Представительные органы власти в России

Введение

Актуальность данной темы обусловлена тем, что Фе­деральное Собрание - представительный и законодательный орган Российской Федера­ции. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демо­кратия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно прини­мающее наиболее ответственные решения. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка. Признание Федерального Собрания законодательной властью озна­чает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полно­мочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

Государст­венная Дума РФ представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации РФ, часто именуемый верхней палатой, состоит из чле­нов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Фе­дерации призван выражать интересы местностей, региональные мне­ния и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.

Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 г., принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне.

Конституция России закрепила статус двухпалатного парламента Росси, в том числе его верхней палаты – Совета Федерации.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва должны были входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Всего было зарегистрировано 494 кандидата в депутаты Совета Федерации. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Совет Федерации первого созыва. Всего был избран 171 человек. 13 марта 1994 г. состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, а 15 мая 1994 г. – в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. В итоге в верхнюю палату было избрано 175 депутатов.

Анализ выборов депутатов Совета Федерации показывает, что при их организации в 1993 году была нарушена логика государственного устройства, заложенная новой российской Конституцией. Согласно статье 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и испольнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации является верхней палатой парламента, то депутаты, избранные в его состав, представляют в федеральном парламенте интересы субъектов Федерации. В свою очередь, защита интересов субъектов Федерации возлагается их населением на соответствующие органы власти. В связи с этим логичной представляется конструкция, закрепляющая представительство в Совете Федерации не населения, а органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации в соответствии с положением о выборах депутатов Совета Федерации избирался, как и половина депутатов Государственной Думы, по мажоритарной системе гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выдвижении кандидатов производилось группами избирателей и избирательными объединениями. Различие состояло лишь в том, что избирательные округа при выборах депутатов Совета Федерации были двухмандатными.

В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалось в 1993 г. С соответствии со статьей 95 Конституции Российской Федерации с 1995 г. верхняя палата парламента стала формироваться из руководителей и представительной законодательной исполнительной власти субъектов Федерации. Это обстоятельство радикальным образом изменило политический профиль это учреждения, а также его роль и место во властной системе страны. Совет Федерации превратился в государственный орган, формулирующий, представляющий и отстаивающий интересы правящих региональных элит.

В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[1]. В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Формирование Совета Федерации по должности обеспечивало принципиально иное структурирование верхней палаты – по региональным интересам, что автоматически исключало возможность доминирования в ней какой-то одной политической силы. В дальнейшем такой расчёт подтвердился: за редким исключением даже самые «красные» (до избрания) губернаторы, попав в Совет Федерации, были вынуждены ориентироваться не на партийную идеологию, а на конкретные интересы регионов, что требовало от них конструктивного сотрудничества, как с Кремлем, так и с Белым домом.

Так закладывалась сама основа российской модели парламентаризма.

Кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно в результате проведенных преобразований. Завершил тенденцию по превращению палаты в выразителя консолидированных интересов самостоятельной региональной элиты приход в их ряды новых лидеров, менее зависимых от московской бюрократии. Складывались предпосылки превращения Совета Федерации в новый центр власти, готовый на равных разговаривать не только с Государственной Думы, но и с Президентом.

В связи с этим в развитии Совета Федерации второго созыва можно выделить два этапа. Когда, в январе 1996 г., вступили в силу новые правила его формирования «губернаторская» часть верхней палаты в большинстве своем еще не прошла испытание выборами. Эти люди были обязаны своей должностью исключительно президентским указом и поэтому не могли считаться в полной мере самостоятельными политическими деятелями. Подобная диспозиция накладывала отпечаток на все решения, принимаемые ими на сессиях.

Палата приняла реальную силу только к середине 1997 г., когда в ней ощутимо окрепла прослойка политиков, персонально не зависимых от Кремля. Кадровое обновление повлияло и на пристрастия палаты. В ходе губернаторских выборов Совет Федерации заметно пополнился людьми, политические и экономические взгляды которых существенно отличались от президентских. Переизбрание нередко способствовало метаморфозам, когда бывший «назначенец», ощутивший силу всенародного мандата, старался дистанцироваться от федеральной исполнительной власти и проявлял гораздо большую терпимость в отношении левой оппозиции. В результате политические ориентиры палаты довольно быстро менялись – к осени 1997 г. Совет Федерации заметно «полевел»[2].

Данный факт был зафиксирован в ходе целого ряда ключевых голосований, проявивших принципиальные расхождения позиций большинства «сенаторов» и Кремля. В начале 2000 г. Совет Федерации стал самостоятельным институтом органом власти. Он был близок, по многим вопросам, не столько к Президенту, сколько к Думе.

Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[3] устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов. Необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе, являлась одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации.

Согласно новому Закону представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на срок его полномочий. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - член Совета Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа этого субъекта путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Так как в ряде субъектов Российской Федерации, например: Республика Саха (Якутия), Свердловская область, Республика Карелия, и др. - были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, новый закон предусмотрел, что член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член Совета Федерации – представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации должны были продолжать исполнять свои полномочия до вступления в силу об избрании (назначении), в установленном новым Федеральным законом порядке, новых членов Совета Федерации. В Конституция России не закреплены сроки избрания депутатов в Государственную Думу. Пунктом «а» статьи 84 Конституции РФ установлено правило: Президент Российской Федерации назначает выборы в Государственную Думу, в соответствии с Конституцией России и Федеральным законом. Второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы считается днем голосования.

По Федеральному избирательному округу депутаты Государственной Думы избираются пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.

[1] СЗ РФ. – 1995. - № 50. – Ст. 4869.

[2]2 Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1993-1995 гг. – М., 1996. – С. 39.

[3] СЗ РФ. – 2000. - № 32. – Ст. 3336.