Определение лоббизма

Определение лоббизма 
 
Термин возник в американской политической жизни около 1830 года. Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулуарах (lobby - кулуар, холл, вестибюль) залов заседаний законодательных органов Соединенных Штатов, надеясь поговорить с законодателями и, тем самым, попытаться повлиять на их решения. Постепенно термин вошел в политический жаргон и приобрел более широкий смысл, став относиться ко всем, кто так или иначе пытается повлиять на правительственные решения. Термин часто используется весьма вольно, и порой неадекватно для обозначения всех видов политического влияния. Поскольку широко распространена точка зрения, что лоббисты часто используют неподходящие, предосудительные методы для достижения своих целей, понятие «лоббизм» содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок. Несмотря на явную неточность современного использования термина, можно очертить некоторые строгие границы этого понятия. 
 
1) Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут также быть подвержены влиянию интересов определенных заинтересованных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом. 
 
2) Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние. Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать влияние, то это не лоббизм. 
 
3) Лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан и государственными официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле и пользуясь доступными ему средствами, стремиться повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом. 
 
4) Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществлять влияние. 
 
Таким образом, в широком смысле, лоббизм - это установление контактов и передача сообщений (лицами, не являющимися гражданами, действующими от своего собственного имени) адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения. 
 
Хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию; некоторые группы, на самом деле, могут и вовсе не участвовать в лоббизме. В-третьих, группы или индивидуумы могут найти способ прямого представительства, без посредников-ходатаев лоббистов. 
 
  
 
Законодательное регулирование лоббизма 
 
Почти каждый, кто серьезно задумывается о лобби, сталкивается с вопросом, как его можно контролировать. Вполне явным является предположение, что если процесс оставить без контроля, то общественное благо может пострадать. Многочисленные злоупотребления, имевшие место в прошлом, позволяют сделать вывод о правильности данного предположения. Имеется два общепризнанных стандарта, которые должны быть соблюдены при выработке мер по регулированию лоббизма. 
 
Результаты уже принятых мер законодательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям. Первое из них - соблюдение того, чтобы никакой контроль над лобби не противодействовал реализации конституционного права подачи петиций. Это право является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократическом режиме, что лучше терпеть возможные негативные явления, возникающие при лоббировании, чем отказываться от этого права. 
 
Так что, возможные меры по запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию автоматически исключаются из сферы рассмотрения, так как в интерпретации лоббистов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обращаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как: «самой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопроект». И с ними трудно поспорить. Второе требование - это видимость данного процесса. 
 
Если граждане участвуют в реализации своей власти, то они должны знать, что происходит при принятии государственных решений. Если же лоббирование будет происходить тайно, то это также может привести к весьма нежелательным результатам. Итак, основной формулой регулирования лоббизма является сохранение конституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса. В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного контроля над лоббированием. 
 
Правовой контроль за лобби, прежде всего, сталкивается с проблемой взяточничества и подкупа должностных лиц. Особенно возрастает эта опасность на уровне штатов. Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь активна как на федеральном уровне, и как следствие прямые методы превалируют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми. Прямые же методы делают весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения. 
 
Надо отметить, что развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов больше, чем в Вашингтоне. Большинство законодателей штатов не имеют особых квартир или домов при правительственном центре, как члены Конгресса. Законодатель штата, живя в отеле, обычно находит перспективу провести вечер за счет лоббиста более привлекательной, нежели перегруженный работой и развлечениями член Конгресса. Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов долларов. Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный перевод денег на тайные счета должностных лиц. Как полагают в США, развитие современных средств массовой информации особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению случаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях). 
 
Безусловно, некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена. Всегда будут способы пользоваться преимуществами государственной должности. 
 
Законодатель может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или получать деньги за консультации. Какое-либо лицо или группа могут просто покупать акции компании, партнером которой является законодатель ,или же заключать сделки с фирмой. Однако ,по словам бывшего сенатора Орегона, он никогда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям деньги или другие «прямые приманки».Так что, сегодня лоббизм уже не означает неприкрытую скупку голосов законодателей, как, скажем ,случалось в XIX в. Джон Монохен, политический советник губернатора Колорадо Р. Лема еще с тех времен, когда последний был членом легислатуры заметил: «Лоббизм можно сравнить с дыханием. Оно необходимо, хотя воздух может быть и чистым, и отравленным». 
 
Ответственность за взяточничество, как в процессе лоббирования, так и вне него по американскому законодательству является уголовной и определяется как законами штатов, так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле (Гл.11, параграфы 201,203,211). Параграфы 201-й –«взяточничество должностных лиц и свидетелей», 203-й –«Вознаграждение членов Конгресса, должностных лиц и других лиц по вопросам, затрагивающими интересы правительства» и 211-й –«Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должности на государственной службе» имеют несколько общих черт. 
 
Во-первых, формулировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела, т.е. не оставить лазейки для любых деяний, имеющих смысл взяточничества. Например, в одном из пунктов законодатель так определяет взяточника: «Тот, кто будучи должностным лицом или избранным таковым прямо или косвенно, просит, требует, принимает, получает или соглашается принять какие-либо ценности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совершить какой-либо официальный акт и т.д.(п.201, титул 18). 
 
Во-вторых, проводится попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью, содержащей преступные интересы (п.201), и с целью, не являющейся противозаконной. Например, чиновник, распределяющий государственные кредиты и дотации, Долго решавший вопрос о том, какой конкретно фирме отрасли их предоставить, получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме деяния, наказуемые параграфом 203-м 18-го титула. В первом случае закон предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения, во втором лишь до двух лет. В-третьих, в санкциях законодатель пытается заранее уберечься от рецидивов формулировкой: «он (преступник -прим. авт.) также лишается права занимать должности, связанные с получением доходов. 
 
Следующим актом, касающимся лоббизма, в американском законодательстве является Закон о Регулировании Лоббизма (1946г.) (Свод Законов США - титул 18, гл. 8 А). Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным причинам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как оно приступит к каким-либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма сумма вознаграждения, сумма и цели выделяемых на расходы средств. Лицо, зарегистрированное таким образом в период между первым и десятым днем каждого квартала календарного года, представляет, если его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный отчет, в котором приводятся: все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, и лица, которым были произведены эти выплаты. 
 
  
 
Заключение 
 
Лоббизм - это установление контактов и передача сообщений (лицами , не являющимися гражданами, действующими от своего собственного имени), адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения. 
 
Хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы ,могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию; некоторые  группы, на самом деле, могут и вовсе не участвовать в лоббизме. В-третьих, группы или индивидуумы могут найти способ прямого представительства, без посредников-ходатаев лоббистов. 
 
Основной формулой регулирования лоббизма является сохранение конституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса. В данной работе мы рассмотрим на примере США систему законодательного контроля над лоббированием. Правовой контроль за лобби, прежде всего, сталкивается с проблемой взяточничества и подкупа должностных лиц. Особенно возрастает эта опасность на уровне штатов. Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь активна как на федеральном уровне, и как следствие прямые методы превалируют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми.

В развитых странах мира лоббизм на протяжении последних десятилетий превратился в очень влиятельный политический институт. Особенно заметно это на примере США – страны с давними и глубокими традициями лоббизма. Уже более шестидесяти лет (с 1946 г.) в этой стране действует федеральный «Закон о регулировании лоббизма». Он, в частности, предусматривает, что лоббист-профессионал, отстаивающий интересы своих клиентов в Конгрессе и бюрократических ведомствах, должен иметь юридическое образование и опыт работы в федеральных органах власти. Положения закона распространяются на любое лицо (кроме политического комитета, а также штатных и местных комитетов политических партий), которое собирает (получает) денежные средства и иные ценности с целью прямого или косвенного воздействия на Конгресс в процессе принятия или отклонения им какого-либо законодательного акта.

Закон предусматривает обязательную регистрацию лоббиста секретарем Сената или клерком Палаты представителей. При этом лоббист обязан под присягой представить в письменном виде заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма; сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств.

После этого лоббист регулярно (один раз в квартал) представляет клерку и секретарю подробный  отчет, в котором приводятся следующие  данные:

а) все средства, полученные и израсходованные  на указанные цели в предшествующем квартале;

б) лица, которым были выплачены  какие-либо суммы, а также цели произведенных  выплат;

в) наименования каких-либо документов, периодических изданий, иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно, согласно договору о найме, должно препятствовать либо оказывать поддержку.

Однако этот закон, по мнению американских специалистов, имел ряд существенных недостатков: неясность некоторых  формулировок, противоречия в статьях, наличие лазеек, отсутствие надежного  механизма реализации. Кроме того, этот закон не распространялся на непрямой лоббизм и на лоббирование исполнительных органов власти. Вот  почему в декабре 1995 г. в США был  принят новый федеральный «Закон о раскрытии лоббистской деятельности». Президент Б. Клинтон назвал его  «жестким, хорошим законом для  Америки», способным снять завесу с мира вашингтонского лоббизма и  помочь восстановить веру американского  народа в свое правительство.

В новом законе вводится понятие  «охваченное должностное лицо». Критерием, по которому должностное  лицо попадает в число «охваченных», является его возможность принимать  решения или реально влиять на их принятие. К категории «охваченных должностных лиц» по новому закону относятся: президент и вице-президент США; должностные лица (кроме канцелярских работников) исполнительного аппарата президента США; руководители министерств и ведомств, их заместители, помощники, советники и другие лица (перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей); должностные лица и служащие (занимающие должности конфиденциального характера); высшие служащие вооруженных сил; члены Конгресса США; выборные должностные лица любой палаты Конгресса США; сотрудники аппарата членов Конгресса США; руководство палат и комитетов Конгресса США, а также рабочих групп, создаваемых для оказания законодательных услуг или иной помощи членам Конгресса США.

Впервые в официальном государственном  документе введено понятие «лоббистская фирма». Согласно новому закону, платность  услуг профессиональных лоббистов  оправдывает само требование раскрывать их деятельность. Не подлежит раскрытию  лоббистская деятельность, не преодолевшая 20-процентный «порог» времени, затраченного на оказание лоббистских услуг. Новый  закон устанавливает существенные различия между правами и ответственностью сотрудников аппарата, членов Конгресса. Лоббистские компании обязаны отныне отчитываться за использование средств, затраченных на лоббистскую деятельность в обеих палатах, где имеются  отделы, в штат которых входят сотрудники аппарата, ведающие контролем, отчетностью  и регистрацией лоббистских организаций.

Новый закон содержал 6500 зарегистрированных лоббистов. Введение в действие нового закона привело к тому, что число  зафиксированных государственными органами лоббистов к весне 1996 г. достигло 40 тыс. человек. Новый закон  позволяет четче отслеживать  методы фальсифицирования в лоббировании, когда, например, в Конгресс США посылаются письма от несуществующих адресатов (такие  действия подвергаются штрафу в 50 тыс. долларов), регламентировать лоббирование в пользу иностранных государств, ставить ряд ограничений лоббистской  активности бывших конгрессменов (особенно попавшихся на злоупотреблениях).

В частности, Закон о регистрации  иностранных агентов 1938 г., в немалой  степени способствовавший укреплению позиций «агентов» (т.е. лобби) в США, стал распространяться только на агентов  иностранных правительств и политических партий. Иностранные корпорации, ассоциации и те, кто лоббировал от своего имени, должны отныне руководствоваться Законом 1995 г. Это означает, что к зарубежным компаниям, получающим помощь от США, должны применяться такие же требования, что и к американским фирмам.

Наряду с федеральным законодательством  о лоббизме в США действуют  ряд смежных законодательных  актов, косвенно контролирующих эту  сферу, – федеральные законы об этике  служащих государственных органов (1978 г.), о федеральных избирательных  кампаниях (1972 г.) и др. Кроме того, штаты имеют свои законы о регулировании  лоббизма, а также законы, не имеющие  аналогов на федеральном уровне. Например, во Флориде закон разграничивает политические и экономические интересы, поскольку не позволяет лицам, сделавшим взносы в фонды кандидатов на выборные должности, впоследствии заключать контракты с штатом. Смысл данного закона в том, что финансирование избирательных кампаний является одним из основных стимулов в лоббировании, а государственные подряды – наиболее доступная и ожидаемая форма «благодарности»[15].

Особенно заметную роль лоббизм  в американской политике стал играть в последние десятилетия. Во многом это связано с принятием федерального закона, регламентирующего расходы  на избирательные кампании. Установив ограничения для индивидуальных и коллективных доноров (доминирующую роль среди последних играют комитеты политического действия – КПД) избирательных кампаний на финансовые пожертвования отдельным кандидатам и партиям, закон превратил КПД в главный канал финансирования избирательных кампаний. Неудивительно поэтому, что в стране начался быстрый рост числа КПД, создаваемых не только корпорациями и профсоюзами, но и разнообразными ассоциациями, представлявшими по преимуществу интересы среднего класса. Всего к середине 1990-х годов было зарегистрировано около 4 тыс. КПД – в 6,5 раз больше, чем их было в 1974 г.

Резкое возрастание политической роли КПД отразило общую тенденцию  возрастания в политике роли групп  интересов. «Собственно говоря, и  сами КПД явились креатурами групп  интересов, то есть корпоративных, профессиональных и общественных объединений американских граждан, которые с помощью сложения своих индивидуальных усилий хотят  более эффективного достижения общих  для той или иной социальной группы целей»[16]. На смену доминировавшим в 1930–1960-е гг. в американской политике общественно-политическим движениям  стали приходить институционализированные группы интересов – объединения с четкой организационной структурой, собирающие взносы с участников и создающие постоянные лоббистские представительства в Вашингтоне. Только за два последних десятилетия XX века их число увеличилось в 1,5 раза – с 14,7 тыс. до почти 23 тыс. В ведущую тройку вошли: группы бизнеса – 3,7 тыс. объединений, образования и культуры – 3,2 тыс. и ассоциации врачей и медицинских работников – 2,35 тыс. Особенно активными и эффективными среди них являются те, которые занимаются лоббистской деятельностью, создавая для этой цели профессиональные подразделения. По официальной статистике, лоббистской деятельностью занимаются около 3,5 тыс. организаций, то есть от 15 до 20% от общего числа групп интересов.

Ведущими группами интересов являются предпринимательские, профессиональные, фермерские и профсоюзные объединения. И если предпринимательские группы интересов, имеющие наиболее мощные и высокооплачиваемые лоббистские подразделения, традиционно принадлежат к числу наиболее влиятельных, то во второй половине XX века существенно усилили свои позиции и иные, особенно профессиональные (например, медиков) группы интересов, которые по численности намного превосходят предпринимательские объединения, а потому не могут быть проигнорированы ни одним из политиков.

В последней трети XX века самой  многочисленной группой интересов, увеличившей за годы существования  свою численность с 1 до 33 млн. членов и зарегистрировавшей влиятельное  лобби в Вашингтоне, стала Американская ассоциация пенсионеров (возникла в 1958 г.). Ассоциацией были подготовлены тысячи законопроектов по улучшению  пенсионного и социального обеспечения, многие из которых одобрены; она  выступает надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся системы  помощи пожилым американцам. В частности, в 1980-е гг. Ассоциация активно и  успешно противодействовала попыткам администрации Р. Рейгана снизить  уровень отдельных социальных выплат пожилым американцам, а также  увеличить возраст выхода мужчин на пенсию с 65 до 68 лет. На конференциях, проводимых Ассоциацией, присутствуют представители Конгресса США, которые  внимательно выслушивают мнение участников. Именно Ассоциация пенсионеров  стала главным и надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся  в США системы пенсионного  и социального обеспечения пожилых  людей[17].

Весьма активно и успешно  действуют в США объединения, защищающие права потребителей, –  в частности, Американская федерация  потребителей, основанная в 1967 г., и  организация «Гражданин-общественник», созданная в 1971 г. Эти организации  практикуют судебные иски против недобросовестных компаний и правительственных органов, ущемляющих права массового потребителя. Влиятельными группами интересов стали  экологические объединения (численность  «Гринпис» составляет сегодня в  США порядка 15 млн. человек). Эффективными лоббистскими политическими структурами  стали объединение «Общее дело», инициировавшее принятие серии законов, направленных на демократизацию деятельности Конгресса США, а также женские  организации (в первую очередь –  Национальная организация женщин)[18].