Методология системного подхода в государственном управлении и государственной службе

№2 Методология системного подхода в государственном управлении и государственной службе

Применение  методологии системного подхода  в государственном управлении, особенно для развития государственной службы, требует определенного анализа  предварительных методологических направлений.

Содержанию  предпосылки возникновения и  развития системных идей сопровождались изменением проблематики научных исследований и типа научных задач. В современной  науке происходит рост удельного  веса и роли синтеза. Другая характерная особенность современной науки связана с увеличением в ней роли сравнительно-типологических исследований, что характерно для гуманитарных областей. 
Изменение типа задач естественно ведет к изменению типа предметного содержания, которым руководствуются научные дисциплины. Направленность на синтез методологически обеспечивается конструированием определенной последовательности исследования, в частности систем. 
Система становится именно системой и еще и целесообразной системой, когда направляется к достижению определенной цели или определенных целей. Системой можно назвать только ту совокупность избирательно вовлеченных элементов, в которых взаимодействие и взаимоотношения приобретают характер взаемосприяння деятельности элементов на получение определенного полезного результата (цели или целей функционирования системы). Именно цель или полезный запрограммированный результат выступают системообразующим фактор (рис. 2.2).

При наличии цели действия системы приобретают  целенаправленного характера и  признаки направления к сопродукування достижения общей цели. Стремление сопродукування достижение общей цели продуцирует взаимодействие и взаемосприяння, объединяющая определенных субъектов именно в систему. В данном случае цель выступает как системообразующим фактор, который обуславливает наличие системно-целевого аспекта теории системного подхода. 
В методологическом отношении к появлению категории «систем-образуя фактор» синтез строили на основе функционального представления об объекте исследования. При этом различные характеристики объекта синтезувалися в целостную картину с помощью системы функций, к тому же функция, как правило, рассматривалась как взаимосвязь, определяющая порядок включения части в целое. 
Но цель требует средств, действий для ее достижения. Деятельность системы, ее компонентов для достижения цели, действия с применением определенных средств является не что иное, как выполнение функций системы и ее элементов. Функции элементов являются производными от функций системы, они - суть функции системы, направленной на достижение целей системы. Так или иначе, «работая» на главную цель, элементы выполняют свои специфические функции, которые обеспечивают достижение их специфической цели (специфических целей), которая является декомпозованою целью системы. Наличие в общесистемных целей пидцилей, т.е. собственных целей элементов системы, обуславливает формирование отдельных функций элементов или декомпозиции общесистемных функций. Надо отметить, что реализация этих функций направлена на достижение цели системы. Таким образом, функции системы и функции элементов системы обуславливают системно-функциональный аспект системного подхода. 
Системно-функциональный аспект дает возможность перейти к вопросам структуры системы. Совокупность функций и их иерархическая построение позволяет представить объект как организованную систему. 
Структура системы, синтезируется согласно декомпозованои цели с учетом функций и связей, выступает как организованный комплекс средств достижения общей цели. Характерной чертой является то, что каждый из элементов структуры по ступенях иерархии является средством достижения цели подсистемы более высокого уровня. Тем самым достигается результат процедурных составляющих категории «система»: взаимодействия и взаемосприяння. 
Рассмотрение структуры системы по своим основным методологическим направлением близок к структурно-функционального анализа в социологии и структурализма, получившего распространение во многих гуманитарных науках. Эти два научных направления обосновали, что структура обусловлена связями между элементами системы. Для задач исследования существующих систем такой подход целесообразен. Задача синтеза систем в центр рассмотрения ставят цель и функции, которые обеспечивают ее достижение. Тем самым структура системы, а дальше и ее морфология являются производными от целей и функций. 
Непременными признаками любой системы является наличие не только структуры, но и элементов, именно того, из чего непосредственно образована она сама как целое. Структуру целого нельзя представить без составляющих, поскольку связи, взаимодействия не могут осуществляться без того, что именно взаимодействует, то есть без элементов. 
Но элементы целостной системы представляют собой не набор случайных, несвязанных элементов. Они интегрированы системой, и в этом смысле совместные, определенным образом стали и относительно статичные, хотя и противоречивы. Противоречие, единство, взаимодействие, взаимоотношения, взаемосприяння этих элементов утверждающих системе в пределах ее качеств, обеспечивающих функционирование и развитие именно этой системы. Тем самым структура, внутренняя организация системы обусловливает системно-структурный аспект системности. 
Структурный аспект порождает проблематику упорядоченности и организованности. Результатом методологического осознания этой проблематики является расширение понятия о связях и их типологию, а тем самым создание непосредственных методологических предпосылок для перехода к понятию «системы» как центрального в ориентации научного исследования. При этом наряду с понятием «структура» на видное место выходят понятия «взаимодействие», «взаемосприяння», «динамика» и др. 
Системно-структурный аспект определяет организацию системы, а также обусловливает ее строение, т.е. морфологию. 
При рассмотрении морфологии системы целесообразно использовать определенные методологические основы елементаризму, не утратил своей актуальности для анализа и синтеза систем. 
Для системного исследования государственного управления елементаризм останется актуальным при анализе и синтезе его составляющих, определении их качеств и свойств. Именно рассмотрение вопросов государственного управления на уровне органа государственной власти, на уровне должности государственного служащего в нем дает возможность учета системности и целостности функционирования государственного механизма и его составляющих: государственного аппарата и государственной службы как подсистем государственного управления. 
Каждый элемент системы, в свою очередь, является системой более низкого уровня и состоит из определенных относительно элементарных компонентов. Последнее присуще системно-элементная аспекта системного подхода. 
Каждая система всегда является частью другого, более высокого уровня системы, и сама, в свою очередь, образована из элементов подсистем более низкого уровня. Иначе говоря, ни одна система не является изолированной, множеством связей она связана с самыми разными системами и несистемного образованиями. Система действует, развивается во внешней по отношению к ней самой среде, связанная с ним множеством коммуникаций. 
Для государственного управления как составляющей социального управления расширения типов связей закладывает основы осознание неоднозначной реакции на те или иные управленческие решения. Т.е. нарушение представление о однозначный детерминизм причинно-следственных связей, привлечения других типов связей актуализирует использование системного подхода в синтезе и исследовании систем государственного управления. 
Наряду с причинно-следственных признание получили функциональные, корреляционные связи, схемы развития и т.д. 
Но управление в обществе нельзя представить без информации, тех данных, сведений, характеризующих состояние, целостность системы в данный момент, показывают, какова цель системы и достаточно ли точно система идет к цели, которыми являются отклонения от заданной цели и в чем их причина. Информация - способ связи элементов системы друг с другом, каждый из элементов с системой в целом, а системы в целом со средой. Это обусловливает наличие еще одного аспекта системности - системно-коммуникативного. 
Одним из существенных и определяющих атрибутов системы государственного управления является ее целостность. Целостность характеризуется наличием интегративной эффекта взаимодействия элементов системы, которые не являются аддитивные к свойствам отдельных ее элементов. 
На основе организмичнои концепции, которая получила развитие в биологии, было доказано, что интегративной характеристики живого не могут быть выведены из елементаристських представлений. Л. Берталанфи теоретически и экспериментально доказал несостоятельность постулата, что система достигает конечного состояния независимо от начальных условий (принцип еквифинальности). Это характерно для общественных систем, в частности социально-экономическим. В концептуальном плане это обусловило введение понятия открытой системы, т.е. системы, которая получает воздействия извне. 
Система постоянно испытывает збурюючих воздействий, как внутренних, так и внешних, что является результатом внутренней противоречивости системы. Элемент и система; часть и целое; переривчасте и непрерывное; структура и функция; внутреннее и внешнее; организация и дезорганизации; централизация и децентрализация; регулирования и дерегулирования; разнообразие и однообразие - таков далеко не полный перечень противоречивых сторон и отношений, присущих системам вообще и особенно системам социального порядка. 
Общественным системам помимо общих для всех систем качеств присущи и специфические, вытекающие из самой природы общества, противоречия и различия: между классами и социальными группами, между интересами личности и коллектива, коллектива и общества и т.д. 
Это и внешние воздействия, которые не всегда являются благоприятными для общества. Между тем система живет, работает, развивается, порой весьма и весьма продолжительное время. Следовательно, наряду со специфическим подбором элементов, специфической внутренней организацией, структурой и т.п., есть и другие системозберигаючи факторы и механизмы. Они принадлежат к интегративной независимо от того, являются они субъективными и объективными по своей сути. Тем самым возникает еще один аспект системности - системно-интегративной. 
Важным способом интеграции, развития системы является управление. Эффективное достижение целей и рациональное использование ресурсов системы возможно при применении программно-целевых методов стратегического и тактического управления. Для функционирования системы определяющим обеспечивая фактором является наличие необходимых для достижения цели ресурсов. Материальные, финансовые, информационные, кадровые и другие ресурсы благодаря перераспределению или ограничению могут повлиять на сроки ее достижения (при определенных условиях вообще определить сроки достижения). Ресурсы направляются, распределяются, координируются и контролируются определенным органом управления. 
Обоснование наличия управляющего центра с точки зрения управления ресурсами подкрепляется также концепцией бюрократии М. Вебера и В. Вильсона. Надо заметить, что под бюрократией М. Вебер понимал как универсальные бюрократические принципы организации управления, так и «организацию с пирамидальной структурой власти, которая использует действия универсальных и позаособистисних правил с целью поддержки этой структуры и уделяет основное внимание недискрецийним аспектам управления». 
По М. Вебером, основные принципы таковы: 
иерархическая организация структуры управления, основанная на четко определенных принципах должностной субординации; 
нормативное определение компетенции каждого уровня управления; 
профессионализм должностных лиц не только в разрезе профессиональных должностных полномочий, но и в области норм, правил, процедур, технологий деятельности организации в целом, т.е. в области управления. 
Указанные принципы являются инвариантных, т.е. неизменными, постоянными и главными признаками бюрократии. 
Такая же парадигма была развита в административной науке в конце XIX ст. будущим президентом США В. Вильсона. Его главная научная работа «Изучение администрации» ( «Study of Administration», напечатанная в 1887 г.) содержала следующие основные идеи: 
наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; 
структурная схожесть современных правительств; 
отделение управления от политики; 
профессионализм государственных служащих; 
организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; 
наличие «доброй» администрации как необходимое условие развития цивилизации и достижения благосостояния. 
Одним из признаков системы является наличие управляющего центра как субъекта управления и элемента системы, в сочетании со средствами, методами и ресурсами управления обосновывает системно-управленческий аспект системного подхода. 
В развитии методологических идей плодотворную роль сыграли структуралистськи концепции, которые доказали относительную независимость синхронного и диахронного аспектов развития объекта исследования. Без методологически обоснованного разведения синхронии и диахронии вряд ли возможной является построение содержательных (механизма функционирования) и конструктивных (механизма развития) научных направлений, посвященных специальному изучению процессов функционирования. Реализация этого тезиса в конкретных областях знаний сопровождалась в ряде случаев определенным видособленням функционального и генетического аспектов одного и того же объекта. Иногда это видособлення становилось настолько значительным, что влекло формирования практически не связанных между собой предметов изучения. Сторонники синхроничного анализа не всегда учитывали принцип историзма (механизм развития), а сторонникам изучение истории объекта хватало применения принципа конструктивизма (механизм функционирования. 
Позитивным следствием этого процесса стало осознание существенных различий между механизмами функционирования и механизмами развития объекта. 
Для применения системного подхода в исследовании государственного управления последний вывод имеет существенное значение. Так, во времена Советского Союза постоянство механизмов его функционирования государственного механизма, в первую очередь - государственного аппарата, неучет социальных и экономических изменений и тенденций развития мировой цивилизации, заангажированности научных исследований привели к распаду страны, изменения вектора ориентации развития всего общества. 
Каждая система не является незаменимой, раз и навсегда данным. Она не является абсолютной, вечной главным образом потому, что ей присущи внутренние противоречия. Она не только работает, но и движется, развивается. Каждая система имеет свое начало и свой конец, она переживает время своего зарождения, становления, развития, упадка и гибели. А это означает, что время является доконечною характеристикой системы, что каждая система историческая, что обуславливает наличие системно-исторического аспекта. 
Последнее дает возможность отследить связь, преемственность между элементами системы или различными их состояниями и всей системы. 
Для социальных систем образования новых происходит различными путями. Одна общественно-экономическая формация заступает другую в результате социальной революции. Революция влечет за собой коренные качественные изменения во всех основных параметрах старой системы - в целях, функциях, структуре, элементах, связях, формах развития и т.д. Другие формации превращаются эволюционно. 
В рамках новой формации возникают новые парадигмы развития общества, новые государства. В пределах государств образуются новые политические системы, новые механизм государства и государственный аппарат, территориально-административное устройство и т.д. 
Становление системы - отнюдь не конечный акт в системном движении. Система, которая однажды возникла, совершенствуется, развивается в самые разные способы. Меняются элементы системы, их связи. Превращаются одни элементы, возникают другие. В одном случае новые элементы возникают путем развития, трансформации старых, в другом - посредством разделения существующих элементов, в третьем - система асимилюе, вбирает в себя нечто внешнее и превращает его в собственный элемент и т.д. Сложных изменений претерпевают в процессе развития присущи системе внутренние связи и внешние взаимодействия. Возникают новые связи, дифференцируются те, что существуют; одна связь превращает другой или асимилюе его; происходят перегруппировки, перестройка элементов, отношений и т.д. 
При этом новые элементы, их связи, новые свойства существующих элементов и их новые взаимодействия обуславливают появление новых интегративной качеств, которые соответствуют новым целям системы