Понятие административно-правовой нормы, особенности ее содержания и структуры

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда — возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права. 
 Административно-правовые отношения можно разделить на основные и неосновные административно-правовые отношения. Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить: 
 а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного  управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда — отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме  реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты классификации этих правоотношений.

Административно-правовые отношения также можно разделить  на внешние и внутриорганизационные.

В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение  структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение  их ответственности и т.п.);

б) возникающие в рамках внешней  сферы управления, то есть, непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов  административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту (п.«б») как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Действительно, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.

Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Для первых характерна авторитарность (властность) юридически волеизъявлений субъекта управления. Они как раз  являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами). 
Относительно субординационности административно-правовых отношений сомнений практически не возникает. Что же касается координации, то все зависит от того, насколько вообще верна ее трактовка. А последняя не признает однозначности. С одной стороны, действительно, в ряде случаев координация (т.е. согласование) не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, в отношениях между исполнительными органами и общественными объединениями координация выражается в обеспечении делового сотрудничества, то есть, взаимодействия, не сопровождаемого юридическими атрибутами.

Выделяют также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит  юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.

а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, то есть, исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

Вертикальные административно-правовые отношения неоднозначны. 
Но в них всегда проявляется общая черта — осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и соответствующий этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны, то есть, субъекта управления. 
 Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.

Как следствие этого, в вертикальных административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчинение одной  стороны другой.  Формула «власть — подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

Само «подчинение» управляемой  стороны отношения «управляющей»  может выражаться неодинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно  говорить как об организационной  подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера. Как уже отмечалось, в порядке межотраслевого управления осуществляется властная координация работы организационно не соподчиненных органов. Налицо, следовательно, координационная подчиненность. Аналогичная картина наблюдается и во взаимоотношениях между органами административного надзора (милиция, федеральные надзоры) и организационно не подчиненными объектами. Здесь отчетливо проявляется поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической подчиненности, ибо веления надзорных органов юридически обязательны.

Следует учитывать также и то, что граждане или общественные объединения, естественно, организационно не подчиненные  исполнительным органам, фактически обязаны  выполнять требования, выражаемые в  соответствующих юридически-властных волеизъявлениях последних.

Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость  одной стороны от другой. Это —  логическое и фактическое следствие  закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны  фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. 
Возможны ли такого рода отношения в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла административно-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управленческих связей могут быть равноправными. Но для признания подобного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоятельств.

Прежде всего, налицо должно быть действительное, а не формальное юридическое равенство  участников административно-правовых отношений (подобно гражданско-правовым отношениям), а также отсутствие выраженной в

любой форме их соподчиненности. Все это — условия одинакового правового уровня.

Разумеется, вычленить горизонтальные отношения из общей массы административно-правовых отношений довольно сложно. Да и  выражаются они не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, такая возможность имеется. 
 Например, в работе исполнительных органов складываются отношения между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без «команд», т.е. без обязательных для других работников указаний (например, отношения между исполнителями одного ранга). Конечно, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов. Это — и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.

Для отношений подобного рода характерно то, что они возникают на стадии, предшествующей непосредственному  управляющему воздействию, а потому служат предпосылкой вертикальных отношений, так как создают условия, необходимые  для принятия одностороннего юридически-властного решения. 
 Другая группа подобных отношений возникает после осуществления непосредственного управляющего воздействия. Их цель — создание условий, необходимых для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это отношения по формированию межведомственных комиссий, по проведению совместных ревизий, по выработке иных совместных мер по исполнению правовых актов. Две названные группы административно-правовых отношений относятся к числу административно-процедурных. 
 Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях. 
 Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые  совместные действия однопорядковых и  равноправных сторон (отношения типа «субъект — субъект»), равно как  и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения.  Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда — временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения  по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу зашиты – на защищаемые в административном или судебном порядке.

Итак, административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев:

• по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;
• по конкретным целям (предназначению) правоотношений;
• их содержанию;
• способу защиты правоотношений