной  деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Федерации  в пределах ведения Российской Федерации  и полномочий Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации.

Важное значение имеет  в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы  взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации и территориальных  органов федеральных органов  исполнительной власти" . Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.