Органы исполнительной власти как субъекты административно-правовых отношений

5. Особенности правового статуса федеральных министерств.

Особенности правового  статуса федерального органа исполнительной власти определяют его место и  роль в системе органов исполнительной власти, компетенцию, объем прав и обязанностей, механизм взаимоотношений с другими государственными органами.

Согласно структуре  федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом № 314, образованы и действуют федеральные министерства, за которыми закреплены нормотворческая  деятельность и выработка государственной политики в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни; федеральные службы, ведающие контролем и надзором; федеральные агентства как структуры, реализующие ряд функций практической направленности.

Выявление, какими именно особенностями правового статуса в настоящее время обладают федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и является целью настоящей главы.

Преобразования в структуре  федеральных органов исполнительной власти привели к укрупнению федеральных министерств и формированию их полномочий по отраслевому признаку. У федеральных министерств снова появились "контуры" отраслевой компетенции, что, в принципе, соответствует положениям Конституции РФ. Например, у федеральных министерств, включенных в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, отраслевой принцип компетенции почти соответствует перечню предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ).

Таким образом, можно  говорить о том, что федеральное  министерство в настоящее время  является отраслевым органом исполнительной власти.

Федеральное министерство характеризуется как федеральный  орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральное министерство, напомним, вправе координировать и  контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, федеральное  министерство является "головным", ведущим в порученной ему сфере  деятельности. При этом оно должно функционировать, в основном, с помощью правового (нормативного) регулирования.

Принадлежность нормотворческой  функции именно федеральным министерствам  существенно отличает их от иных федеральных  органов исполнительной власти. Федеральное  министерство, с одной стороны, является ответственным за точное и неуклонное исполнение законов, а следовательно, за состояние дел в порученной ему сфере, а с другой - обязано таким образом регулировать общественные отношения, чтобы государственное управление в порученной сфере осуществлялось надлежащим образом.

Федеральное министерство как "головное" должно определять стратегию и тактику развития порученной ему сферы (отрасли), а  также отдельных направлений  деятельности подчиненных ему органов  исполнительной власти. Это обусловлено  тем, что федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в его подчинении, должны реализовывать государственную политику во вверенной федеральному министерству сфере деятельности.

6. Правовой  статус федеральных служб.

Федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью и общественной безопасности.

Для реализации указанных функций они наделяются весьма широкими и значительными  по содержанию полномочиями, сущность которых выражается в проведении проверок деятельности юридических  и физических лиц (осуществлении государственной регистрации, выдачи официальных документов, разрешающих заниматься определенным видом деятельности и реализации) и осуществлении других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства и применение к виновным мер административной ответственности. Кроме того, общими для федеральных служб, равно как и для иных федеральных органов исполнительной власти, являются полномочия, связанные с получением необходимых сведений, привлечением организаций и ученых для проработки вопросов, относящихся к их ведению, созданием совещательных и экспертных органов. В остальном компетенционная характеристика этих органов имеет существенные различия, обусловленные тем, в чьем непосредственном подчинении - Президента РФ, Правительства РФ или федерального министерства - они находятся.

Так, для многих федеральных служб, находящихся  в ведении Президента РФ и осуществляющих специальные функции в области  обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, общественной безопасности и борьбы с преступностью, характерны не только контрольно-надзорные, но и нормотворческие функции и полномочия. Например, в Положении о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков <*> установлено, что она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

Среди иных федеральных  служб, руководство деятельностью  которыми осуществляет Президент РФ, нормотворческой деятельностью  занимаются также находящиеся в  его непосредственном подчинении Федеральная служба охраны, Государственная фельдъегерская служба, ФСБ России и Федеральная служба по военно-техническому и экспортному контролю, подведомственная Минобороны России.

Правовое регулирование  в установленной сфере деятельности осуществляют все федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ. Так, в Положении о Федеральной антимонопольной службе <*> закреплено, что она вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. При этом в разделе о полномочиях Службы приводится перечень таких актов. Вместе с тем их правовые формы в нем не определены. Более того, в данном Положении вообще ничего не говорится о том, что руководитель Службы вправе принимать нормативные решения. В принципе такой подход характерен для всех положений о федеральных службах, занимающихся правотворческой деятельностью и находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ.

Одна из особенностей правового статуса федеральных  служб, находящихся в ведении  федеральных министерств, необходимо подчеркнуть, что они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование  в установленной сфере деятельности и в пределах своей компетенции могут издавать только индивидуальные правовые акты. Вместе с тем следует иметь в виду, что ограничение их нормотворческих полномочий не распространяется на полномочия руководителей данных органов по управлению имуществом, закрепленным за федеральными службами на праве оперативного управления, решению кадровых и организационных вопросов, а также по контролю за деятельностью их структурных подразделений и территориальных органов.

Однако отсутствие у большинства федеральных служб  права принимать нормативные правовые акты в связи с реализацией их функциональной компетенции в установленной сфере деятельности вызывает неоднозначную оценку. Например, Б.В. Россинский обращает внимание на то, что наличие у отдельных федеральных служб по контролю и надзору нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием. В то же время, как справедливо отмечают отдельные авторы, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций имеет и свои недостатки, главный из которых состоит в возможности данных органов принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия их взаимоотношений с гражданами и организациями, исходя из собственных узковедомственных интересов.

В контексте  анализа правового статуса федеральных  служб важно отметить еще одно обстоятельство, которое оказывает  самое непосредственное влияние  на понимание и оценку эффективности  деятельности этих органов. Речь идет о том, что нахождение многих федеральных служб в непосредственном ведении федеральных министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве федеральных министерств в деятельность последних не приходится. На практике это обусловливает стремление федеральных министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе иметь непосредственное влияние на то, как выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами, при том, что сами министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия указанных органов.

И действительно, каким образом федеральные службы будут осуществлять контроль в отношении своих головных министерств, пресекать их незаконные действия и привлекать к административной ответственности, если находятся в прямой зависимости от них? Очевидно, что наличие иерархической подчиненности между данными субъектами не позволяет им действовать независимо и в конечном счете приводит либо к объединению всех трех органов в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере государственного управления, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными им органами.

В целом за два  года существования новой системы  федеральных органов исполнительной власти отмеченный недостаток в реализации общей формулы "руководство - подчинение" применительно к федеральным  службам успел достаточно проявиться. Неудивительна поэтому быстрая смена сценариев и ситуаций в сфере проведения административной реформы, возникновение "откатных" движений, направленных на возвращение к той схеме государственного управления, которая существовала ранее.

Так, согласно Указу Президента от 9 марта 2004 г. N 314 в его первоначальной редакции только две федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам) находились в непосредственном подчинении Правительства РФ. Однако Указом Президента от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в ведение Правительства РФ были переданы еще четыре федеральные службы: по тарифам; государственной статистики; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Кроме того, в соответствии с Указом Президента от 5 сентября 2005 г. N 1049 "О Федеральной аэронавигационной службе" руководство образованной им Федеральной аэронавигационной службой также было возложено на Правительство РФ.

7. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств .

В свете идеи разделения функций на три основополагающих типа исполнительная власть в Российской Федерации, видимо, длительное время  будет представлена тремя типами органов: федеральными министерствами, занимающимися выработкой государственной политики, нормативно-правовым регулированием и координацией, федеральными службами, осуществляющими контроль и надзор, и федеральными агентствами, занятыми оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом.

Комплексный анализ Положений  о федеральных агентствах, принятых во исполнение Указа Президента РФ "Вопросы структуры федеральных  органов исполнительной власти"*(11), позволяет нам говорить об отсутствии нормативно закрепленных целей и задач деятельности федеральных агентств*(12). Вместе с тем принципиальная важность рассматриваемых элементов правового статуса федеральных агентств не позволяет последним осуществлять свою деятельность без четко сформулированных, конкретных целей и задач.

Общее представление  о функциях, которые в настоящее  время возложены на федеральные агентства можно получить из Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно п. 5 Указа федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Помимо функций по контролю и надзору за федеральными агентствами на сегодняшний день не закреплены и такие функции, как  прогнозирование, стимулирование и  планирование. Вместе с тем функциональный подход к определению статуса современных федеральных агентств совсем не исключает возможности выполнения ими данных функций. Более того, нормативное закрепление такой значимой функции, как, например, прогнозирование, без которой федеральное агентство не может объективно спрогнозировать и обосновать задачи своей деятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, крайне важно и необходимо. А отсутствие функции планирования, как правильно считает Н.А. Игнатюк, "губительно отражается на эффективности деятельности"*(19) любого федерального органа исполнительной власти.

Детальный анализ основной на сегодняшний день функции федеральных  агентств - функции оказания государственных  услуг*(20) - в свете оценки успешности административной реформы приводит к неутешительным выводам.

Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Было бы неверным говорить, что федеральные агентства целиком лишены государственно-властных полномочий. По сути, их компетенция не лишена собственно функций государственного управления (управление имуществом), однако подавляющее значение отведено именно функции непосредственного предоставления государственных услуг, которая в полном смысле этого слова к управленческим функциям отнесена быть не может.