2.1 Административные
процедуры
Административные
процедуры представляют собой
установленный законом порядок
разрешения индивидуальных дел
органами публичной власти (должностными
лицами) в связи с реализацией
прав и законных интересов
физических и юридических лиц
в сфере государственного управления.
За последние годы в России
приняты ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц», «О
государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и
сделок с ним», «О лицензировании
отдельных видов деятельности»,
«О защите прав юридических
лиц при осуществлении государственного
контроля (надзора)» и ряд других
ФЗ, в которых в той или иной
мере определён процесс рассмотрения
обращений граждан и их организаций
в органы публичной власти. Отдельные
административно-процессуальные нормы
содержатся в федеральных законодательных
актах об оружии, о безопасности
дорожного движения, о пожарной
безопасности, об использовании
атомной энергии, в Земельном,
Водном, Лесном, Градостроительном,
Бюджетном, Налоговом и других
кодексах РФ, в ФЗ о санитарно-
эпидемиологическом благополучии
населения, о качестве и безопасности
пищевых продуктов и т.д. Процессуальные
правила обращения граждан в
органы исполнительной власти
содержатся в ФЗ «О праве
граждан РФ на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства
в пределах РФ», «О правовом
положении иностранных граждан
в РФ», «О регистрации актов
гражданского состояния», «О приватизации
государственного имущества и
об основах приватизации муниципального
имущества в РФ». Административно-процессуальные
нормы содержатся также в ФЗ,
определяющих статус общественных
объединений, политических партий,
профессиональных союзов, благотворительных
организаций, религиозных объединений.
К этому нужно добавить многочисленные
административно-процессуальные правила,
содержащиеся в подзаконных нормативных
актах Правительства РФ, федеральных
министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти,
а также в законодательных
и иных нормативных правовых
актах субъектов РФ, принимаемых
в пределах их компетенции.
Можно, в частности, сослаться
на Закон Краснодарского края
«О порядке рассмотрения обращений
граждан в Краснодарском крае»
(принят 10 февраля 1999), на ведомственные
инструкции МВД России, ФСО России,
ФСБ России о порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб
граждан, личном приёме граждан.
Однако ещё не решена проблема
создания ФЗ об основных принципах
административных процедур и
общих правилах их осуществления,
хотя проекты таких законов
уже подготовлены и один из
них прошёл первое чтение в
Государственной Думе. Но пока
общие нормы административных
процедур, связанных с рассмотрением
обращений граждан и их организаций
в органы публичной власти, регулируется
Указом Президиума Верховного
Совета СССР (в ред. от 4 марта
1980 года) «О порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб
граждан».7
Тихомиров Ю.А.,
рассматривая административный
процесс как необходимый процессуальный
элемент управленческого процесса,
не выделяет специальные виды
производств, но вместе с тем
указывает на необходимость принятия
законодательных актов о порядке
рассмотрения обращений граждан,
о порядке предоставления гражданам
информации органами исполнительной
власти. По мнению Тихомирова
Ю.А., многие процессуальные нормы
могут находиться внутри тематических
законодательных и иных актов
и тем самым создавать «встроенные»
административные процессы для
осуществления норм соответствующих
актов.8
Козлов Ю.М., разделяя
всю административно-процессуальную
деятельность на административно-юрисдикционную
и административно- процедурную,
к последней относит процедурное
производство. Это производство, по
мнению Козлова Ю.М., в качестве
одного из основных компонентов
включает лицензионно-разрешительное,
регистрационное и правотворческое
производство (по принятию актов
управления).9
На мой взгляд,
более целесообразно к административным
процедурам относить урегулированный
законом или нормативным правовым
актом порядок осуществления
«внешних» функций органов публичной
власти в их взаимоотношениях
с не подчинёнными им физическими
лицами (гражданами) и юридическими
лицами-организациями. В этом
случае будет выполнена основная
задача административного процесса
- создание процессуального механизма
реализации и защиты прав граждан
и их организаций в сферах
социально-экономической и политической
жизни общества.
Отмечу, что в
странах Европейского союза и
США административные процедуры,
связанные с публично-правовыми
интересами граждан и организаций,
урегулированы на законодательном
уровне. Например, Закон ФРГ от 25
мая 1976 года (с изменениями от
25 сентября 1990 года) «О порядке административного
производства» распространяется
на публично-правовую деятельность
административных органов, т.е.
органов, осуществляющих функции
публичного управления (как государственные,
так и муниципальные). Как известно,
административное и административно-процессуальное
законодательство, согласно ст. 72 Конституции
РФ, является предметом совместного
ведения РФ и её субъектов.
В связи с этим в ФЗ об
общих административных процедурах,
разработка которого началась
официально в связи с внесением
в Государственную Думу законопроекта
«Об административных процедурах»,
должны быть определены основные,
принципиальные положения осуществления
административных процедур, обязательные
для применения на всей территории
России. ФЗ об административных
процедурах явится рамочным правовым
актом, на базе которого, с учётом
его принципиальных положений,
будут регулироваться административные
процедуры в различных сферах:
экономической, социальной, культурной,
административно- управленческой
деятельности органов исполнительной
власти и органов местного
самоуправления. Осуществление публично-
властных полномочий этих органов
тем самым будет введено в
конкретные правовые рамки, что
в определённой мере позволит
создать барьеры для бюрократических
извращений и игнорирования прав
и законных интересов граждан.
На мой взгляд, в законодательстве
об административных процедурах целесообразно
решить вопросы о порядке обжалования
принятых органами публичной власти и
их должностными лицами решений по административным
делам.
2.2 Административная
юрисдикция
Самостоятельным
видом административного процесса
является административно-юрисдикционное
производство, подразделяющееся, в
свою очередь, на две основные
ветви: административная юрисдикция,
осуществляемая в административном
порядке, и административная юрисдикция,
осуществляемая в судебном порядке.
Административная юрисдикция как
проявление процессуальной деятельности
рассматривается в данном параграфе
в качестве процессуальной деятельности
судей и других уполномоченных
на то органов и должностных
лиц органов исполнительной власти
по рассмотрению дел об административных
правонарушениях физических и
юридических лиц. Административно-процессуальные
нормы, определяющие порядок рассмотрения
дел об административных правонарушениях,
требуют самостоятельного законодательного
регулирования, которое ныне закреплено
в разделе 4 КоАП РФ «Производство
по делам об административных
правонарушениях».
По сравнению
с КоАП РСФСР в КоАП РФ
значительно расширена процессуальная
часть: введены нормы, направленные
на повышение гарантий прав
лиц (физических и юридических),
привлекаемых к административной
ответственности, детализированы
процессуальные сроки на всех
стадиях движения дел, введён
институт отводов субъектов административной
юрисдикции, уточнена их компетенция
по рассмотрению дел. В КоАП
РФ более чётко определены
принципы рассмотрения дел об
административных правонарушениях.
В этом Кодексе значительно
расширены гарантии прав лица,
привлекаемого к административной
ответственности, и потерпевшего,
а также других лиц участвующих
в деле. В частности, установлен
порядок рассмотрения ходатайств
лиц участвующих в деле: они
подлежат обязательному и немедленному
рассмотрению соответствующим субъектом
административной юрисдикции, в
производстве которого находится
данное дело. Лицо, привлекаемое
к административной ответственности,
вправе пользоваться помощью
защитника, в качестве которого
допускается как адвокат, так
и иное лицо. Потерпевший вправе
пользоваться юридической помощью
представителя, к которому предъявляются
аналогичные требования. Впервые
в законодательстве об административной
ответственности урегулирован институт
отвода субъекта административной
юрисдикции, причём в Кодексе
определены обстоятельства, исключающие
возможность рассмотрения дела
судьёй, членом коллегиального органа,
должностным лицом. Более последовательное
закрепление нашли в КоАП РФ
процессуальные стадии- возбуждение
дела об административном правонарушении
и рассмотрение дела как обязательные
составляющие любого юридического
процесса.
Характерно, что
основной инстанцией для обжалования
постановлений по делам об
административных правонарушениях,
в том числе и постановлений,
вынесенных мировыми судьями,
является районный суд. Если
же постановление вынесено районным
судьёй, оно может быть обжаловано
в суд субъекта РФ (вышестоящий
суд). Постановление о назначении
наказания юридическому лицу
или лицу, осуществляющему предпринимательскую
деятельность без образования
юридического лица, может быть
обжаловано в арбитражный суд
и рассматривается в соответствии
с арбитражным процессуальным
законодательством. Судьи судов
общей юрисдикции рассматривают
дела об административных правонарушениях,
руководствуясь процессуальными
правилами, установленными КоАП
РФ. Пленум Верховного Суда РФ
в постановлении от 20 января 2003 года
№ 2 «О некоторых вопросах, возникших
в связи с принятием и введением
в действие Гражданского процессуального
кодекса РФ» дал судам исчерпывающее
разъяснение по этому вопросу
(п. 7).
Нельзя не отметить
имеющее место противоречия между
нормами КоАП РФ и вступившего
в силу с 1 сентября 2002 года
Арбитражного процессуального кодекса
РФ. В АПК РФ имеется специальная
глава 25 «Рассмотрение дел об
административных правонарушениях»,
включающая два параграфа, определяющих
рассмотрение дел по первой
инстанции и рассмотрение дел
об оспаривании решений административных
органов о привлечении к административной
ответственности. Надо отметить
существенные различия двух кодексов
не только в терминологии, но
и в существе ряда процессуальных
норм. Например, согласно ст. 202 АПК
РФ дела об административных
правонарушениях (они именуются
делами о привлечении к административной
ответственности) юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей
должны рассматриваться по общим
правилам искового производства
с особенностями, установленными
упомянутой главой АПК РФ и
«в ФЗ об административных
правонарушениях». Авторы АПК РФ
почему-то побоялись назвать этот
ФЗ Кодексом РФ об административных
правонарушениях. В отличие от
обжалования постановления по
делу об административном правонарушении
(терминология гл. 30 КоАП РФ) ст. 207-210
АПК определяют порядок рассмотрения
дел «об оспаривании решений
административных органов о привлечении
к административной ответственности».
В разделе 6 АПК РФ «Производство
по пересмотру актов арбитражных
судов» вообще не отражена
специфика обжалования решений
арбитражных судей по делам
об административных правонарушениях.
Отмечу, что на практике возникает
немало спорных вопросов, которые
потребуют согласования позиций
ФЗ и разъяснений высших судебных
инстанций по поводу применения
конкретных статей АПК РФ, КоАП
РФ.10
2.3 Административная
юстиция и административное судопроизводство
Третьим видом
административного процесса является
административное судопроизводство.
Об административном судопроизводстве
в России впервые в официальном
порядке упомянуто в ст. 118 Конституции
РФ. В ст. 126 Конституции РФ указано
на административные дела, рассматриваемые
судьями общей юрисдикции во
главе с Верховным Судом РФ.
Административное судопроизводство -
необходимый, органический элемент института
административной юстиции. О необходимости
введения этого института теперь уже не
только научные работники, но и политики,
и законодатели не спорят. Проблема заключается
в том, в каких организационно-правовых
формах наиболее эффективно будет действовать
этот институт в современных условиях
России, какие полномочия органов судебного
контроля за законностью действий и решений
публичной администрации должны найти
законодательное закрепление. Естественно,
возникает проблема регулирования процессуальной
стороны деятельности соответствующих
судов.
Учреждение административных
судов обусловливает необходимость
создания процессуального кодекса,
который должен определить порядок
административного судопроизводства,
отразить специфику и принципы
административной юстиции и обеспечить
эффективную деятельность будущей
новой ветви системы судов.
На мой взгляд, задачи такого
кодекса состоят в том, чтобы
обеспечить:
А) облегчённый
доступ гражданину или организации
(юридическому лицу) к правосудию
путём установления специальных
процессуальных сроков обращения
в суд, порядка подготовки дела
к рассмотрению и самого рассмотрения
дела;
Б) оказание
помощи гражданину в подаче
обращения (административной жалобы)
в суд;
В) активную
роль суда в защите прав
заявителя жалобы (в отличие от
гражданского судопроизводства), имея
в виду истребование необходимых
доказательств и документов, которые
недоступны гражданину; осуществление
судом иных мер по собственной
инициативе;
Г) возложение
бремени доказывания на орган
публичной администрации, поскольку
процессуальное положение сторон
в публично- правовом (административном)
споре должно компенсировать
определённое неравенство в положении
субъектов публичного права;