Отзыв лицензии как мера административного наказания

     По  данному вопросу уместно обратиться к судебной практике.

    Вопрос: В какой форме должно быть подготовлено заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, об устранении административного правонарушения, прикладываемое к ходатайству о досрочном возобновлении деятельности? Необходимо ли прилагать к нему доказательства, подтверждающие устранение нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности, например копии протоколов исследований, если таковые проводились, либо достаточно лишь ссылки на эти доказательства в заключении, которое имеет вид письма-ответа на запрос судьи?

    Ответ: Согласно ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству  лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 Кодекса.

    В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное  лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

    Исходя  из смысла вышеприведенных норм, заключение дается в письменной форме с приложением  к нему всех доказательств, свидетельствующих  об устранении правонарушения[9].

      КоАП  РФ предусматривает обширный круг правонарушений, рассредоточенных по всему Кодексу, за которые может быть назначено административное приостановление деятельности, - нарушения законодательства о труде, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пропаганды либо незаконной рекламы наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, нарушения правил эксплуатации, неиспользования сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, электроустановок, эксплуатации электроустановок, топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки и т.п[11].

    Административное  приостановление деятельности назначается  судьей только как основное наказание  и устанавливается исключительно  КоАП РФ. В законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях  этот вид наказания предусматриваться  не должен[10]. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Временный запрет деятельности 

      Следует также обратить внимание на то, что КоАП РФ предусмотрена такая мера временный запрет деятельности (ст. 27.16). Эта мера также была введена Федеральным законом "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" N 45-ФЗ от 09.05.2005 года. Эта мера не относится к числу административных наказаний и используется в целях пресечения административного правонарушения, составления протокола об административном правонарушении и др. Временный запрет деятельности применяется во внесудебном порядке, т.е. должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, на срок до пяти суток.

      Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может применяться только в случае, если административное правонарушение, за которое привлекается к ответственности лицо, предусматривает наказание в виде административного приостановления деятельности и только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно. Иными словами, данная мера является исключительной и применяется, если деятельность хозяйствующего субъекта создает непосредственную угрозу защищаемым интересам (ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ)[2], однако надо иметь в виду, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в силу ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (п. 1 ст. 1070 ГК РФ). Согласно п. 2 ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное приостановление деятельности[2]. Вместе с тем представляется не совсем ясным, каким образом должностное лицо будет устанавливать причинно-следственную связь между правонарушением и угрозой жизни и здоровью человека. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, установленных ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ[2].

      По  смыслу Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности» применение временного запрета деятельности не может служить основанием для приостановления действия лицензии.

      Процедура приостановления и возобновления  действия лицензии закреплена в административных регламентах лицензирующих органов. Так, по административному регламенту Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, утвержденному приказом ФМС от 17 октября 2007 г. N 269, в случае вынесения судом решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий ФМС России в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приказом приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата[8].

      Лицензиату  в течение пяти рабочих дней со дня издания приказа направляется письменное уведомление о приостановлении  действия лицензии. Срок действия лицензии на время приостановления ее деятельности не продлевается.

      Заявление лицензиата о возобновлении действия лицензии и приложенные к нему документы об устранении им нарушений  лицензионных требований и условий, повлекших за собой административное приостановление деятельности лицензиата, рассматривается в установленном порядке. Действие лицензии возобновляется приказом ФМС России со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного приостановления деятельности лицензиата. Лицензиату в течение пяти рабочих дней со дня принятия такого решения направляется соответствующее уведомление[10].

    На  сегодняшний день наказание в  виде административного приостановления  деятельности за нарушение правил оборота оружия, частной детективной и охранной деятельности в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ не установлено, несмотря на то, что законодатель в ст. 3.12 КоАП РФ назвал одним из случаев применения данного вида наказания совершение административного правонарушения в области общественного порядка и общественной безопасности[2]. Также отсутствует упоминание о приостановлении действия лицензии в Федеральном законе от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии"[6]. В п. 8 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации") установлено, что при выявлении нарушений правил хранения и торговли оружием и патронами органы внутренних дел могут давать поставщикам (продавцам) обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений и запрещать в пределах своей компетенции деятельность соответствующих объектов[7]. Далее результаты проверки фиксируются в акте установленной формы с указанием выявленных нарушений, предложений по их устранению и сроков устранения. В резолютивной части акта выносится решение о разрешении дальнейшего хранения и использования оружия и патронов к нему либо о запрете такой деятельности.

    Фактически  этот способ подменяет собой предусмотренную  в КоАП РФ меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении (временный запрет деятельности), которая заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

    Ограничение прав граждан, юридических и иных лиц в связи с совершением ими правонарушения должно регулироваться законом, который регламентировал бы порядок такого ограничения и его документальное оформление. Поэтому временный запрет деятельности, установленный в КоАП РФ в качестве меры обеспечения производства по делу, как нельзя лучше подходит к административно-юрисдикционным отношениям в лицензионно-разрешительной сфере[12]. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Аннулирование лицензии 

     В пункте 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа[4].

      Согласно  данному Федеральному закону аннулирование лицензии применяется только в том случае, если лицензиат не устранил нарушения лицензионных требований и условий, повлекших административное приостановление деятельности лицензиата. Иных оснований для аннулирования лицензии не предусмотрено.

      лицензирующие органы могут обратиться в суд  с заявлением об аннулировании лицензии. Однако, этому должно предшествовать осуществление определенных действий, а именно:

      - проведение мероприятий по контролю  за соблюдением лицензионных требований и условий в соответствии с действующим законодательством РФ;

      - выявление грубых нарушений лицензионных  требований и условий. Следует  отметить, что, для того, чтобы  реализовать право на последующее  обращение в суд с заявлением  об аннулировании лицензии необходимо выявление не просто нарушений лицензионных требований, а именно грубых нарушений лицензионных требований и условий. В свою очередь, перечень грубых нарушений лицензионных требований для каждого вида лицензируемой деятельности установлен соответствующим Постановлением Правительства РФ.

      - составление протокола об административном  правонарушении по соответствующей  статье КоАП РФ и одновременное  составление протокола о временном  запрете деятельности для последующей  их передачи и иных материалов дела в районный суд для принятия последним постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

      Следует отметить, что судья, рассмотрев материалы  административного производства, может  вынести иное решение, а именно, если он решит, что протокол составлен с нарушением законодательства об административных правонарушениях, он может вынести постановление о прекращении производства по делу, также судья, рассмотрев административное дело, может назначить виновному лицу административный штраф, а не административное приостановление деятельности

      В соответствии с упомянутым административным регламентом Федеральной миграционной службы после вступления в силу решения  суда сотрудник ФМС России вносит реквизиты такого решения в базу данных единой информационной системы, а также в реестр лицензий. О принятом решении суда об аннулировании лицензии лицензиату направляется уведомление в течение пяти дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии[8].

      Исходя  из смысла ст. 13 Федерального закона "О  лицензировании отдельных видов  деятельности", следует прийти к  выводу, что приостановление действия лицензии лишает лицензиата возможности  осуществлять тот вид предпринимательской  деятельности, на который ему выдана лицензия. Таким образом, если предприниматель продолжает осуществлять соответствующую предпринимательскую деятельность и игнорирует требования лицензирующего органа, то последний обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Основанием аннулирования лицензии будет являться не само нарушение (я), а факт невыполнения указания лицензирующего органа о его (их) устранении. Принятое решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации[11].